發揮集體產權的治理功能

[摘 要]在中西部農村地區，集體產權制度改革發揮的經濟功能有限，主要發揮治理功能。集體產權制度構成基層治理的制度基礎，源于集體土地具有公共資源屬性，影響基層治理空間、能力和規則。改革開放以來，在農村法律和政策變遷的影響下，農村集體產權不斷弱化，導致了基層治理空洞化、治理能力弱化和治理不正義等基層治理問題?？山梃b地方試點經驗，從收回流失集體土地、賦予集體適當的土地調控權、加強土地管理及完善村民自治角度，提煉總結有效再造農村集體產權的路徑，以破解基層治理困境。

[關鍵詞]基層治理;集體產權制度改革;集體產權;治理功能

[基金項目]國家社會科學基金青年項目“鄉村振興背景下資本下鄉與村莊共贏機制研究”（20CSH050）。

[作者簡介]王海娟（1987-），女，中國地質大學（武漢）公共管理學院助理研究員（武漢 430074）。

一、問題的提出

集體產權制度改革是農村中具有“四梁八柱”地位的重要改革，是當前農村改革的重點。2016年，中共中央出臺《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》（下文簡稱《意見》）。2019年黨的十九屆四中全會又明確了“深化農村集體產權制度改革”的時代任務，2020年中央“一號文件”對全面推開農村集體產權制度改革試點作出具體部署。在國家大力推動集體產權制度改革的背景下，深化研究集體產權制度面臨的困境及其改革路徑具有重要的意義。

現有文獻主要從經濟學視角探討集體產權制度的功能定位、運行困境與改革路徑。學界將集體產權制度改革的功能定位于集體產權經濟功能的提升，通過集體經濟發展讓農民徹底擺脫貧困，實現共同富裕等（張慧鵬：《集體經濟與精準扶貧：兼論塘約道路的啟示》，《馬克思主義研究》2017年第6期。）

（戴雙興、李建平：《我國農地產權制度改革與發展壯大集體經濟》，《毛澤東鄧小平理論研究》2018年第8期。）

。當前集體產權制度面臨兩大困境：一是集體經濟組織法人地位缺乏。集體經濟組織沒有法人主體資格，不能取得合法營業資格和組織機構代碼，缺乏市場運行機制和法律效力（中國社會科學院農村發展研究所“農村集體產權制度改革研究”課題組：《關于農村集體產權制度改革的幾個理論與政策問題》，《中國農村經濟》2015年第2期。）。應通過集體產權制度改革建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格和流轉順暢的現代產權制度，確立集體經濟組織的法人地位，完善集體經濟市場運行機制，讓集體經濟組織參與到市場經濟活動中（農業部農村經濟體制與經營管理司課題組：《對農村集體產權制度改革若干問題的思考》，《農業經濟問題》2014年第4期。

）（張紅宇：《關于農村集體產權制度改革的若干問題》，《農村經營管理》2015年第8期。）。二是集體收益分配制度不完善。由于成員資格不清晰、財務管理不規范、治理結構不完善等原因，農民的分配權難以得到落實（孔祥智、高強：《改革開放以來我國農村集體經濟的變遷與當前亟需解決的問題》，《理論探索》2017年第1期。）?？梢酝ㄟ^清產核資、清人分類和股份制改革完善集體經濟內部運行機制

（管洪彥：《農村集體經濟組織法人治理機制立法建構的基本思路》，《蘇州大學學報（哲學社會科學版）》2019年第1期。）

。上述研究強調通過集體經濟市場化運作增加集體收益，再將集體收益合理分配給農民個體，從而達到讓農民致富的目標，這可以稱為“市場化+分配”改革思路。

集體產權制度運行具有很大的區域不均衡性，“市場化+分配”改革思路并不適合中西部農業型村莊。發達農村地區的集體產權制度運行建立在工商業基礎上，具有充分的非農集體經濟發展空間，集體產權制度改革的主要目標是更好地發揮集體經營功能以及進行合理的集體收益分配。而廣大中西部地區主要是農業型村莊，主要經濟形態是小農經濟，農業剩余有限，集體經濟發展的空間有限，通過集體產權制度改革帶動農民致富的可能性較小。根據統計，東部地區、中部地區和西部地區擁有的村級集體資產占全國的比例分別為76.2%、17.5%和6.3%，且中西部地區集體資產主要是非經營性資產，集體經營性資產很少，大部分村莊都是“空殼村”（農業部經管司、經管總站研究課題組：《發展壯大農村集體經濟增加農民財產性收入》，《毛澤東鄧小平理論研究》2012年第3期。

