地方政府稅收競爭對環境污染的影響

李冬梅 梁思捷

[摘 要]基于2007—2016年長江經濟帶11個省份的空間面板數據，研究了地方政府稅收競爭與固、液、氣三種環境污染物之間的關系。結果表明：一是，環境污染存在空間負相關性，但各類環境污染物溢出程度不同。對于非流動性質的固廢污染，空間負相關性不強，對于流動性質的廢水和廢氣污染物，有較強的空間相關性，其中，廢水較廢氣污染相關性系數絕對值更大。二是，地方政府本地區稅負的增加會使當地工業固廢產生量增加，工業廢水和工業二氧化硫排放量減少;而相鄰地區稅負的增加會使當地工業固廢產生量減少而工業廢水和工業二氧化硫排放量增加。這說明在稅收競爭對環境污染治理中，長江經濟帶地方政府采用了“騎蹺蹺板”策略。由此，提出完善區域間環境污染補償機制、充分發揮稅收優惠對環境污染的治理作用等政策建議。

[關鍵詞]稅收競爭;環境污染;空間面板;稅收優惠

[中圖分類號]F812.42 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2021）03-0083-06

一、引 言

改革開放以來中國經濟發展迅猛，但隨之而來的問題是環境污染的不斷惡化，早年間粗放式的經濟發展模式對環境的破壞已不可逆轉。隨著國力逐漸強大，人民生活越來越好，國民的環保意識也在不斷增加，環境保護已經成為當今最熱點的話題之一，解決環境污染問題已經刻不容緩。當前，我國大氣污染情況依然十分嚴峻。燃煤是二氧化硫排放的主要來源，而中國又是世界上主要的煤炭生產和消費國之一。據相關報道，2005年全國二氧化硫排放量達到2 549萬噸，位居世界第一。多年來我國二氧化硫排放量一直維持在2 000千噸以上，2018年我國二氧化硫排放量更是達到了2 578千噸。而二氧化硫過度排放會帶來諸多生態環境問題。與此同時，廢水污染問題也不容忽視。隨著我國對環境保護的不斷重視，我國工業廢水排放量下降趨勢明顯，由2011年的231億噸降低至2016年的186萬噸，逐年遞減。但即使是這樣，目前的數據顯示工業廢水排放量依然是巨大的，仍有下降空間。重要的是，人類生產生活離不開水資源，生活用水的安全性更是舉足輕重，工業廢水嚴重威脅生活用水的安全性，可能會使有毒物質通過食物鏈傳導到人體，危害十分嚴重。此外，我國固廢污染現狀也十分嚴峻。由于我國是人口大國，每年會產生大量的固體廢棄物，相較于發達國家，我國對垃圾的分類和回收利用技術還不夠成熟，固廢無害化處理也比較落后。我國很多企業和地方政府盲目追求經濟效益，對固廢污染重視程度不高。據有關報道，我國的固體廢棄物已占用了大量農田，固體廢棄物不僅會占用我國稀缺的土地資源，還會污染、腐蝕土地，廢棄物中的有毒物質流出還會對人體健康造成傷害?？傮w來說，我國環境問題已經刻不容緩，據中國統計年鑒顯示，我國每年在環境污染治理問題上需要花費大量資金，而且逐年遞增，2017年我國環境污染治理投資額更是達到了9 539億元。

長江經濟帶作為中央重點實施戰略，是生態文明建設的先行示范帶。但多年來，長江經濟帶區域發展不平衡、生態環境形勢嚴峻等問題仍然亟需解決。因此，文本以長江經濟帶為切入點，研究長江經濟帶各地區間環境污染的空間效應以及地方政府間稅收競爭和環境污染的關系，并根據研究結論提出幾點可行建議。

