農村金融扶貧模式優化路徑研究
——基于陜西地區的經驗分析

◎陳治國 和菲

問題的提出

為緩解貧困地區資金約束，我國從中央到地方均把農村金融深化與發展作為治理農村貧困的重要手段，積極搭建農村金融扶貧綜合服務平臺，金融機構也積極落實國家扶貧政策持續創新金融扶貧方式（王琳、李珂珂，2020），并根據需求的異質性形成了多種農村金融扶貧模式。這些政府主導、金融機構組織實施的已成型的金融扶貧模式，以其較為完整的扶貧鏈條與各方協作的多層次精準服務取得了良好的扶貧效果，使我國農村貧困問題得到了顯著改善。截止到2020年末，農村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，脫貧成效極為顯著，這是前所未有的偉大創舉，為全球貧困治理提供了極具價值的中國經驗與方案。正是由于農村金融扶貧模式扶貧效應顯著，所以相關研究一直受到理論界與實踐界的關注。國外研究表明，孟加拉國格萊珉鄉村銀行、玻利維亞陽光銀行小額信貸扶貧模式、印度尼西亞人民銀行農村小額信貸部扶貧模式、印度自助小組聯系銀行的小額信貸扶貧模式、尼日利亞農村小額信貸銀行扶貧模式等金融扶貧模式治理農村貧困效果顯著（Baruah，2012；Onwuka &Udeh，2015）。而國內研究則指出農村合作金融、互聯網金融、數字普惠金融、農村抵押貸款扶貧模式、產業金融扶貧模式等模式的扶貧效果顯著可見（方勝、吳義勇，2017；黃倩等，2019；梁虎、羅劍朝，2019；陳守東、顧天翊，2019）。然而，治理貧困屬于持久性、系統性難題，金融扶貧模式只起到部分選擇性的扶貧效果，目前所破解的農村貧困更多屬于絕對貧困，且連片特困地區仍遺留著絕對貧困問題，今后貧困治理目標則是更難治理的多維相對貧困（劉碩明，2020），既有的農村金融扶貧模式仍存在諸多問題，難以將其順利破解。在由絕對貧困向多維相對貧困蛻變進程中，金融扶貧模式起著貧困治理的主導性作用，優化和完善農村金融扶貧模式仍是系統化治理貧困的最有效路徑。應當充分利用農村金融扶貧模式的協同治理與精準治理功能來破解新時期貧困難題。特別是經濟欠發達的陜西地區，未脫貧摘帽前國家級貧困縣高達50個之多，全省70%以上貧困人口分布在連片特困地區，半數以上貧困村分布在深度貧困縣，農村扶貧任務艱巨。鑒于此，本文以陜西農村金融扶貧模式為切入點，探尋西部農村金融扶貧模式的主要缺陷與外在約束，并提出修復完善金融扶貧模式并確保其高效運行的優化路徑，同時設計出后脫貧時代金融扶貧模式優化治理思路，進而實現多維相對貧困的系統化治理，以期為西部貧困治理安排發揮積極效應，以及為其他地區貧困治理提供治理經驗與政策啟示。

農村金融扶貧主要模式及其運行機制

（一）整體性農村金融扶貧模式

1.金融機構主導的扶貧模式

（1）“金融機構+電商平臺”金融扶貧模式

金融扶貧過程中，陜西各類金融機構依托自有電子商務金融服務平臺，以當地種養殖農戶、農業合作社等為抓手，精準對接特色農業基地，有效拓展貧困地區特色農副產品銷售渠道與貧困人口脫貧致富途徑。其中，工商銀行陜西分行通過“融e購”電商平臺線上銷售貧困地區農產品，在“融e購”平臺上開通精準扶貧專區或專欄，貧困地區的優質特色農產品在該平臺進行線上銷售，并舉辦扶貧專項活動、開展電政合作、建立銀企扶貧聯盟；建設銀行陜西分行通過“善融商務”電商平臺實現貧困地區農業龍頭企業和優質農業合作社入駐“善融商務”，開展精準扶貧電商洽談會，提供線上線下融資支持；農業銀行陜西分行通過“惠農e通”平臺，以涉農產業鏈上下游商戶生產經營、商貿流通場景為切入點，為涉農生產企業、農業批發市場、農村超市和農戶提供集成供應鏈管理、網絡融資、多渠道支付結算等服務。除金融機構自建電商平臺開展扶貧業務外，部分金融機構也積極與其他電商平臺開展契約合作，為農產品銷售搭建網上銷售平臺。其中，長安銀行與電商平臺積極合作，在“鄉鄰小站”上專門開辟“農資農特頻道”，為農戶拓展了農產品外銷渠道。

（2）產業金融扶貧模式

陜西各金融機構積極發揮自身金融作用，響應產業金融扶貧號召，向貧困地區扶貧產業的龍頭企業（園區）或貧困戶發放貸款，促進貧困地區脫貧，形成以金融機構為主導的產業金融扶貧模式。扶貧對象主要是有勞動能力的貧困戶，選擇具有地區優勢、貧困戶參與程度高、技術易掌握的產業，貧困戶根據自身情況可選擇自主創業或與其他貧困戶合作，也可加入龍頭企業（園區），該模式重點在于金融機構資金支持、貧困戶積極參與和政府政策扶持。該模式主要以各地產業為切入點實施金融扶貧，目前已在陜西取得了顯著效果。其中，洛川縣各金融機構積極扶持當地蘋果產業。其中長安銀行洛川縣分行創新推出“果農貸款”，有效解決了洛川果農們農場經營采購資金不足的問題；同時，洛川縣農商行與當地龍頭企業洛川美域高生物科技公司合作為果農融到了所需資金，且該公司優先收購貧困果農蘋果，有效擴展了蘋果產業銷售渠道；農行咸陽分行對地處六盤山集中連片特困區農戶的養殖業積極開展扶貧工作，為當地養豬戶提供各類金融服務。此外，當地金融機構與外省企業合作開展產業金融扶貧，農業銀行陜西分行與廣東溫氏食品集團有限公司進行合作，為生豬養殖基地項目開展了專項貸款業務；農業銀行咸陽分行也給諸多生豬養殖發放貸款共建豬舍，有效緩解了農戶貸款困境。顯而易見，產業金融扶貧模式屬于政府機構、金融組織、企業與農戶等多方參與的協同治理模式，屬造血式扶貧，扶持的產業是當地有發展前途的比較優勢產業。發展比較優勢產業符合當地內生發展路徑，能誘致當地各領域向好發展，可切實有效帶領農戶脫貧致富，尤其能有效解決多維相對貧困問題。

