安徽省加快長三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展的財政政策研究

楊思雅 汪文志 安徽省財政科學(xué)研究所

2018年11月，長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展被正式上升為國家戰(zhàn)略，安徽省積極融入長三角一體化發(fā)展，取得了階段性成果，但與此同時安徽省在經(jīng)濟(jì)實(shí)力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、財政實(shí)力等方面與長三角地區(qū)其他省市相差明顯。對于安徽省而言，不僅從形式上加入長三角地區(qū)，更要從內(nèi)容上高質(zhì)量融入長三角一體化發(fā)展。

一、安徽省融入長三角一體化的現(xiàn)狀及差距

（一）融入長三角一體化的現(xiàn)狀

1.基礎(chǔ)設(shè)施方面。交通運(yùn)輸部與安徽省及長三角地區(qū)其他省市聯(lián)合簽訂《長三角地區(qū)打通省際斷頭路合作框架協(xié)議》，多條省際斷頭路被打通。加入長三角取消高速公路省界收費(fèi)站協(xié)調(diào)工作機(jī)制和聯(lián)席會議制度，撤除省界收費(fèi)站。聯(lián)合交通部及上海市、江蘇省、浙江省印發(fā)《關(guān)于協(xié)同推進(jìn)長三角港航一體化發(fā)展六大行動方案》，加速推進(jìn)長江黃金水道“四個統(tǒng)一”。全面布局跨省際鐵路和公路建設(shè)，積極推進(jìn)能源領(lǐng)域設(shè)施建設(shè)，加大信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入力度，先于世界其他各國成功開通“京滬干線”，推動區(qū)域大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計發(fā)布、企業(yè)上云、三網(wǎng)融合大賽等工作。

2.科技創(chuàng)新方面。近年來，安徽省高度重視科技創(chuàng)新一體化發(fā)展，積極參與建設(shè)長三角科技資源共享服務(wù)平臺。2018年，聯(lián)合簽署“長三角區(qū)域智慧廣電與人工智能語音技術(shù)融合創(chuàng)新戰(zhàn)略合作協(xié)議”，融合創(chuàng)新長三角地區(qū)智慧廣電。2019年4月，舉辦安徽創(chuàng)新館開館暨安徽科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化交易會及“長三角區(qū)域創(chuàng)新合作”活動，深化三省一市創(chuàng)新領(lǐng)域合作廣度和深度。2019年5月，合力舉辦首屆長三角一體化創(chuàng)新成果展，舉行長三角一體化發(fā)展高層論壇重要成果發(fā)布會，中科大等五個大學(xué)聯(lián)合成立“長三角研究型大學(xué)聯(lián)盟”。2019年12月，舉辦2019中國（合肥）數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新應(yīng)用峰會暨長三角（合肥）數(shù)字一體化開放應(yīng)用場景峰會，延續(xù)“中國聲谷”項(xiàng)目的持續(xù)推進(jìn)。2020年初，會同滬蘇浙科技管理部門制定《2020年度長三角區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)工作要點(diǎn)》。2020年12月，科技部會同三省一市政府共同編制《長三角科技創(chuàng)新共同體建設(shè)發(fā)展規(guī)劃》正式發(fā)布。

3.產(chǎn)業(yè)合作方面。區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)行，引起了三省一市的聯(lián)動效應(yīng)，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)鏈的更好分工協(xié)作，避免了不必要的內(nèi)部競爭。安徽省近年來更是加大各產(chǎn)業(yè)投入力度，揚(yáng)皖所長，加快融入長三角地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為建設(shè)長三角世界級產(chǎn)業(yè)集群貢獻(xiàn)力量。如發(fā)起成立“長三角機(jī)器人與智能制造合作組織”，成立G60科創(chuàng)走廊機(jī)器人產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，成立G60科創(chuàng)走廊新能源和網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟和新能源產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，成立長三角綠色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工供應(yīng)聯(lián)盟。2020年，以5G為代表的“新基建”迎來爆發(fā)期，安徽省全年共完成5G基站站址建設(shè)29415個，完成年度任務(wù)的117.7%①，為長三角地區(qū)數(shù)字經(jīng)濟(jì)提供了全新的底層支撐。

4.生態(tài)保護(hù)方面。共同成立長三角區(qū)域水污染防治協(xié)作小組和長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組；聯(lián)合制定《長三角區(qū)域大氣和水污染防治協(xié)作2019年工作重點(diǎn)》；2018年10月，安徽省和浙江省共同簽署《關(guān)于新安江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)議》，新安江目前已成為全國水質(zhì)最好的河流之一；簽訂長三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一工作備忘錄；不斷進(jìn)行如長江經(jīng)濟(jì)帶飲用水水源地環(huán)境保護(hù)執(zhí)法等專項(xiàng)行動。