二、文獻綜述

國內外有不少研究顯示地方政府間稅收競爭和環境污染密切相關。其中，國外大部分學者得出的結論是地方政府的稅收競爭行為會加劇環境污染。Cumberland（1981）[1]認為地方政府之間的惡意競爭會影響當地的環境質量，地方政府在競爭中會放松對環境的管制，加劇環境污染，并稱其為地方政府之間的“趨劣競爭”（Race to The Bottom，RTB）。隨后，Wilson（1999）[2]和Rauscher（2005）[3]也研究發現了地方政府為了增長經濟和拓寬稅基而采取稅收競爭及放松環境監管的策略，這會使國家整體福利水平下降，即出現“趨劣競爭”。Bai & Jiayu Lu（2016）從財政壓力的角度探討區域間稅收競爭機制，研究發現，區域間稅收競爭不僅對當地環境產生負面影響，而且使空間相關區域的環境質量惡化。而Oates 和 Schwab（1998）研究發現由于資本的逐利性，企業會從稅負較高的地區進入稅負較低的地區，這就使稅負高的地區環境污染改善而稅負低的地區環境污染加劇。Potoski（2001）[4]通過對美國大氣污染狀況的研究，也認為各地方政府之間并沒有明顯的“趨劣競爭”行為，甚至有些州出現了“趨優競爭”（Race to the Top， RTP）現象。Hadjiyiannis（2014）[5]等構建了一個兩國模型，認為稅收競爭會加劇資本輸入國的環境污染，而改善資本輸出國的環境污染。在這之后，Chirinko和Wilson（2007）[6]以及Chirinko和Wilson（2017）均研究認為地方政府對于不同類型的污染會采取不同的污染治理策略，即“騎蹺蹺板”策略（Riding on a Seesaw）。Atsushi Yamagishi（2018）研究表明，區域間稅收競爭和環境政策競爭同時存在時政府資本間競爭不會使跨區域環境污染內化，稅收和監管兩個層面的政府間競爭并不能恢復跨界污染的效率。

近些年，國內學者也進行了大量的相關研究，得出的結果不完全相同。楊海生等（2008）[7]認為各地方政府降低環境標準本質上是為了爭奪資源，我國環境問題日益嚴重的原因就在于政府爭奪生產性要素尤其是流動性要素以及固化本土資源?？梢酝ㄟ^地方政府之間的良性競爭加強政府制定環境政策時的自我約束機制。崔亞飛和劉小川（2010）[8]通過我國省級面板數據研究發現，中國地方政府對工業固體和廢水污染采取了較好的治理，而對工業二氧化硫采取的是放松監管和治理。即我國地方政府在稅收競爭中對污染治理采取的是“騎蹺蹺板”策略。劉潔、李文（2013）[9]發現稅負的降低會使環境污染增加，環境稅費的減少會增加工業廢水排放量而減少工業固廢產生量和工業廢氣排放量。即工業廢水采取的是“趨劣競爭”，工業固廢和工業廢氣采取的是“趨優競爭”。張宏翔、張寧川等（2015）[10]把環境污染物分為全國性污染物（廢氣）、外溢性污染物（廢水）和區域性污染物（固廢），認為地方政府的稅收競爭會加劇全國性和外溢性污染而改善區域性污染問題，其中，全國性的環境污染惡化程度要大于外溢性環境污染程度。李佳佳、羅能生（2016）[11]發現在環境污染問題中，對于宏觀稅負，地方政府采取的是“趨優競爭”策略;具體細化到不同稅種，政府采取的策略也不完全一致。李香菊、趙娜（2017）[12]的研究也認為，地方政府宏觀稅負和環境污染呈正相關關系。周林意和朱德米（2018）[13]最新的研究發現，政府之間的稅收競爭不僅會影響本地的環境質量，也會對相鄰地區的環境質量產生間接影響，稅收競爭的環境效應大小應取決于直接效應和間接效應的共同作用。

綜上所述，國內外已經有不少學者在相關領域進行了研究。雖然國外研究較早，理論也更為成熟，但應當看到，國外文獻的相關研究結論并不完全適合中國，因為國外的研究是基于財政聯邦體制的背景下，地方政府具有充分的決定權，而我國稅率決定權在于中央政府。對于國內文獻，早年相關研究并不多，大部分研究成果都產生于近十年，得到的結論也并不一致。此外，國內的相關文獻較少有考慮到稅收和環境污染的空間效應，事實上，環境污染具有空間效應，本地的環境質量狀況不僅受本地稅收政策的直接影響，也受相鄰地區稅收政策的間接影響，因為相鄰地區間稅負差異會導致產品和要素的流動，從而影響環境質量。本文在前人研究的基礎上，考慮環境污染和稅收的空間效應，進一步研究稅收競爭對環境污染的影響。