（3）“5321”扶貧小額信貸模式

“5321”扶貧小額信貸模式屬于精準扶貧信貸模式，該模式是以陜西農村信用社為主，對建檔立卡貧困戶提供5萬元以下、3年以內、免抵押、免擔保、一律采用基準利率放貸、縣級建立風險補償金的信用貸款。該模式具有精準普惠性質，以縣為單位，按照規模控制、分級負責、精準識別、動態管理原則，對各個貧困戶建檔立卡。且通常由貧困戶自愿申報，縣、鄉、村級金融扶貧服務組織審核后，參與銀行按程序批量審批放款。所有信用記錄良好的建檔立卡貧困戶均可申請扶貧小額貸款，資金主要用于種植業、養殖業、農副產品加工業等涉農產業。推廣該模式降低了貸款和融資門檻，解決了貧困農戶貸款抵押難題，充分滿足了農戶信貸需求。該模式主要依托基層涉農金融機構與村級基層組織之間深度合作的雙基聯動工作站，金融機構以雙基聯動工作站為工作平臺，借助村級基層組織“人熟、地熟、鄉情熟”的優勢，摸清貧困戶的財產、收入、信用狀況等，找準真實貧困家庭的信貸需求，同時根據貧困戶家庭狀況，對其進行精細化評級授信，并執行一次授信、周轉使用、隨用隨借、余額控制原則，不僅滿足了農戶信貸需求，而且有利于摸清信貸風險并降低風險。為降低信貸風險，該模式還配合設計了風險防控機制與風險補償金。風險補償金主要對貧困戶因重大自然災害對生產經營活動造成重大損失或因家庭成員重病、死亡而喪失勞動力等造成貸款無法收回的情況，由政府財政設立的風險補償金和承貸銀行按照7：3比例承擔。與此同時，還為建檔立卡貧困戶購買農村小額人身意外保險，支持其在發展種養業時參加政策性農業保險，充分分散信貸風險。對有能力、技術與條件的農戶直接發放貸款支持其開展生產經營活動，尤其重點支持貧困戶發展特色種養殖業。可見該模式具有深度嵌入性與高度信任性，不僅實現了精準扶貧，且配套的相關機制也大大降低了農戶信貸違約風險。

2.互聯網金融扶貧模式

（1）宜農貸扶貧模式

宜農貸模式本著讓窮人有尊嚴地接受幫助并依靠自身力量擺脫貧困的扶貧宗旨，著力解決貧困農戶在自主創業過程中資金不足、得到農村金融服務較少的扶貧問題。宜農貸以已婚農村婦女為選擇對象，宜農貸平臺積極與小額貸款機構合作，獲取貸款農戶信息，資金供應者從該平臺了解農戶信息并通過平臺出借自身資金。陜西地區與宜農貸平臺開展合作的機構主要有西鄉縣婦女發展協會、淳化縣婦女發展協會、蒲城縣婦女可持續發展協會，目前已經共累計幫助數千農戶，為農村婦女進行自主創業提供資金支持。其中，漢中市西鄉縣婦女發展協會是宜農貸平臺第一個合作機構，通過在宜農貸網站上傳受助者資料，給金融缺失的貧困婦女提供五千元以下的小額貸款。在宜農貸平臺幫扶下，當地婦女們經濟活動的收入得到了持續提高，且鼓勵婦女積極創業成為減輕貧困的有效途徑，尤其是農業占比高的地區，女性參與農業綜合項目在解決社會問題和消除貧窮方面成效顯著。該模式通過資金支持促進婦女創業成長的扶貧方式無疑是貧困家庭擺脫貧困和農村婦女尋找生活意義的有力工具。宜農貸模式的特點在于其利用宜農貸平臺與小額貸款機構的合作，針對性地為農村婦女提供公益性小額信貸。資金供給者可直接幫助農戶，尤其是為農村空心化環境下留守農村婦女主持家中農業生產經營活動的提供信貸資金。女性戶主自律守信和奮取之心也能確保資金投向有價值的項目，且女性經營者在形成農村社會網絡和利用社會創新資源以促進其所經營項目增長和使其家庭擺脫貧困條件方面效率更高。

（2）翼龍貸扶貧模式

翼龍貸平臺作為商業性的互聯網普惠金融平臺，利用其互聯網優勢與小額分散、快捷方便等特點能較好地應用于扶貧領域。目前該模式已在陜西得到了廣泛推廣與應用，并為陜西扶貧事業作出了重要貢獻。農戶若要通過該模式獲得信貸資金，只需在翼龍貸平臺進行資金申請，資金供給者通過翼龍貸平臺提供的農戶信息就可對農戶進行資金出借。而翼龍貸與宜農貸兩者最主要的區別在于翼龍貸沒有小額信貸機構的參與合作，平臺自身就充當了金融中介機構，評估項目、實地考察等均由平臺線下機構完成，通過翼龍貸平臺提供的金融信息能較好地撮合面向“三農”經濟發展的各類信貸服務。目前，翼龍貸已在陜西設立了20個區縣運營網點，用于滿足農戶及中小企業各類信貸需求，提供更加優質的金融服務，幫助農戶創業致富、脫貧減貧，支持中小企業擴大再生產，拉動農村經濟健康快速發展，有效緩解了貧困問題。與宜農貸一樣，翼龍貸扶貧模式扎根農村扶貧，能較好地服務貧困地區實體產業發展，其提供的資金能有效幫助貧困地區優化農業產業結構，助力農戶家庭、個體工商戶以及小微企業獲得各類信貸資金支持，實現農戶減貧脫貧。