）。由此看來，清產核資、資產量化、股權配置等改革內容的前提是村集體存在大量集體收益，主要適用于擁有集體經濟發展空間的發達地區農村，“市場化+分配”改革思路對中西部農業型村莊的適用性較為有限。

集體產權制度不僅僅是一種經濟制度，而且是基層治理的重要基礎。集體產權制度是村莊權力關系的一個集結，反映了國家、村社集體與農民之間的治理關系

（桂華：《產權秩序與農村基層治理：類型與比較——農村集體產權制度改革的政治分析》，《開放時代》2019年第2期。）。

集體所有權是國家賦予村社集體調控土地的制度性權力，是村社集體“汲取財力、扮演農村公共權威、組織提供公共物品和公共服務的基本資源或條件”（毛丹：《村級組織的農地調控權》，《社會學研究》2004年第6期。）。作為村級公共事務，集體土地使用與管理通過村民自治方式完成，集體土地使用與管理也激活了村民自治運轉，集體產權制度與村民自治模式具有同構關系（杜鵬：《土地調整與村莊政治的演化邏輯》，《華南農業大學學報（社會科學版）》2017年第1期。）。

在中西部農業型村莊，集體產權制度難以發揮促進集體經濟發展的作用，卻在村莊治理領域發揮重要作用，是形成村莊善治的基礎。基于此，本文從治理角度分析農業型村莊集體產權制度的運行困境，闡釋基層有效治理的路徑，提出一種適應農業型村莊的集體產權制度改革思路。

筆者及所在研究團隊在全國農村調研時發現，中西部農業型村莊治理不善的一個主要問題是集體產權弱化，通過集體產權制度改革創新賦予集體產權新型內涵和運作機制，可以產生顯著的治理效果（賀雪峰：《農民組織化與再造村社集體》，《開放時代》2019年第3期。）。這種集體產權制度改革創新思路針對集體產權弱化的現實，通過再造集體發揮集體產權的治理功能，可以稱之為“集體化+治理”改革思路。這里“集體化”指的是，通過賦權村社集體加強集體土地產權制度建設，“治理”則指的是集體土地產權制度發揮治理功能，回應基層治理困境。基于此，本文首先分析集體產權制度影響基層治理的基本路徑，其次分析農村集體產權弱化的治理困境，接著分析行之有效的集體產權制度改革創新做法，最后是一個簡短的結論。E5085AEB-3F26-496B-A606-66DA58201A74

二、基層治理的集體產權基礎

中西部農業型村莊用于經營的房屋、建筑物、機器設備、工具器具、集體投資興辦的企業及其所持有的其他經濟組織的資產份額、無形資產等經營性資產很少，集體資產主要是村社集體沒有分到戶的集體土地，本文具體分析集體土地的使用和管理問題。集體土地具有公共資源屬性，其使用與管理是基層治理的重要工作，形塑村莊治理基本格局。集體產權制度的治理內涵不僅體現為其是基層治理的經濟基礎，而且體現在其實踐本身也是村莊秩序生產機制的重要組成部分。

一是集體土地利益產生與村莊治理空間。集體土地屬于村莊內部的公共利益，唯有針對公共利益對象才能產生治理空間。集體土地是中國農村集體土地所有制的產物，由此土地成為集體內部公共資源，而非私人財產。針對公共資源的分配及利用，形成了村莊公共利益，形塑村莊治理樣態。集體土地使用與管理是所有村莊都存在的公共利益，尤其是廣大中西部農村重要的公共利益載體;并且在轉型期農民生計模式中，土地是農民重要的生計來源，集體土地的使用與管理具有廣泛性特點，全體農民都能夠參與其中。集體土地可以分為“公有共用”的土地和“公有私用”的土地。前者主要包括村莊中沒有分配到戶的公共土地，如公共道路、“四荒地”以及用于公共服務的教育、文化、衛生、體育等集體土地。后者主要是已經分到戶的宅基地和承包地。盡管“公有私用”土地的使用權主體是農民，但是“私用”并不等于私有，村社集體仍然擁有對農民土地權利進行調整的權力（郭亮：《村級組織的土地控制：功能及其弱化——理解地權沖突的一個視角》，《學術月刊》2018年第8期。）。例如，占用農民的土地進行基礎設施建設、整合宅基地資源進行村莊建設等，都涉及到對“私用”土地的調控。當集體土地的數量較多或者集體土地調控權較大時，公共利益就較多，基層治理空間就較大。反之，基層治理空間就較小。