三、實證設計

（一）模型設定

長江經濟帶由于其先天的自然條件和地理位置的特殊性，環境污染外溢性現象不可避免。2018年1月，中共中央、國務院明確要求充分發揮長江經濟帶的地區優勢，推動長江上中下游地區的協調發展，這也使得各個地區的政策制定和政策實施不可能相互獨立。因此，在制定模型時不能忽略這種空間依賴性，否則模型參數可能與實際情況出現偏差。為了更好地驗證地區間稅收收入對環境污染的影響，本文選擇采用空間計量模型，空間計量常用的模型有空間滯后模型（SAR）、空間誤差模型（SEM）和空間杜賓模型（SDM）三種。

本文以環境污染為被解釋變量，稅負水平為解釋變量，空間面板數據模型的一般設定如下：

將三種空間計量模型推廣到本文中，可以得到環境污染的空間誤差模型（SEM）：

式（2）、（3）、（4）中，下標it均代表t年度i地區的變量。ρ為空間自回歸系數，Wit為空間權重矩陣，β表示解釋變量和控制變量系數，δ表示解釋變量空間系數，μi表示空間效應，λt表示時間效應，εit為隨機誤差項。lnpollution表示環境污染情況，tax表示稅負水平，用以衡量各地區之間的稅收競爭?？刂谱兞繛榻洕鲩L水平（gdp）、工業化水平（indus）、貿易開放水平（open）、人口密度（density）和固定資產投資率（investment）。

本文選擇三種空間權重矩陣：鄰接權重矩陣（W1）、地理距離權重矩陣（W2）和經濟地理距離權重矩陣（W3）。鄰接權重矩陣與各地區間是否相鄰有關，地理距離權重矩陣直接以距離的倒數作為空間權重，而經濟地理距離權重矩陣考慮到人均實際GDP和地理距離兩個方面。

（二）變量選取

1.被解釋變量

環境污染情況。環境是一個整體，僅憑單一要素衡量環境污染是有失偏頗的。本文選取固液氣三種環境要素來綜合衡量環境污染情況，由于目前工業生產仍然是環境污染的主要來源，故本文依次選用工業固廢產生量、工業廢水排放量和工業二氧化硫排放量作為固、液、氣污染物的衡量指標。為消除人口因素的影響，本文將工業固廢產生量、工業廢水排放量和工業二氧化硫排放量除以相應地區相應年份的人口數，得到人均工業固體廢物產生量、人均工業廢水排放量和人均工業二氧化硫排放量。

2.核心解釋變量

稅收競爭。針對于稅收競爭的指標選擇，學界并沒有統一定論。我國稅率雖然由中央政府同一控制，但地方政府還可以通過稅收優惠、財政返還等手段變相降低實際稅率。目前，有關稅收競爭的文獻較多采用地區稅收收入占當地GDP的比重來表示稅負水平，本文參照此做法，采用長江經濟帶各省（直轄市）每單位GDP的稅收收入作為地區間稅收競爭指標。

3.控制變量

①經濟增長水平（lngdpit），本文采用的是人均名義GDP，以長江經濟帶各地區每年的名義GDP除以該地區當年的人口數量得出。②工業化水平（indus），各地區第二產業的產出總額占該地區當年GDP比重來計算。③貿易開放水平（openit），以各地區進出口貿易總額占GDP比重計算得出。④人口密度（lndensityit），以各地區的人口數量除以該省行政土地面積獲得人口密度數值。⑤固定資產投資率（lninvestmentit），以固定資產投資額占GDP的比重衡量。