（3）農產品眾籌扶貧模式

農產品眾籌扶貧模式是充分依托互聯網媒介功能發展起來的新型互聯網金融扶貧模式。該扶貧模式旨在解決貧困農戶資金難題，并幫助其順利銷售出農產品。眾籌過程中扶貧項目發起者通過互聯網眾籌平臺展示農產品眾籌扶貧項目，獲得資助者信任后，資助者認籌農產品扶貧項目并提供認籌資金，互聯網眾籌平臺將資助者提供的眾籌資金提供給農戶，農戶按照契約規定提供標準農產品，使當地農產品得到有效推廣。現實中項目發起者主要為扶貧干部或大學生村官，農產品也往往是當地品質優良的特色農產品，因此在農產品品質保證情況下，項目發起人以可置信的公共組織身份或社會網絡關系取得信用背書，消除了代理監督失靈的困擾，這是交易關系持續、交易行為順遂的有力保障，容易得到資助者支持。該模式是“扶貧干部+貧困農戶+特色農產品+互聯網平臺+金融支持”的協同組合式金融扶貧模式，該模式充分利用市場上支持者的投資資金幫助農戶脫貧，并且項目發起人作為關鍵角色，其政府組織的身份背景決定了其仍具政府參與性質，因此各地政府積極探索通過該模式發展當地扶貧產業。當前，陜西各地積極利用該模式為本地特色產業發展謀出路，且效果良好。

3.政策性金融機構支持下的多主體參與的內生性農村金融扶貧模式

中國農業發展銀行作為服務于農業和農村經濟發展的政策性銀行，積極執行國家農村扶貧發展戰略，分布于各地的農發行分行主動優化信貸業務為貧困農戶脫貧致富提供信貸服務。此外，國家開發銀行作為開發性的政策性銀行，也積極與地方政府建立合作契約，對貧困地區開展綜合扶貧開發，不僅對基礎設施建設投放中長期貸款，也積極為貧困農戶和中小企業提供金融服務。除以上農村金融扶貧模式外，還存在政策性金融機構支持下的多主體參與的內生性金融扶貧模式。該模式在農發行陜西分行支持下，以微利保本原則實施辦貸優先、利率優惠、資金保障、期限延長的支農扶貧政策，不斷強化資金投入力度；且在國開行陜西分行主導下，以綜合扶貧開發宗旨為貧困地區提供較大資金規模、較長期限、綜合性的扶貧服務。并有效引導更多社會資金、扶貧項目向農村深度貧困地區傾斜、向貧困戶聚集，以利益聯結機制為紐帶鼓勵多主體共同參與實施農戶脫貧。多主體參與可充分利用各參與主體比較優勢，以政策性銀行讓利、企業帶動、新型農業經營主體推動、金融科技平臺驅動、貧困農戶受益的利益聯結機制，將政策性金融資金有效導入致富之路。針對貧困地區發展困境，該模式瞄準基礎設施建設滯后和公共服務水平低下的短板，并積極發揮幫扶改進效應，大力支持易地扶貧搬遷、義務教育、健康醫療、住房安全、飲水安全以及交通、水利建設與農村人居環境治理等重點項目建設，積極為農戶打造宜居宜業的生產生活環境。

4.光伏發電農村金融扶貧模式

國家大力支持光伏發電入村進戶，尤其將其作為農村扶貧有效舉措，在農村采光優越條件支撐下，光伏發電得到了很好地推廣與應用，不僅有效推動了我國新能源開發建設，而且實現了精準扶貧。在此背景下，陜西各地積極創新農村金融扶貧機制，依托金融組織信貸服務將光伏發電順利推廣到農戶家庭，形成的光伏發電金融扶貧模式有效發揮了精準扶貧作用，屬于造血式扶貧。總體來看，陜西光伏發電農村金融扶貧模式主要依托農村信用社與農村商業銀行來開展光伏發電精準扶貧工作，各地模式在運行過程中具有明顯的地區異質性。譬如，銅川市黃堡農村信用社推出“光伏發電”小額貸款項目，而渭南市蒲城農村信用社則推出光伏項目扶貧貸款和個人光伏小額貸款兩種信貸模式支持光伏產業，地處秦嶺山區的寶雞鳳縣則是通過當地農村商業銀行推出的“光伏扶貧貸”金融產品實施光伏扶貧。近年來，除農商行外，中國人民銀行鳳縣支行與當地扶貧辦、金融辦、財政局也積極參與光伏扶貧工作，按照“黨支部+龍頭企業+貧困戶”模式與光伏企業建立契約，將農戶全部納入投資股東，由村支部協調統一將農商行扶貧貸款作為農戶入股股金，農戶從光伏企業處取得本金并享受分紅收益。此外，農戶還可在光伏發電板下發展創收產業，充分實現了農業與光伏產業互補增收的長效機制，加快了農戶創收致富步伐。

（二）區域性農村金融扶貧模式

1.關中地區農村產權抵押貸款模式

農村產權抵押貸款是指借款人以農村產權為抵押標的物向金融機構貸款的行為。主要負責機構為陜西省內的秦農銀行和農行陜西省分行。高陵區與楊凌區作為陜西省農村土地產權改革試點創新地區，所運行的貸款模式在關中地區農村產權抵押貸款領域具有明顯代表性。其中，高陵區農村產權抵押貸款模式有政府部門參與，該模式運行過程中需要有關政府部門對貸款申請人的抵押標的物進行價值評估，貸款金融機構嚴格審核貸款人的貸款條件，貸款條件通過審核后，雙方簽訂抵押合同并到有關部門進行登記，金融機構按照抵押物估值的50%發放貸款。楊凌區農村產權抵押貸款模式與高陵區有所不同，主要表現在：一是楊凌區農村產權抵押貸款過程中無相關政府部門介入，參與對象只有金融機構、農戶或合作社；二是金融機構在發放貸款之后會密切監督貸款人的資金使用，保證貸款能按期收回。由此可見，高陵模式整個契約實施過程中政府機構參與有效確保了契約治理，降低了違約風險；而楊凌模式雖然無政府參與治理，但金融機構對資金使用的監督機制也起到了契約治理，同樣能夠降低違約風險。此外，兩地同時又存在共有的運行特點，即兩地試點方案均規定，一旦農戶違約，“政府兜底”機制可發揮作用，其未償資金可由政府出資設立的農村產權抵押融資風險補償資金代償。政府兜底機制的設計能有效降低金融機構放貸風險，避免其實施信貸配給。

