營商環境國際化：理論基礎、實踐差距與應對

蘇泠然

[摘 要]營商環境從本質上來說是制度環境，它是投資者進行經營決策的重要依據，對帶動經濟發展、實現充分就業意義重大。優化營商環境有利于降低投資活動的制度性交易成本、激發創新活力、提高經營利潤、贏得市場份額、穩定國家經濟、帶動就業局面。近年來，世界經濟低迷、我國人口紅利逐漸消失、經濟發展模式與產業結構正經歷調整，營商環境國際化將為提高外資利用率發揮重要作用。在制度成本理論框架內、在營商環境國際化內涵界定的基礎上，分析了未來構建國際化營商環境的政策重點，回顧了中央及地方政府的主要實踐，對標世界先進水平指出現階段該領域存在的差距，有針對性地提出改善建議。

[關鍵詞]營商環境國際化;營商環境;外商投資;制度性交易成本

[中圖分類號] F279.2 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2021）03-0009-08

一、問題的提出

黨的十八大以來，中國的對外開放展現出與以往不同的局面，一改過去單純對貿易順差、外商投資的追求，兼顧“引進來”與“走出去”。從產業結構來看，過去的中國主要通過低廉的要素成本吸引國際化制造業企業來華投資辦廠，努力打造“世界工廠”;如今，隨著人口紅利的逐漸消失，人力資源已經不再擁有當初的吸引力，而產業開放格局也變為服務業與制造業的全面開放。將對外開放融入國家發展戰略，成為產業結構調整的路徑之一。

自2003年世界銀行對全球主要經濟體進行評估，在其官網公布《營商環境報告》以來，我國政府對該排名高度重視，對指標體系有的放矢地進行“放管服”改革、不斷優化營商環境。我國在2019年10月發布的《營商環境報告》中排名較前一年提高了32位，首次進入全球前40位，領先于法國和瑞士。[1]盡管如此，我國人均吸引外資投資遠低于世界人均水平，外資利用規模與投資吸引力遠低于全球中等水平。這說明，我國在提高營商環境國際化方面依然存在巨大潛力。面對突如其來的新冠疫情，全球經濟受到巨大沖擊，走勢低迷。危墻之下，安有完卵？在經濟高度全球化的今天，國際環境與經濟下行對社會發展的影響受疫情沖擊有所擴大，國家經濟發展面臨諸多挑戰。

據統計，2020年的前5個月，我國實際使用外資量同比下降3.8個百分點。[2]在2020年7月13日召開的國務院常務會議上，李克強總理提出“營商環境會極大影響生產力和競爭力。”[3]2020年7月21日，國務院辦公廳印發《關于進一步優化營商環境更好服務市場主體的實施意見》，對進一步優化外貿企業經營環境提出具體要求。[4]便利化、法治化和國際化是優化營商環境的主要目標，其中營商環境國際化對于外商投資決策影響最為重大而直接，是近期攻堅重點，對疫情后的我國具有非同尋常的重要價值。

在“十四五”開局之年的關鍵時期，有必要更加明確地知道營商環境國際化的內涵與重點是什么、與世界一流水平相比我國存在哪些提升空間，以及應當如何通過改善營商環境國際化水平來提高在華投資吸引力與外資利用率。只有對我國營商環境國際化情況有了全面而客觀的認識，才能制定更具針對性的改進政策、采取更為有效的手段實現營商環境的精準優化，在經濟面臨巨大下行壓力的時期盡可能減少疫情帶來的沖擊、守住“六穩”底線。

二、文獻回顧

近年來，我國政府高度重視優化營商環境工作，國務院于2019年10月出臺《營商環境條例》并于2020年1月1日施行[5]，這標志著我國營商環境工作邁入了制度化的新階段。隨著中央及地方多項優化營商環境政策的出臺，學界對其關注亦逐漸增多，許多學者從不同維度對營商環境相關問題進行了較為深入的研究，成果十分豐富。根據筆者統計，中國知網CSSCI數據庫已收錄以“營商環境”為主題的相關中文文獻319篇，這些研究中有相當一部分的切入點與“放管服”改革、稅務營商環境、營商環境法治化及“一帶一路”倡議有關。從發表趨勢來看，自2013年以來營商環境研究的發表基本呈現逐漸上升態勢，僅有2016年的學術論文數量呈現負增長，2016年之后發表態勢呈幾何增長，在2020年達到頂點125篇，可見學界對于營商環境的關注已經達到前所未有的強度。

從類型學角度來說，既有的“營商環境”研究主題可以歸納為三類：第一類為對于營商環境指標體系的分析與設計;第二類為對于地區優化營商環境實踐及挑戰的剖析;第三類為對營商環境法治化的專題研究。