其中，為使數據平穩，對被解釋變量（工業三廢）以及經濟增長水平、人口密度和固定資產投資率進行對數化處理。

（三）數據說明與描述性統計

本文選取2007—2016年長江經濟帶11個省（直轄市）的空間面板數據進行實證分析。其中，環境污染指標2007—2015年數據來自于《中國環境統計年鑒》，2016年數據來源于各省市統計年鑒，由于2016年個別地區沒有工業三廢數據，所以本文依據類似省份按照比例進行了適當估計①。其余數據均整理自《中國統計年鑒》。表1為各變量的描述性統計結果。

四、實證結果及分析

（一）相關性檢驗

首先對空間面板數據進行一系列相關檢驗。第一步：LM檢驗，判斷不同的環境污染物和不同的空間計量矩陣應當采取何種計量模型。第二步：效應檢驗，用以判斷時間效應、空間固定效應和時間空間雙固定哪種更適合本文的研究。第三步：Hausman檢驗，用以判斷采用固定效應還是隨機效應。第四步：Wald檢驗和LR檢驗，判斷空間杜賓模型是否會退化為空間誤差或空間滯后模型。

表2為本文模型估計結果。由于本文選擇了三種被解釋變量以及三種空間計量矩陣，因此共有九種模型。按照上述的四步相關檢驗，本文得出結論：對于工業固廢污染，鄰接權重矩陣下采用空間滯后模型的隨機效應模型（表2列（1）），地理距離權重矩陣下采用空間杜賓模型中的隨機效應模型（表2列（2）），經濟地理距離權重矩陣下采用空間誤差模型中的隨機效應模型（表2列（3））;對于工業廢水污染，鄰接權重矩陣下采用空間滯后模型中的雙固定模型（表2列（4）），地理距離權重矩陣下采用空間滯后模型中的雙固定效應模型（表2列（5）），經濟地理距離權重矩陣下采用空間誤差模型中的雙固定效應模型（表2列（6））;對于工業二氧化硫，鄰接權重矩陣下采用空間滯后模型中的雙固定模型（表2列（7）），地理距離權重矩陣下采用空間杜賓模型中的雙固定效應模型（表2列（8）），經濟地理距離權重矩陣下采用空間杜賓模型中的雙固定效應模型（表2列（9））。此外，在解釋變量稅負水平的環境效應上，模型給出了直接效應（tax）和間接效應（Indirect（tax）），直接效應表示的是本地的稅負水平對本地區的環境污染物產生的影響，間接效應表示的是相鄰地區的的稅負水平對本地區的環境污染物產生的影響。

（二）模型估計結果及分析

根據模型顯示，無論是對于工業固廢產生量、工業廢水排放量還是工業二氧化硫排放量，空間系數ρ均為負數，說明環境污染的確存在空間效應，本地區環境污染狀況的改善會加劇相鄰地區的環境污染?？臻g系數為負的原因可能有二：一是本地區高污染工廠向相鄰地區轉移;二是本地區廢水污染和廢氣污染改善時，受影響的相鄰地區環境治理壓力變小，使相鄰地區相對加大環境污染物排放量。從顯著性上來看，雖然工業固廢不顯著，但工業廢水和工業二氧化硫在鄰接矩陣和地理距離權重矩陣下很顯著，這一結果也比較符合常理，可能是由于污染物的性質不同導致的，廢水污染和廢氣污染相較于固廢污染顯然流動性更強，外溢效果更加明顯。從系數上來看，在地理距離矩陣下，工業廢水排放量系數為-1.357，工業二氧化硫排放量系數為-1.211，均在1%顯著性水平下高度顯著，說明本地區工業廢水排放量增加1%，相鄰地區工業廢水排放量會減少1.357%;本地區工業二氧化硫排放量增加1%，相鄰地區工業二氧化硫排放量會減少1.211%。工業廢水較工業二氧化硫系數絕對值更大，可能是因為長江經濟帶獨特的自然條件和地理位置導致的，廢水污染更容易從上游流向下游，使廢水污染外溢性強于廢氣污染。