2.陜南地區移民易地搬遷金融扶貧模式

陜南是移民易地搬遷扶貧主戰場。尤其是秦巴山區，該地區扶貧模式主要為移民易地搬遷金融扶貧模式，且搬遷扶貧總體資金需求較大，其中安康貧困程度最為嚴重，尤其需要政府籌集、發放搬遷安置資金，引導制定并安排有關部門落實搬遷安置稅費優惠扶持政策。移民易地搬遷后，政府扶貧部門又積極針對搬遷戶開展相應的技能培訓活動并發放扶持資金，鼓勵并支持其發展致富產業，解決了農戶生計困難，并滿足了農戶致富項目資金需求。該模式運行中各金融機構作為扶貧主體，積極參與移民易地搬遷扶貧，提供金融支持與服務，銀行業機構發債募集資金與搬遷需求精準對接，具體由長安銀行設立易地移民搬遷資金專戶，開通網上銀行，提高資金支付效率；商洛市郵政儲蓄銀行批準其分支機構開辦陜南移民住房貸款業務，對易地搬遷扶貧提供金融服務與信貸支持；人民銀行商洛中心支行通過其構建起的金融機構扶貧平臺，以及與其他金融組織密切合作開展當地移民搬遷扶貧項目。此外，人民銀行漢中中心支行也積極通過創新金融產品、提高服務水平等途徑支持移民扶貧搬遷工作。與此同時，陜南各市銀行機構對移民搬遷農戶開通信貸綠色通道及時滿足其信貸需求。總體而言，該模式主要由政府牽頭，各金融機構扮演主要角色積極提供資金支持。支持貧困地區有序推進移民易地搬遷，不僅能消除災害對農戶福利的負面沖擊，改善搬遷農戶的住房條件、生產性基礎設施、公共福利設施和生活水平，而且給予搬遷農戶信貸資金能幫其擺脫貧困陷阱，并獲得可持續生計來源促其走向致富之路。

3.陜北地區“雙基聯動”金融扶貧模式

延安是金融精準扶貧示范區，在黨和政府的高度重視下，各金融機構積極與政府合作創新推出“雙基聯動”農村金融扶貧模式。雙基聯動指基層金融機構和基層村級黨組織相互協助，完成農戶信息登記、信貸資金投放、信用評級等工作，并借助農e終端等平臺進村入戶。實踐表明，該模式提高了當地農民授信效率，增加了涉農貸款投放，滿足了農戶金融需求，促進了老區經濟發展。運行該模式的金融機構主要是當地農村信用社、農商銀行。陜北延長縣農村信用社在扶貧貸款發放中采納村黨組織意見，采取“金融機構+支部+貧困戶”模式對貧困戶發放貸款。而陜北安塞則是當地農商銀行與就業局密切合作為貧困農戶提供財政貼息小額擔保貸款，為農戶生產經營及創業給予信貸資金支持。與此同時，為加快脫貧步伐，延安地方政府與金融機構密切配合，通過創新金融產品、設計風險擔保基金等政策措施，積極扶持當地特色產業有序健康發展，形成了市場拉動、再貸款支持、龍頭企業帶動的產業扶貧格局。

農村金融扶貧模式運行中存在的主要問題

（一）農村金融扶貧模式的內在缺陷

1.缺少配套性的保險服務與增值性的理財服務

盡管金融扶貧模式可以緩解貧困農戶資金難題，幫助農戶有序開展致富產業，但配套完備保險機制設計的缺失使得農戶在面臨自然災害與市場風險時又會陷入貧困陷阱。尤其對于開展具有良好前景的創收性新型農業經營項目的農戶家庭，保險服務缺失則會抑制農戶生產經營的信心和動力，使其不能有效平滑各類風險，風險沖擊往往會使剛有起色的農戶再次陷入貧困。同時，由于金融機構理財產品與服務不足，致使農戶將其家庭資產不作為手持現金形式卻無任何增值收益，只是按照存款形式放在銀行作為理財的唯一手段，僅能獲取低廉的利息收益。在通貨膨脹時期，貧困家庭財富則難以做到保值增值，甚至有貧困農戶將資金投入到賭博領域，也有農戶被非法集資、金融詐騙組織或個人騙得財空家窘，致使農戶可持續生計保護嚴重缺失、離脫貧致富越行越遠。

2.缺乏靶向瞄準機制

既有金融扶貧模式普遍存在靶向瞄準不足弊病。表現在其并不能有效識別真正的貧困群體，不僅對貧困邊緣戶與相對貧困戶無法識別給予幫扶，還存在難以維持基本生計的真實貧困戶不能被認定為貧困戶的不合理現象。再就是針對所有農戶提供信貸服務，但普惠扶貧則會使有限資金不能準確流向最需要資金支持的貧困戶，不能形成規模化的投資資金則會將原本用于支持開展生產經營項目的信貸資金退化為作用微弱的暫時性轉移性支付。且統一的信貸服務不能滿足差異化需求，往往造成金融資源錯配，即最大貸款額度與貸款期限設置不能根據不同農戶信貸需求規模、貸款周期等靈活設計服務。靶向瞄準機制的缺乏使得農戶金融服務需求的多樣性與異質性無法被有效匹配。同時，現有模式也缺乏瞄準識別可幫助扶貧企業的靶向瞄準機制，即未設計靶向瞄準機制主動甄別有顯著扶貧效果或未來具有扶貧潛力的涉農企業，并為企業提供切實有效的金融服務。盡管部分扶貧模式針對涉農企業有相關金融服務的政策安排，但多是短期零散的金融扶貧措施，并未對涉農企業提供穩定系統化的金融服務。因受制于涉農經營的弱質性與風險性，涉農企業往往遭受嚴重的信貸約束，其亟需金融組織持續可靠的信貸支持。而由于缺乏識別有扶貧作用的涉農企業的靶向瞄準機制，以及缺少為涉農企業提供穩定系統的金融服務，使得金融扶貧模式無法有效培育起貧困地區的有序發展機制，難以充分發揮造血式扶貧效應。