二是集體土地利益協調與基層治理能力再生產。集體土地使用與管理是一個利益動員和民主協商的過程。村社集體主要通過“公有共用”土地、集體收益的統籌使用以及對農民土地的統一規劃管理來協調土地利益關系。針對“公有共用”土地的使用和集體收益的統籌使用是村社集體為農民提供公共利益的過程，全體農民都可以分享到公共利益的好處。針對“公有私用”土地的規劃管理、農田基礎設施建設以及土地資源優化配置等均影響著每個農民的利益，具有較強的外部性。在利益結構和社會規范存在很大差異的情況下，集體產權實踐就是一個土地利益協調的過程，會面臨利益糾紛和觀念沖突。村社集體對因利益變動所產生的村社成員間權利與義務的不平衡給予重新梳理和劃定，在這一過程中可以重申公共規則和提高自身權威。因此，每次土地利益協調都是農民自主解決問題、化解矛盾的過程，也是基層治理能力再生產的過程。也正是在這個意義上，能夠有效、合理調解土地矛盾糾紛的村莊，村社集體具有較強的治理能力，村莊治理也呈現出有序的局面（杜姣：《農地調整的治理內涵——基于山東S鎮的考察》，《南京農業大學學報（社會科學版）》2017年第4期。）。

三是集體土地利益分配與村莊正義秩序。集體土地使用和管理牽涉到每個農民的利益，如何公平分配不僅和外部制度有關，而且和內部共識規范有關。農村集體土地屬于公共資源，為具有集體成員資格的農民共同享有，具有公共屬性。集體土地作為農村最重要的公共資源，影響著村莊正義秩序。集體土地利益分配是一個以地方性規范為基礎，對村社內部的利益往來和關系互動進行清算和平衡的過程（杜姣：《農地調整的治理內涵——基于山東S鎮的考察》，《南京農業大學學報（社會科學版）》2017年第4期。）。這意味著其他農民擁有多少土地與自己的利益緊密相關，每個農民都會強烈關心集體土地利益分配狀況。農民的關心點并不在于其個人分享到了多少利益或是承擔了多少責任，而在于其他農民是否和他分享了同樣的利益和承擔了同樣的責任。在很大程度上，村莊秩序良好的共同點都是村莊土地利益的公平合理分配?；蛟S，村社集體直接掌握的集體土地并不多，但是牽動著每個農民的神經。因此，土地利益分配方式以及是否公平影響著村莊正義秩序的實現。

三、集體產權弱化實踐及其后果

自改革開放尤其是新世紀以來，偏向個體權利的農村產權制度建設弱化了集體產權。不同農村地區集體產權弱化的路徑和表現形式存在差異性，中西部農業型村莊集體產權弱化主要表現為集體機動地減少、土地管理權力弱化及集體土地利益分配缺乏正義。集體產權弱化是基層治理困境的主要根源之一，導致了基層治理空間的壓縮、基層治理再生產路徑的中斷以及基層治理失序。

（一）集體產權弱化實踐

一是集體機動地不斷減少。自二輪土地承包開始，土地政策法規就開始限制村社集體調整土地，要求土地承包關系長期不變以及“增人不增地，減人不減地”，村社集體無法從土地調整中獲得用于共同使用的土地。1997年發布的《關于進一步穩定和完善農村土地承包關系的通知》強調各地“原則上不應留‘機動地”，帶來的直接結果是村社集體掌握的共同使用的土地的減少。當已有的集體土地在用于公益事業建設、農民宅基地分配等后，集體“公有共用”土地無法得到合理的補充。另外，在1990年代的農村市場化改革過程中，村社集體將部分經營性的集體資產、資源以很低的價格長期限出租出去，比如說租期有30年、50年乃至70年，使得集體“公有共用”土地基本處于流失狀態。在一些村級治理混亂的地區，集體經營性資產幾乎都流失了。即便一些村社集體名義上還有集體土地，但是由于集體產權得不到制度保障，集體被迫將公共堰塘、公共禾場、渠道等分配給個人使用，對農民侵占集體堰塘、荒山、林地等行為也無可奈何。從農村正在進行的清產核資工作來看，大部分農業型村莊普遍只有幾間無法產生價值的辦公用房，“公有共用”的集體土地已經被“分完占盡”。