在解釋變量方面，稅負水平對各類環境污染的影響有所不同。對于工業二氧化硫排放量和工業廢水排放量，本地區稅負水平的系數為負，說明本地區稅負水平的降低會加劇當地工業二氧化硫和廢水污染;相鄰地區稅負水平的系數為正，說明相鄰地區稅負水平的降低會改善本地區工業二氧化硫和廢水污染。造成這種現象的原因可能有二：一是本地區稅負水平降低，地方政府的可支配收入減少，用于環境污染治理的投資資金也會相應減少，導致本地區環境狀況惡化;二是若某地方政府實行低稅率政策，使當地稅率低于相鄰地區，就會形成“稅收洼地”，由于資本市場的流動性和趨利性，就會有更多的高污染企業進入這些“稅收洼地”地區，從而加劇本地區環境污染。同理，若本地區稅率不變，相鄰地區稅負降低，則更多資本就會從本地區流向相鄰地區，從而改善本地區環境污染。但對于工業固廢產生量，本地區稅負水平系數顯著為正，說明本地區稅負水平的提高會增加當地工業固廢污染;相鄰地區的稅負水平系數為負但不顯著，說明相鄰地區稅負水平的降低會加劇工業固廢污染。之所以工業固廢的模型結果和其他污染物不一致，可能是因為污染物性質不同導致的，地方政府對待流動污染和非流動污染的治理重點不同、政策不同，即國內學者提出的“騎蹺蹺板”。對于流動性較強的廢水和二氧化硫污染物，地方政府重視度較高，采取了較好的治理，而對于流動性較差的污染物，地方政府和企業重視度不高，并實行放松的監管和治理。一方面，即使稅收收入增加也不明顯擴大固廢污染的治理力度;另一方面，本地區稅收收入增加，相應的企業稅負加大，企業的利潤率減少，用于固廢減排和治理的技術投入減少。

在控制變量上，無論是何種類型的污染物，經濟增長的系數均為正數，說明經濟增長會加劇環境污染，其中，經濟增長對工業廢水排放量和工業二氧化硫排放量效應較為顯著，對工業固廢產生量效果不顯著。工業化水平對工業固廢產生量顯著為正，而對工業廢水和工業二氧化硫排放量系數為負，說明我國工業發展會加劇工業固廢污染，而緩解工業廢水和廢氣污染，這可能是由于我國第二產業的發展會帶來大量固廢物品。貿易開放水平對三種類型的污染物系數均為負數，說明貿易開放度增加會減少環境污染物的產生，這可能因為“污染光環”效用大于“污染避難所”效用，政府開放的貿易政策會使國外擁有先進環保技術的企業進入國內。固定資產投資率對三種污染物系數均為正，資本密集型企業在生產運營中會產生大量的環境污染物，政府增加對固定資產的投資會加劇環境污染。

五、研究結論和建議

（一）研究結論

1.環境污染存在空間負相關性

無論是工業固廢產生量、工業廢水污染排放量還是工業二氧化硫排放量，模型結果均顯示為空間負相關性，但溢出程度不同。對于非流動性質的固廢污染，空間負相關性不強，對于流動性質的廢水和廢氣污染物，有較強的空間相關性，其中，廢水較廢氣污染系數絕對值更大。

2.地方政府在稅收競爭中對環境污染為“騎蹺蹺板”策略

長江經濟帶地方政府本地區稅負水平與工業固廢產生量呈正相關，與工業廢水排放量和工業二氧化硫排放量呈負相關;相鄰地區稅負水平與工業固廢產生量呈負相關，與工業廢水排放量和工業二氧化硫排放量呈正相關。這說明地方政府在稅收競爭對環境污染治理中采取“騎蹺蹺板”策略。地方政府企業往往比較重視流動性較強的污染物，對流動性較強的工業廢水和工業二氧化硫采取了較好的治理，而對工業固廢采取比較放松的監管和治理。

3.經濟增長對環境污染有負面影響

控制變量GDP與工業固廢產生量、工業廢水排放量以及工業二氧化硫排放量呈現顯著的正相關。經濟的發展會造成一定程度上的環境污染，說明早年間經濟的快速增長不可持續，需要尋求經濟增長和環境污染之間的平衡點。