3.過于偏重“自上而下”的單向治理

現有金融扶貧模式更多側重于由上層組織安排的自上而下的干預式單向治理，未能充分與農戶進行良好互動、根據農戶訴求和現實困境進行異質性幫扶。金融扶貧組織多以國家政策指令、上級任務目標以及地方政府的策略行為導向設計扶貧服務措施，下級基層組織也以“拼湊應對”的臨時敷衍態度執行上層安排的金融扶貧政策，并不斷調整應對策略以求取得表面好看實則無益于農戶實現致富的指標化政績，農戶只能被動接受短平快不合理的粗放漫灌式的單向幫扶。該現象在產業項目扶貧中較為常見，即忽視農戶的有效參與，未充分根據當地比較優勢與農戶家庭稟賦，背離社會經濟結構演變態勢與市場發展趨勢，盲目按照上層偏好將資金投入到只有短期效果而長期市場前景不好的扶貧項目，抽離了貧困鄉村的具體社會結構與社會情境，結果是扶貧資金浪費不少，農戶福利反而得不到明顯改善；此外，移民異地搬遷扶貧也不積極參考農戶意見，致使新建住房與農地相距甚遠，對農戶生產安排產生了較大負面影響，難以契合精準扶貧宗旨；目前不少地區開展的金融干部駐村幫扶與結對幫扶也未切實根據農戶真實訴求而自上而下強力推行，致使人力資源與扶貧資金白白浪費。顯然，各方扶貧參與主體呈現出對農戶單向的扶貧治理邏輯，忽視了農戶內在需求與貧困村莊經濟可持續發展路徑的培育，未基于農村發展情勢制定系統化金融扶貧思路，勢必將扶貧戰略演變為交差應付的短期行為，導致模式偏離政策初衷，亟需設計上下互動的雙向式貧困治理機制。

4.各幫扶主體有機協調力度不足

扶貧參與主體間缺乏有機協調與動態聯動，利益不一致性與搭便車行為誘使各扶貧參與主體并不全力配合參與扶貧治理，甚至采取以鄰為壑的手段干擾其他主體扶貧工作，貧困發生率較低地區同層次同類別參與主體也常制定策略搶奪周邊深度貧困地區扶貧資源，違背了地區一體化發展邏輯。此外，金融組織也存在集體行動困境，表現在盡管農業銀行、工商銀行、建設銀行等機構與當地農信社、地方政府、涉農企業、農合組織等主體存在合作關系，但各金融機構單打獨斗、各自為政執行脫貧任務的問題仍比較突出，單一金融組織難以提供充足資金、難以應對各項持續性的扶貧支出，而是需要各金融組織統籌協調、有機聯動起來依托疊加優勢共同合力滿足農戶規模化信貸需求與各項長期性的扶貧治理支出。金融機構相互割裂的扶貧路徑不能有效整合扶貧信息，分別與貧困戶重復溝通不僅帶來高交易費用，且反復的接觸行為也會降低農戶申請服務的耐心，會將真貧困戶擠出幫扶群體。此外，金融機構獨自甄別貧困戶則存在較高的信息甄別錯誤率，造成扶貧資源浪費，使扶貧效果縮水。

（二）農村金融扶貧模式的外在約束

1.農村金融基礎設施供給嚴重不足，使扶貧資源無法及時有效配置到農村貧困地區

農村金融扶貧模式規范了扶貧路徑，且疏通了扶貧資源向貧困地區配置的路徑。但現實中農村金融基礎設施供給嚴重不足的局面仍未有效改善，基層貧困地區金融基礎設施仍然覆蓋率低下，深度貧困地區更是鮮見金融服務網點，這些對基層貧困地區構建起了金融屏蔽，不利于徹底打通“精準扶貧最后一公里”。盡管各地以普惠金融為發展契機正積極制定金融基礎設施“村村通”工程戰略，但正規金融服務網點至今依舊只能覆蓋到鄉鎮，即只在鎮上才會見到部分金融機構服務網點，且網點功能通常是不完備、落后的，邊遠山區鄉鎮甚至見不到幾家標椎化網點，使金融扶貧資源無法以合理條件置于農戶可至范圍，增加了金融服務向貧困地區供給難度，提高了金融服務獲得的交易成本，客觀上斬斷了扶貧資源配置到貧困家庭的渠道，導致正規金融資源對貧困戶和貧困邊緣戶的分配極不平等，貧困戶與貧困邊緣戶的金融服務獲得感極差。金融基礎設施供給數量不足、供給質量低下顯然將金融扶貧資源與貧困戶隔離開來，使金融扶貧模式難以依托金融基礎設施發揮扶貧功能，極大弱化了扶貧效果。

2.農村“精英俘獲”與“關系俘獲”普遍存在，使扶貧資源錯配、扶貧治理內卷化

貧困戶屬于社會底層弱勢群體，不能像社會精英與干部的親朋好友那樣擁有較多社會網絡資源，而擁有資源的精英階層與關系戶也會以排斥底層群體為前提，試圖壟斷更多扶貧資源，形成“精英俘獲”與“關系俘獲”，導致扶貧資源分配不公，即管理分配扶貧資源的管理人員偏好將資源配給于能給其帶來潛在利益的精英群體及與其關系密切的關系戶，以及給其帶來威脅的村霸，更有甚者直接將扶貧資源輸送到自家。由于受制于“差序格局”社會關系結構的浸染，精英俘獲與關系俘獲長期鑲嵌于不合理的地方社會文化制度之中，型塑了鄉村干部的行為邏輯，基層干部基于理性算計則優先選擇將資源給予精英群體與關系戶，精英群體與關系戶反過來又通過各種途徑向給予其好處的干部進行利益報答，以期讓其分享更多資源，有些農村更是存在地方政府與地方勢力勾結起來大肆攫取扶貧資源的惡劣現象，權力的利益網絡成為滋生扶貧腐敗的溫床。此外，村莊間獲得的扶貧資源也有明顯不均衡性，較為富裕、管理能力強的村莊往往申請到了更多資金，而較貧困村莊反而由于組織能力弱卻申請不到可觀資金，進而加劇了貧困村莊的落后局面與貧困發生率。同時，金融機構在收益最大化和風險規避動機影響下，也偏好將資金給予有償貸能力且能主動及時還貸的精英群體以及工作人員的關系戶，從而導致資源被精英俘獲、被關系俘獲，底層貧困戶應享有的扶貧資源卻被支配、被掠奪，造成整個扶貧治理嚴重錯位與內卷化，使金融扶貧模式不能發揮扶貧效應，反而加劇了貧困差距。