二是土地管理權力不斷弱化。在分田到戶初期，村社集體一般進行不定期的土地調整，用于達到公共利益。主要的土地調整方式是，在“公有共用”土地不足的情況下會從農民的承包地中調整出一部分的土地作為集體共用土地，村集體在收回、占用農戶承包地的同時減免農業稅費的負擔。土地制度改革不斷增強對農民的土地權利保護，不僅不允許村社集體重新分配承包地，而且限制了村社集體對土地的規劃管理權力。2003年實施的《農村土地承包法》第27條明確規定：“承包期內，發包方不得調整承包地”，黨的十九大也提出了土地二輪承包到期后再延包三十年的改革方向。與此同時，2007年《物權法》明確界定農村土地承包經營權是一種用益物權，這實現了農民土地權利的物權化。2014年全國范圍內開展的承包經營權確權頒證登記政策則將農民的土地權利與特定地塊固定起來，從而建立起特定農戶與特定地塊之間的穩定的排他關系。農民獲得對特定地塊的占有權利，村社集體既不能調整農民的承包地面積，也無法對承包地進行規劃管理。E5085AEB-3F26-496B-A606-66DA58201A74

三是土地利益分配正義原則瓦解。農村改革中集體產權建設基本處于空白狀態，相關政策沒有為集體土地利益分配提供公共規則和制度保障。在集體土地的使用和管理中，當遭遇農民的反對時，村社集體就無法公平合理地分配集體土地利益，實際上就產生了一種非正義狀態。集體土地利益調整是一個均衡農民利益的村莊政治過程，無論是哪種類型的集體土地利益調整都很容易演化為村社集體侵犯農民土地權益的政治問題。地方政府的基本態度是不能引起農民信訪，如果會引起農民信訪，地方政府就會直接干預村社集體，要求停止集體土地利益調整。任何一個農民都可以通過信訪渠道謀求個人利益，實際上是將國家政治引入村莊社會內部，對集體產權的行政干預（王海娟、胡守庚：《農地制度變革與動員式治理的困境》，《中共福建省委黨校學報》2019年第5期。），使得正義原則無法落實。

（二）基層治理困境的產生

1.基層治理空洞化。集體產權弱化帶來基層治理空洞化，基層治理空間被壓縮，農民喪失參與積極性。村社集體無法產生公共利益，既無法利用集體土地資源為農民提供公共服務，也不再對集體土地進行規劃管理。集體“公有共用”土地已經基本使用完或者流失，村社集體不再進行統籌使用和管理;集體收益也很少，村社集體無法為農民提供公共服務和開展公益事業建設。村社集體也無法結合國家的投資項目對農田、宅基地和公共工程等進行規劃管理。在缺乏公共利益激勵的情況下，村社集體很難召集農民開會，農民選舉村干部的積極性也不高。這種情況下，基層治理的主要內容是執行相關政策和處理私人事務，日益和農民無關，懸浮于村莊社會。

2.基層治理能力弱化。集體產權弱化導致基層治理能力弱化，村社集體既喪失協調農民土地利益的權力，也缺乏治理能力再生產的路徑。村社集體既無法調整“公有共用”土地，也無法調整“共有私用”土地。在村莊建設和農業發展過程中，村社集體即便是使用集體土地和資金補償被占地農民，也可能遭遇農民不愿意調整土地的困境。在國家投入資金建設村莊和為農民提供公共服務的過程中，國家項目落地普遍遭遇無法占用農民土地的“最后一公里”難題（桂華：《項目制與農村公共品供給體制分析——以農地整治為例》，《政治學研究》2014年第4期。