（二）建議

第一，地方政府可以根據污染物性質的不同制定不同的環境治理方案。對于非流動性質的污染物，如固廢污染，各地方政府可以自行制定排放標準和治理方案;對于流動性較強的污染物，如廢水和二氧化硫，各地方政府應當意識到憑借單個地方政府的治理行為無法有效改善區域環境質量，各地方政府應當相互合作，組成利益共同體，構建環境污染聯合體系，完善各區域間的環境污染補償機制。

第二，即使是對于流動性不強的固廢污染，政府也應當給予足夠重視。各地方政府應當充分認識到固廢污染的嚴重性和危害性，加強對固廢污染的治理力度，嚴格規定固廢污染排放標準，將固廢污染治理落到實處。地方政府可以采取設立專項資金補助或稅收優惠的方式鼓勵各企業做好固廢污染減排和治理的技術研發創新，也可以借鑒國際經驗，根據我國國情，對產生固體廢物的企業合理征收環境保護稅。當前，我國環境保護稅還不夠成熟，在固廢污染物的稅目設置上不夠完善，對固廢污染物的界定上不夠合理，適用稅額也不甚公平，國家也應當不斷改進環境保護稅體系，在實踐過程中不斷總結完善，使其分類更加詳細和全面，稅額稅率設置更加公平，以便更好地發揮其在固廢污染上的調節作用。

第三，地方政府官員為了當地的經濟增長和考核任務，采取稅收競爭來吸引生產要素，甚至不惜以犧牲生態環境為代價。為了避免地方政府惡意的稅收競爭行為導致生態環境惡化現象的發生，應當轉變發展觀念，把綠色發展納入政府官員考核晉升體系中，做好經濟可持續發展。這樣一來，一方面，可以實現經濟發展和環境保護的雙贏;另一方面，可以在某種程度上緩解減稅降費帶來的地方政府財政壓力。

第四，稅收優惠政策不能流于形式，要充分發揮稅收優惠對環境污染的治理作用。本文就企業稅收優惠提出幾點建議：

在增值稅方面，可以做到以下幾點：①對于生產環保、低碳、節能、可循環利用產品的企業應當相應的給予稅收優惠。②對于以環境污染物（如工業三廢）為原料以及采用新能源（如風力發電）的企業給予稅收優惠。③在環保技術研發方面，現有的優惠政策僅側重于技術開發、技術轉讓，而忽略了同樣風險較大的技術研究和技術轉化階段，建議增加環保企業研發活動的增值稅免征范圍，完善對后者的免稅規定。④對于國外先進環保、節能設備及技術成果應當予以免征關稅或進口環節增值稅。值得注意的是，由于增值稅的中性特征，稅收優惠不應范圍太廣，且最好采用“先征后返”“即征即返”的方式。

在企業所得稅方面，對于投資回報時限長、回報率低的企業，目前的“三免三減半”政策的優惠作用不明顯，對企業利潤貢獻度不大。政府應當繼續增加免稅年限，加大優惠力度，讓環保企業切實感受到利潤的增加，這樣才能吸引社會資本的進入。此外，為促進企業研發創新，改進技術，提高治理能力，政府應當允許企業設置研發準備金，用于彌補企業研發創新失敗造成的損失，對于原有的環境治理、環保節能的專用設備進行技術改造的投資額，也允許企業按一定比例從企業應納所得稅中抵免。再者，環保企業所得稅優惠政策門檻設置偏高，我國環保企業大多為中小型企業，很多無法達到高新技術企業相關優惠的要求，從而無法真正享受國家政策帶來的好處，建議環保企業稅收優惠直接比照高新技術企業，對環保企業所得稅減按15%稅率征收。

[注 釋]

①江蘇省2016年工業三廢數據根據上海市2016年數據×上海市2015年數據/江蘇省2015年數據計算得出;四川省2016年工業三廢數據根據重慶市2016年數據×重慶市2015年數據/四川省2015年數據計算得出。

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（責任編輯：張夢楠）