3.農村金融扶貧政策宣傳普及不力，使貧困戶不能充分掌握扶貧信息、利用扶貧政策

壓力型政治秩序使扶貧干部偏好向上傳遞表面化、應付政治目標任務的扶貧信息，而忽視或主觀放棄對底層貧困群體宣傳普及各項金融扶貧政策，將扶假貧偽裝為真扶貧，只是象征性開展少許形式化的宣傳活動走過場、做樣子，各鄉鎮政府以及鄉鎮內部各級政府一直以來將該虛假“作秀”的宣傳策略作為制度化的非正式決策行為，只留下又窄又擁堵的政策信息向下傳遞渠道，處于偏遠閉塞地區的貧困戶受制于自身知識能力和搜尋成本制約，難以知曉各項金融扶貧政策，呈現出較低的金融扶貧政策普及率，從而致使不少貧困戶根本了解不到相關扶貧政策措施，因此意識不到可以申請獲得信貸優惠服務，阻礙了資源向深度貧困地區順利輸送，造成貧困資源投放的空間不勻質性與不公。尤其在產業扶貧方面，許多農戶根本不了解產業扶貧政策的具體信息，不是缺乏投資資金無法開展生產經營項目，就是從非正規渠道籌集高利息成本的資金，這無疑增加了農戶成本負擔。即使底層農戶了解產業扶貧項目，但信息傳遞并不是由地方政府部門與金融機構等正式組織主動積極宣傳普及的正規化渠道獲得，農戶只能從非正規渠道得到部分失真信息，這無疑挫傷了農戶開展致富項目的積極性。而對于需要更多金融知識與操作技術的金融服務，專業化的宣傳普及不到位則自然會將文化水平低的貧困群體從扶貧對象中擠出，致使扶貧資源嚴重錯配。

4.農戶風險規避行為形成“風險性信貸配給”，使金融扶貧服務被貧困戶主動擠出

盡管國家為了能有效解決貧困地區資金難題，大力推進農村“兩權”確權登記工作，允許金融機構針對農戶開展兩權抵押貸款服務，但以農地、房產等家庭資產進行抵押貸款則會存在失去家庭資產的風險，風險規避強烈的農戶會主動選擇放棄申請抵押貸款服務，以免失去能維持其最基本生存的家庭資產，進而使資金遲遲配給不下去，存在的這種“風險性信貸配給”無疑不利于金融服務發揮扶貧功能。盡管這是農戶主動選擇的結果，但究其本質，在于抵押貸款服務存在機制設計問題，即被動等待農戶申請抵押貸款，而未能充分考慮到農戶長久處于維持基本生計狀態，其對未來能否真正獲得收益按時還款并支付利息存在諸多不確定性，農戶風險規避意識誘使其即使從親朋好友處獲得非正規信貸或祈求救濟，也不敢冒風險將資產抵押去申請信貸資金。由此使得金融服務被貧困戶主動選擇擠出，勢必造成金融扶貧服務缺失。

農村金融扶貧模式優化路徑

（一）將政策性農業保險與保值增值型理財服務內嵌進農村金融扶貧模式

為有效化解自然災害與市場風險，需在金融扶貧模式中設計配套性的完備保險機制，該保險機制要以財政專項扶貧資金支持的政策性農業保險為依托，并逐步引入市場保險設計思路去實施，通過財政專項扶貧資金支持的政策性農業保險讓每位貧困戶均參與政策性保險，通過資金補貼讓農戶有選擇地參與市場保險。同時，各金融機構要大力開拓農村理財市場，主動降低理財產品設計的門檻，積極推廣面向貧困群體的保值增值型精準扶貧理財產品，通過多元化投資方式優化農戶家庭金融資產配置，使其金融資產得到不斷增長，實現政策性農業保險與保值增值型理財服務的有機內嵌。而在設計該理財產品時則應便于農戶購買，提高貧困農戶金融市場參與率，需開發可在農戶手機平臺方便購買理財產品的理財服務，并建立農村理財服務小組與服務中心，提供電腦等硬件設施用于農戶操作理財業務，且為農戶安排理財知識與理財技能培訓，提高農戶金融知識與金融素養，幫助農戶購買理財產品，并引導農戶謹慎穩妥地參與證券投資。此外，還需設計讓社會投資者將部分理財收益用以購買貧困地區農產品的扶貧理財產品，以支持涉農企業與貧困家庭。

（二）設計靶向瞄準的動態扶貧機制并將其共生于農村金融扶貧模式

設計通過科層組織行政核定、實地走訪調查與區塊鏈、人工智能、5G等前沿技術自動篩選等協同手段靶向瞄準扶貧對象的的動態扶貧機制識別甄選不同貧困發生率的農村地區、不同貧困層次的農戶，并針對貧困地區與貧困家庭的異質性與不可通約性的需求提供差異化的金融服務，取消最大貸款額度與貸款期限設置，根據信貸需求規模、貸款周期等靈活設計信貸服務。并設計可識別支農企業的靶向瞄準機制，利用該機制主動甄別扶貧效果顯著或扶貧潛力大的支農企業，并為企業持續提供優質優惠的系統化金融服務，通過支農企業有效運行實現貧困地區經濟快速有序發展，并解決農戶就業難題，為貧困家庭提供可持續收入源。然而，該動態扶貧機制單純依靠獨立的機制設計主體并不能保證機制可行有效，需有機共生于多主體參與的金融扶貧模式經由模式有效運作才能彰顯其靶向瞄準功能，且靶向瞄準機制應依據每類模式運行特征保持異質性并不斷動態調整。通過靶向瞄準的動態扶貧機制的置放與共生，金融扶貧模式能借助靶向瞄準功能將金融扶貧服務與貧困群體、支農企業等扶貧對象進行有效匹配，同時讓已跳出貧困陷阱且不存在相對貧困的群體自發脫離幫扶，使資金流向真的幫扶對象，發揮規模化扶貧效應。并再次及時精準對接幫扶返貧家庭，確保扶貧徹底性與長效性。