5.公共服務(wù)方面。借助長三角一體化平臺，安徽省充分整合資源，加強(qiáng)與其他兩省一市的合作，加快推動公共服務(wù)一體化發(fā)展。醫(yī)療保障方面，安徽省所有設(shè)區(qū)市均已實(shí)現(xiàn)長三角異地就醫(yī)門診直接結(jié)算試點(diǎn)全覆蓋。長三角地區(qū)全部41個城市實(shí)現(xiàn)醫(yī)保“一卡通”，覆蓋范圍達(dá)到3500余家三省一市醫(yī)療機(jī)構(gòu)。政務(wù)服務(wù)方面，開通運(yùn)行長三角區(qū)域政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”系統(tǒng)；同步上線運(yùn)行長三角地區(qū)政務(wù)服務(wù)APP“無感漫游”，并共同確定首批共176項(xiàng)“無感漫游”服務(wù)清單；正式啟動長三角“12345”政務(wù)熱線服務(wù)咨詢和投訴機(jī)制。出行交通方面，全部長三角高鐵線路和動車組停靠站正式進(jìn)入電子客票時代；合肥市民可刷二維碼實(shí)現(xiàn)無障礙在上海、杭州等其他部分長三角城市異地乘坐地鐵。教育提升方面，共同簽署長三角地區(qū)教育更高質(zhì)量一體化發(fā)展戰(zhàn)略協(xié)作框架協(xié)議，推動優(yōu)秀教育資源整合和共享。

6.聯(lián)動機(jī)制方面。安徽省自加入長三角一體化發(fā)展以來，積極同其他兩省一市的各政府部門建立聯(lián)動機(jī)制，簽訂多項(xiàng)協(xié)議，推動省市間工作聯(lián)動，實(shí)現(xiàn)長三角區(qū)域整體聯(lián)動，政府工作效率越發(fā)提高，各類大眾關(guān)注問題得以有力解決。

（二）存在的差距

1.省（市）際間貿(mào)易強(qiáng)度偏低。省（市）際間貿(mào)易強(qiáng)度可以用省際貿(mào)易依存度來進(jìn)行體現(xiàn)，依存度越高，則說明該省在省際間的貿(mào)易往來越多和規(guī)模越大。

從圖1中可以看出，相比于上海市和浙江省，安徽省和江蘇省的省際貿(mào)易強(qiáng)度較低，省際貿(mào)易的開放水平不高。安徽省更多的產(chǎn)品進(jìn)行了省內(nèi)消化，這雖然拉動了本省內(nèi)生產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但是也形成了一定的貿(mào)易壁壘，不利于長三角地區(qū)貿(mào)易一體化的整體高速發(fā)展。

2.要素市場一體化滯后。在金融要素方面，對比江浙滬皖四地截至2020年年底的上市公司數(shù)量分別是484、521、373和129，市值（萬億元）分別為6.28、6.71、7.70和2.08，可以看出安徽省相較其他三省市還是有很大差距的。這在一定程度上反映了安徽省的金融資本運(yùn)作能力還沒有跟上長三角其他省市的步伐。而資本市場的落后降低了省內(nèi)企業(yè)的融資效率并提高了融資成本，反映在了安徽省推動IPO的新增數(shù)量及募資額規(guī)模上。

圖1 2000年-2017年長三角地區(qū)省際貿(mào)易依存度

在土地要素方面，安徽省在配套設(shè)施和經(jīng)營環(huán)境不足的情況下僅依靠便宜的地價吸引來的入駐企業(yè)很多并非高精尖產(chǎn)業(yè)，這樣一來，土地既被占用而形成的產(chǎn)值又很少，造成土地資源的利用效率不高。

在人才要素方面，縱觀安徽每年的就職情況來說，許多省內(nèi)畢業(yè)生的求職意向傾向于江浙滬，并且學(xué)歷越高越明顯。因?yàn)槭?nèi)機(jī)會不多，發(fā)達(dá)地區(qū)的就業(yè)機(jī)會與薪資水平并具，對人才形成了一定的“虹吸效應(yīng)”。“人才孵化器”的現(xiàn)狀極大阻礙了安徽省前端技術(shù)的開發(fā)創(chuàng)新，并進(jìn)一步拉大了與江浙滬的發(fā)展差距。

3.生態(tài)環(huán)境保護(hù)矛盾突出。經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時，生態(tài)環(huán)境保護(hù)矛盾逐漸突出。安徽省由于綜合原因，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后于長三角其他地區(qū)，因此面臨著既要加快發(fā)展又要保護(hù)環(huán)境的雙重壓力。此外，由于大多資源環(huán)境屬于公共產(chǎn)品，產(chǎn)權(quán)邊界定義不清晰，在配置和治理時存在效率低下現(xiàn)象，進(jìn)一步導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度的不足。

4.財政領(lǐng)域的差距。

（1）財政收入規(guī)模小。由于安徽省發(fā)展起步較晚，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)度落后于江浙滬三地，導(dǎo)致建立在此基礎(chǔ)上的財政收入規(guī)模相對較小，財政基礎(chǔ)較為薄弱。財政收入整體盤子偏小導(dǎo)致安徽省政府用來支持全省各項(xiàng)建設(shè)的財力不足，財政支出的規(guī)模受到一定的限制，進(jìn)而反過來又制約了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和質(zhì)量。