）。土地利益協調失敗凸顯了村社集體的“無能”，弱化了農民的權威認同，降低了基層治理的合法性。更為嚴重的問題是基層治理能力再生產路徑缺乏，村社集體不再進行農民動員、民主協商、利益整合等，協調矛盾糾紛的次數也逐漸減少，村社集體缺乏重申公共規則和提升權威的機會，基層治理能力無法實現再生產。

3.基層治理不正義。集體產權弱化導致集體土地利益分配不公平。集體土地資源基本上被不公平地轉變為個人資源，其他農民無法分享到集體土地資源帶來的公共利益，產生了嚴重的社會不公。集體土地利益分配實際上遵循了“強力”原則（劉銳：《關系地權——基于村莊結構的區域比較研究》，《北京社會科學》2015年第9期。），集體土地資源流失成為一個強勢農民群體不斷侵占集體土地的過程。一些農民為了獲得更多個人利益，憑借個人的家族勢力、經濟優勢、社會資本等占有集體土地資源。尤其是一些村霸和黑惡勢力是村莊中的強勢群體，是侵占集體資源和資產的主要群體。在村莊建設和公共品供給過程中，一些支持公共事業建設的農民讓出更多的土地，產生心理不平衡感。一些村干部為了推動基層治理工作的開展，只能以無償使用面積更大、質量更好的個人土地與被占地農民進行交換，這也很難持續。農民因為集體土地分配不公平而產生大量的“怨氣”，集體土地占有不均衡和不公平使用成為引發農村矛盾糾紛的主要根源。

四、集體產權再造的路徑

從經驗角度，實現基層有效治理的關鍵是發揮集體產權的治理功能。在集體產權制度改革試點過程中，地方政府結合地方實際探索了諸多增強集體土地所有權的路徑。這就形成了“集體化+治理”的集體產權制度改革新思路。結合調研經驗，地方政府賦權村社集體的具體路徑包括以下方面。

第一，收回村社集體流失的集體土地。一些農村地區的村社集體利用國家正在推行的集體產權制度改革收回流失或者失管的土地。村社集體首先對全村范圍的土地資源和資產進行集中清理，將承包地和宅基地之外的集體土地資源和資產都明確為集體共同使用的土地。也就是說，農民私自開荒的土地，長期流失的土地、溝渠、堰塘、道路以及山林、魚塘、小型水利設施等都是集體資源和資產。在此基礎上，村社集體制定收回集體土地的公共規則，通過鄉鎮“三資”管理平臺對所有集體資源和資產出租進行統一審核、招標和簽訂合同，無償收回沒有租賃合同的集體土地。對于有承包合同的集體土地，如果合同規范就繼續延包，如果合同不規范則要進行清理或者重新簽訂規范合同。例如，湖北省陽新縣K村在2005年將2000畝山林低價租賃出去，且沒有簽訂規范租賃合同，村社集體在改革過程中將2000畝山林收回集體。村社集體將集體土地收回來后進行統籌使用，包括利用集體土地和資金修建文化廣場、排水溝、綠化設施、機耕道、排灌設施等基礎設施，對用于公共服務的堰塘、小型水利設施、辦公用房、基礎設施等進行統一管理。國家正在推行的“掃黑除惡”工作、法治建設等為村社集體收回集體土地提供了政策環境，村社集體較為容易地收回流失的土地，在統籌使用的過程中面臨的阻力也較小。

第二，加強村社集體的土地規劃管理權力。國家提出的土地“三權分置”改革創新為地方政府加強村社集體的土地規劃管理權力提供了制度空間，村社集體可以對農民與土地的關系進行調整。一些農村地區通過土地制度創新，將土地承包權和經營權分離，在保持土地承包權和承包面積不變的情況下，弱化農民對特定地塊的排他性占有權利。個別農民借助占有特定位置的土地反對公共決策和集體行動，村社集體就可以在產業發展、村莊建設和農田建設等過程中對集體土地進行統一規劃管理。在農民的承包地面積無法調整的情況下，村社集體可以對全村的土地進行重新規劃，統一進行基礎設施規劃、產業布局和建設等。例如，湖北沙洋縣在保持土地承包關系和承包面積不變的情況下對農田基礎設施進行統一規劃，利用收回來的集體土地修建機耕道、渠道等，并將農民分散不同位置的承包地調整到一個位置，方便農民耕種、流轉土地和產業調整，推動了“稻蝦共養”產業的發展和農業現代化。E5085AEB-3F26-496B-A606-66DA58201A74