（三）設計上下互動的雙向式貧困治理機制并將其制度化于農村金融扶貧模式

為消除金融扶貧模式“自上而下”單向治理成效不佳，需設計農戶參與、上下互動的雙向式貧困治理機制，依托農戶參與的動態化良性反饋機制實現金融扶貧的多元良性治理。該上下互動的雙向式貧困治理機制的實現需充分了解農戶想法與需求，根據當地比較優勢與文化環境設計內生性的扶貧措施，尤其要依據當前農村發展情勢制定系統化的扶貧思路，基于農業結構優化發展的現實要求、農村留守人員的訴求及留守子女的健康發展開展精準扶貧工作，并以鄉村治理能力的提升來加大農戶參與度，充分發揮農戶自身組織治理的內生動力在形成造血式扶貧路徑方面的積極作用。不過，雙向式貧困治理機制應以程序化與規范化原則被制度化于扶貧模式，即作為正式制度安排與正式約束機制內化于金融扶貧模式的治理策略之中并形成連續性與慣性的制度化機制，確保貧困群體有穩定參與率與反饋率，實現扶貧主體與扶貧對象持久有效的上下互動，使模式治理效果實現最大化。

（四）設計農村金融扶貧模式各參與主體的有機協調與動態聯動機制

調整金融扶貧模式各參與主體的利益關系，設計一攬子激勵相容機制讓各主體形成利益共同體，彌合各方利益沖突，克服消極的搭便車行為。并進一步設計主體之間信息共享、業務互補、分工明確、風險共擔的有機協調與動態聯動機制，建立主體有機協作聯動辦公室與信息交換分享平臺，不僅實現金融機構、地方政府、涉農企業、農合組織等主體的交互性與聯動性，而且通過該機制化解金融組織的集體行動困境，消除非收益安排與還貸風險對金融組織的困擾，誘致各組織在整個扶貧事業中統籌協調、有機聯動起來相聚成疊加優勢共同合力滿足農戶的規模化信貸需求與長期性扶貧治理支出。此外，臨近村莊扶貧參與主體也要建立互助合作關系，以整個地區扶貧事業為奮斗目標，密切配合、協調一致統籌區域精準扶貧工作，實現地區經濟一體化協同發展，創造一榮俱榮發展局面。同時，要積極增強金融扶貧供給能力，擴大參與主體范圍，將一些實力雄厚、社會責任感較強的社會性市場金融服務主體引入扶貧事業，本著科層組織內部交易與市場交易相互補充協同促進原則，強化政策性金融扶貧主體與社會性市場金融扶貧主體的交互合作關系，充分利用市場主體力量夯實扶貧治理體系基礎、激活扶貧內生動力。

（五）完善農村地區金融基礎設施網絡，提高農村貧困地區扶貧資源可獲得性與配給率

為有效治理貧困地區扶貧資源可獲得性差與配給率低下的困境，則需以改進農村金融基礎設施供給水平為突破口，設置金融基礎設施建設專項資金，并創新金融基礎設施投融資體系，積極研究利用債券融資、信托基金融資、資產證券化融資、產業基金融資等投融資工具，加快金融基礎設施建設步伐，提高鄉鎮金融服務網點密度，完善網點業務能力，提升網點服務質量，設置“村口金融服務網點”，實現金融基礎設施村村通。并鼓勵支持各金融組織積極嘗試與合作社、村級供銷社服務點、村級超市等主體開展深度合作并將其打造成“村口銀行”，延長服務鏈條，優化金融資源分享秩序，使貧困戶能及時方便獲得扶貧服務，也便于將資源配送給貧困戶，提高貧困地區扶貧資源的可獲得性與配給率。邊遠地區金融扶貧資源可獲得性與配給率相比一般貧困地區最不樂觀，因此作為重點扶貧對象，尤其要大力強化邊遠深度貧困村莊金融基礎設施建設步伐，充分提高該地金融要素豐裕度，滿足農戶扶貧需求。且在加強金融硬件基礎設施建設的同時，還應加大互聯網金融基礎設施的網絡布局，豐富金融扶貧途徑與手段，優化農村互聯網信貸扶貧新模式，誘使金融資源向貧困地區回流，提高貧困地區金融資源承載力。依托軟硬件金融基礎設施的網絡化布局，從而營造貧困地區良好的金融生態環境，使其早日建成多層次、廣覆蓋、可持續的農村金融服務體系，打通農村金融扶貧“最后一公里”。

（六）設計扶貧資源分權管理機制，避免“精英俘獲”與“關系俘獲”攫取扶貧資源

“精英俘獲”與“關系俘獲”是資源分配主體具有相當集中的決策權力所致，則問題消解可基于該成因實施治理。為此，設計分散扶貧資源決策權的分權管理機制是理想路徑，而機制設計關鍵就取決于如何給基層貧困戶完成賦權。對此，可通過完善村民自治制度，提高農戶在鄉村治理的主動權與積極的參與意愿，賦予農戶對資源分配的絕對監督權與表決權，對貧困戶完成真正賦權。然而，為消除農戶實施監督權時存在的集體行動困境，則需讓貧困戶投票選舉知識層次與道德素養高的群眾代表主要負責實施監督權，并對代表給予工資報酬且設置任期制定期輪換。同時，持續重構鄉村治理秩序，平衡傳統鄉土社會關系網絡秩序與現代社會科層治理秩序關系，不能讓傳統鄉土秩序凌駕于現代科層管理秩序之上，而是要樹立現代社會科層治理秩序的核心地位，通過正規化的現代科層管理制度剝離否棄分配扶貧資源時的裙帶關系與尋租行為，鏟除繁殖尋租網絡交易紐帶的肥沃土壤，并利用從長期守望相助的日常交易秩序中生發出來且根植于鄉村的習俗、鄉約、宗族文化等非正式制度構建金融扶貧所需的可置信契約與互惠合作機制，進而消除精英與關系俘獲對資源的攫取，又可利用鄉村精英與鄉土關系網絡形成的引領作用與一致性協調作用加快扶貧步伐。