（2）財政收入質(zhì)量差。稅收收入是財政收入最可靠最主要的組成部分，用地區(qū)稅收收入占財政收入的比重可以衡量其財政收入的穩(wěn)定性，以反映收入質(zhì)量好壞。2019年江浙滬皖四地這一比值分別為83.38%、83.69%、86.76%和69.43%，可以看出安徽省在財政收入質(zhì)量上還與其他三地存在一定差距（此處財政收入指一般公共預(yù)算收入）。

（3）人均財力低。

人均財力反映了一個地區(qū)的人均財政保障能力，是財政狀況好壞的直觀體現(xiàn)。通過比較2017年-2019年長三角地區(qū)各省市的人均財力可以看出，安徽省的財政實(shí)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于江浙滬地區(qū)（見圖2）。

圖2 2017年-2019年長三角地區(qū)人均財力比較（單位：元/人）

二、安徽省加快長三角一體化發(fā)展的財政政策建議

（一）鼓勵引導(dǎo)創(chuàng)立投資基金，打造優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)鏈條

在長三角一體化戰(zhàn)略背景下，積極打造長三角世界級產(chǎn)業(yè)集群，產(chǎn)業(yè)合作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向要素分工、價值鏈分工。要發(fā)揮財政資金的杠桿放大效應(yīng)，通過財政政策引導(dǎo)和補(bǔ)貼貼息的方式，鼓勵引導(dǎo)本地金融機(jī)構(gòu)和吸引江浙滬金融機(jī)構(gòu)在安徽省設(shè)立長三角產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新股權(quán)投資基金等，增加創(chuàng)業(yè)投資資本的供給，克服單純通過市場配置創(chuàng)業(yè)投資資本的市場盲選問題。投資基金要定位長三角產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的資本投資平臺和資源整合平臺，聚焦長三角區(qū)域內(nèi)龍頭公司的并購重組、國企混改、股權(quán)投資等，引領(lǐng)本區(qū)域產(chǎn)業(yè)資源、創(chuàng)新資源的優(yōu)化、整合、協(xié)同，促進(jìn)產(chǎn)城鄉(xiāng)一體化融合。

（二）完善財政協(xié)同管理機(jī)制，提升公共服務(wù)一體化水平

安徽省加快長三角一體化發(fā)展進(jìn)程，要在保證自由流動的民生保障機(jī)制滯后等公共服務(wù)一體化方面下功夫。在重視市場機(jī)制配置公共服務(wù)資源的基礎(chǔ)上，建立健全財政管理協(xié)同機(jī)制，積極發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，通過多種方式，出臺一系列財政支持保護(hù)生態(tài)環(huán)境、解決人口跨區(qū)域流動方面存在的社保接續(xù)等問題，在跨地區(qū)、跨部門、跨企業(yè)之間的經(jīng)濟(jì)合作、生態(tài)環(huán)境治理和社會保障等方面上取得突破，真正建立起信息共享機(jī)制、風(fēng)險共擔(dān)以及利益互惠機(jī)制。

（三）建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度，完善一體化的財權(quán)事權(quán)匹配機(jī)制

目前長三角地區(qū)政府間經(jīng)過多年的努力，初步形成了省市之間的政府合作模式，對于建立新型具有互補(bǔ)功能的橫向轉(zhuǎn)移支付奠定了堅實(shí)的基礎(chǔ)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，橫向轉(zhuǎn)移支付容易使財力轉(zhuǎn)出地的利益受損，導(dǎo)致負(fù)激勵的效果，所以要嘗試建立新型的轉(zhuǎn)移模式，鼓勵借鑒新安江生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，研究建立跨區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償、教育補(bǔ)償和勞動力輸出補(bǔ)償?shù)龋捎靡蛩胤ㄞD(zhuǎn)移支付機(jī)制，建立良好的利益分享機(jī)制。

（四）創(chuàng)新財稅制度安排，積極推進(jìn)長三角稅收征管一體化

積極推進(jìn)長三角一體化的財稅政策，正確處理好長三角一體化發(fā)展中的短期和中長期財稅政策的關(guān)系。要積極探索實(shí)施具有國際競爭力的財稅制度安排，探索長三角一體化對境外進(jìn)入海關(guān)圍網(wǎng)區(qū)內(nèi)的貨物，實(shí)行不同于一般服務(wù)和貨物的稅收政策，在長三角一體化片區(qū)人工智能、生物醫(yī)藥、集成電路等新型重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈條的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，探索稅收支持政策。另外，還要使長三角一體化城市之間辦稅服務(wù)平臺數(shù)據(jù)共享，積極探索異地間辦稅和區(qū)域間通辦。

注釋：

① 數(shù)據(jù)來源：安徽省人民政府網(wǎng)站。