第三，加強集體土地利益統籌分配。地方政府加強村社集體對集體土地利益的統籌分配權力，建立“成本均攤、利益共享”的集體土地使用秩序。村社集體就集體土地的共同使用以及公共設施建設的占地成本在各家各戶之間“結平衡賬”（李昌平：《再向總理說實話》，北京：中國財富出版社，2012年，第89頁。），實現集體土地利益分配的公平。村社集體對有市場價值的集體資產進行統一競標承包和簽訂租賃合同，獲得的集體收益用于提供公共服務。在土地開發和國家投資建設過程中，村社集體對集體土地利益進行統籌分配。集體土地利益統籌分配不是個體化的分紅，而是村社集體為農民提供所有農民都可以享受到的公共服務，實現了村莊正義秩序。例如，湖北宜城市J村將長期流失的300畝魚塘收回來，結合國家的投資進行改造，采取招標的方式出租出去，每年能夠獲得12萬元的集體經濟收入，將集體收益用于村莊規劃和人居環境整治。

第四，加強農民的民主參與水平。一些地方政府將“四議兩公開”工作法運用到集體產權運行過程中，強調農民在集體土地使用與管理過程中的參與?！八淖h兩公開”工作法規定集體資源和資產的使用經過黨支部會提議、“兩委”會商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議，并將決議公開和實施結果公開。例如，湖北沙洋縣在集體產權制度改革中在每個村民小組都成立由6至10名村民代表組成的專班，組織召開村民小組會議、測量土地、制定方案、協調矛盾等，將清理出來的集體土地收歸集體并統籌使用。農民參與到集體土地的收回、使用、出租以及土地經營權調整等過程中，按照民主決策原則制定使用和分配方案，由農民民主決策集體土地是否收回集體以及如何收回、如何使用和分配等，提高集體土地管理和使用的效率。

總之，農村集體產權制度改革試點過程中，國家賦權村社集體的內涵發生了變化。賦權村社集體不是讓村社集體收取農業稅費，也不是收回農民的承包地進行重新分配，而是增強村社集體對集體土地的調控能力。如此，賦權村社集體側重于加強村社集體對集體土地利益的調控權力，形成基層村莊的公共秩序，而不是對集體利益的再分配，村干部侵犯農民權益的風險較低;并且在集體產權的運行方式上，地方政府在賦予村社集體土地權利的同時加強規范管理，將集體產權的公開運行落到實處。這樣可以在發揮村社集體的土地調控作用的同時，避免其可能帶來的負面影響。

五、結論與啟示

本文以中西部農業型地區為研究對象，論證了集體產權制度的治理內涵、實踐困境及破解之道，提出了“集體化+治理”新型改革思路。2021年中央“一號”文件提出，“三農”工作重點全面轉向鄉村振興，鄉村振興不僅需要自上而下的資源輸入和引入外部市場的力量，還需要增加農村內生治理能力，這對集體產權制度改革提出了更高的要求。與發達地區不同，中西部地區農業型村莊集體產權制度改革的主要方向是如何最大程度發揮集體產權的治理功能，重點是在新時期賦予集體所有權新的內涵和運行方式，夯實基層治理的集體產權制度基礎。

按照《意見》要求，農村集體產權制度改革的目標之一是“探索明晰農村集體經濟組織和村民委員會的職能關系”，優化基層治理體系，這就涉及到基層治理的集體產權基礎。當前農村集體產權制度改革試點，不僅要保護個體應得的土地權利，而且要從法律制度上確認農村土地的集體所有，形成農民個體和集體權利義務關系的平衡。一些地方的誤區是把集體產權制度改革片面地理解為“股份制”，片面地強調“分”的邏輯，對農村集體產權重視不夠，這不符合集體產權制度改革的目標。中西部農業型村莊的集體收益本來就不多，股份制改革進一步弱化了村社集體對集體收益的統籌使用能力。從這個角度來看，股份制改革可能有助于提高農村土地權利的清晰化程度，但是并不能提高村社集體的整體治理能力。E5085AEB-3F26-496B-A606-66DA58201A74