（七）強化農村金融扶貧政策宣傳普及力度，提升金融扶貧政策的知曉率與利用率

優化升級金融扶貧政策宣傳普及手段，疏通扶貧政策信息面向基層農戶傳遞的渠道。實操層面可利用電視、廣播以及手機移動平臺等媒介宣傳普及金融知識與扶貧政策，并開通金融扶貧惠農熱線解決農戶疑難問題。對電視廣播覆蓋率差、網絡普及率低、移動信號弱的邊遠山區、邊緣地區等深度貧困地區，需設立扶貧政策宣傳專業小組，配備宣傳的軟硬件設備，并邀請金融專業人員陪同，及時按期深入邊遠山區宣傳普及金融扶貧政策且完成信貸服務。同時，逐漸轉變威權體制治理策略，給予鄉村基層組織主體更多決策空間，并重視民意信息反饋機制建設，從底層農戶政策評價設計考評機制，根據農戶扶貧政策知曉率與滿意度對基層組織主體評價打分，為鄉村干部建立良好的激勵導向，進而通過改變基層扶貧參與主體的行為邏輯，徹底杜絕受威權體制的強制性考核誘致下級組織的敷衍宣傳活動，形成為農戶真切服務的行為邏輯。該行為邏輯是合理考評機制主導下鄉村干部的理性選擇，為地區經濟快速發展主動宣傳普及惠及本地百姓的金融扶貧政策，該政策的推廣不僅能獲得獎勵與晉升，也無需擔心短期指標考核不通過所帶來的困擾，通過制度化的激勵約束機制徹底消滅弄虛作假的宣傳行為。

（八）優化金融扶貧抵押貸款制度，消解“風險性信貸配給”擠出金融扶貧服務

為有效治理“風險性信貸配給”造成農戶主動擠出金融扶貧服務的狀況，金融機構需優化扶貧抵押貸款制度，主動誘發農戶積極參與抵押貸款扶貧業務，制度性實踐的關鍵在于金融機構需同時做好抵押貸款機制與償貸機制的優化設計，抵押貸款額度需參照農戶所抵押資產估值與所經營業務預期收益進行優化組合設定，且還款期限與嘗還周期設置應考慮到農戶家庭現實稟賦與所經營項目特征，以扶貧宗旨開展抵押貸款業務，即使農戶仍無法按照重新設置的償貸規則按期償貸，金融機構也并不去接收抵押資產來消除信貸風險，而是對金融機構損失可先由專項財政補貼額度予以補償，同時金融機構進一步對貧困家庭前景較好的項目追加信貸資金，幫其走出經營周期困境迎來效益逐步增長的發展階段，不僅實現農戶脫貧，也可化解金融機構風險，進而從根本上消除風險性信貸配給。此外，進一步擴大抵押貸款標的范圍，除開展農村兩權抵押貸款外，也支持貧困家庭以生物類資產作為抵押貸款標的，以及允許村莊集體的非物質文化遺產與商標、地理標志等知識產權作為抵押標的，并設立農村抵押貸款標的價值評估機構，設計合理的價值評估機制，幫助貧困家庭從抵押貸款扶貧服務中走出貧困泥潭。

“后脫貧”時代農村金融扶貧模式優化治理思路

針對農村金融扶貧模式既有問題提出以上優化路徑，可有效提升模式的扶貧效應。但邁進后脫貧時代，做好以上優化路徑設計還不足以完備，還應探求更加契合破解多維相對貧困的優化思路。鑒于此，需要優化農村金融扶貧體系，全面結合新型貧困家庭的代際貧困、婚姻貧困、教育貧困、大病貧困、撫養貧困、自然災害風險與市場風險貧困等致貧類型及其所處的鄉村經濟社會環境，構建識別多維相對貧困指標體系，充分學習吸收國外信貸扶貧模式的成功經驗，有效利用新型農村金融組織“湯水效應”，并嵌入市場化資源，依托非正規信貸的內生動力，以及財政資金與金融資金的聚合效應來科學統籌農村金融扶貧工作；充分根據新型貧困群體特質及長期存在的流動性偏好、風險規避、諱疾忌醫、安土重遷、輕教育投資等行為特征去設計農村金融扶貧治理機制，且考慮金融風險，設計出即能滿足新型貧困農戶資金需求、又能降低金融機構信貸風險的治理機制；按照區域與貧困農戶群體異質性標準以及整合各農業經營主體的思路去設計有瞄準機能的金融扶貧模式，并對貧困邊緣家庭以及返貧家庭設計有針對性的金融扶貧模式；同時，不遺余力地降低模式創新的制度成本，發揮鄉村經濟社會中各內生要素的有機協調作用，升級參與主體的組織形式使其成為高度關聯型組織，促使金融扶貧領域涌現出更多匹配性高、多維服務、績效顯著的內生性金融扶貧模式，進而通過新的系統性的金融脫貧治理良方使農村金融有效內嵌于多維相對貧困治理體系，突破金融扶貧門檻效應。不止于此，在新基建戰略背景下，還要充分利用愈趨完備的5G與區塊鏈技術構建能夠充分節約交易費用的5G金融扶貧模式與區塊鏈金融扶貧模式，兩者是比傳統農村金融扶貧體系更具普惠性、精準性與風險更小的包容性農村金融扶貧模式，可用以治理多維相對貧困問題。