盡管世界銀行的營商環境評估在全球范圍具有極為廣泛的影響力并成為許多公共政策制定者及投資人的決策依據，但是其評估弊端也十分明顯。從其指標體系來看，作為一級指標的10個方面更多關注企業全生命周期所接受的政務服務效率、市場競爭公平性及合法權利維護渠道的暢通性。從評估具體操作上來看，世界銀行選取各經濟體經濟最為發達的1—2個城市作為國家代表進行評估，由于經濟體間在經濟規模、資源分布、產業結構、人口素質等方面存在明顯差異，這樣的抽樣方法是否科學嚴謹有待商榷。學界對于以上兩點已經達成共識，婁成武、張國勇[6]指出世界銀行的營商環境評估包含了西方自由主義價值取向，數據可靠性欠佳。張志銘、王美舒[7]富有建設性地對我國營商環境評估指標設計提出兩個面向：一是應當在指標設計上關注企業微觀層面法治環境的評估，二是結合我國國情直面企業經營過程所面臨的法治難題挑戰。

一些學者在借鑒世界銀行評估指標體系設計思路及部分指標的基礎上，結合地區實際情況，設計了用于地區性營商環境評估的指標體系并根據搜集到的數據資料進行評估。魏淑艷、孫峰[8]對東北地區投資營商環境進行評估，他們的指標體系包括自然條件、政府環境、社會狀況、經濟因素與基礎設施等。他們發現資源、技術和體制三重因素對該地區投資環境造成嚴重約束。楊濤構建了以市場發展環境、政策政務環境和科技創新環境為一級指標以及包括18個二級指標的評價指標體系，對“魯蘇浙粵”4省進行實證研究。徐越倩、李拓[9]構建了包括法治環境、政務環境、市場環境、要素環境、公共服務與基礎設施、國際貿易環境等六個維度的營商環境評估指標體系，他們對浙江自貿區進行了評估發現盡管該地區營商環境較以往有所改善，但是較發達地區仍存在明顯差距。

在中央將優化營商環境作為十分重要的工作內容之后，一些地區及時響應并相繼出臺各項富有特色的優化營商環境政策，部分改革取得了令人矚目的成效，營商環境改善明顯。一些學者對先進實踐經驗進行介紹與分析，嘗試從中歸納可供其他地區借鑒的寶貴經驗。增憲聚等[10]對深圳市營商環境優化的實踐進行了梳理和總結，發現其主要經驗在政府邏輯、市場邏輯與社會邏輯相互協同方面具有較為突出的優勢，制度融合良好。黃玲等[11]對北京、上海、深圳、重慶、杭州及成都營商環境進行比較分析，發現成都在商務成本、人才吸引與生活環境方面擁有明顯優勢，但是財力較為薄弱、人才發展不可持續且缺少有效的創新激勵，后勁不足。由于我國傳統文化中對于仁政、人治的強調，法治化建設方面存在一定滯后性。許多學者以法治化為研究切入點，對營商環境問題展開研究。袁莉[12]認為我國在法治化方面存在法律制度不健全、執法過程趨利明顯、產權保護不足、法律對政府約束力有限、市場主體差異較大等方面的問題。秦榮生[13]認為法治政府是政治責任、城市使命、企業與人民訴求的共同指向，優化營商環境工作的核心內容是建設法治型政府，通過法律明確政府的權力界限。劉俊海[14]提出在構建法治化營商環境過程中應著力打造政府的誠信品牌與法治文化，政府應當堅持對法律的敬畏、提高誠信度及信息公開度，秉持以民為本、公平公正原則提供公共服務。石佑啟、陳可翔[15]則認為司法法治對營商環境法治化構建起到重要支撐作用，未來應以司法改革為主導通過完善聯動模式、推進區域合作、構建動能促進司法服務、保障其在創造更佳優質營商環境方面發揮作用。馮燁[16]聚焦于營商環境法治化，嘗試對其構建評估框架，設計了包括市場環境、法律環境、生態環境、軟環境等四維度的評估指標體系。

在營商環境國際化方面，學者們給與的關注非常有限，學術發表數量較少且主要為微觀研究，碎片化特點明顯。龔柏華[17]認為上海自貿試驗區為我國參與高標準國際投資提供了制度創新的試點機會，需要在投資、貿易、金融及行政領域根據國際化及法治化標準進行完善，如成功可在全國范圍推廣。宋博[18]介紹了成都市在構建營商環境國際化方面的舉措與主要政策。林江等[19]分析了我國在構建國際化營商環境中存在諸多問題，主要表現為金融、會計、法律等專業服務質量與國際水平相比存在明顯差距;現行法律法規與國際通用規則存在接軌障礙，他們認為只有繼續深化行政體制改革、將公平精神落到實處，才能從根本上改善我國營商環境國際化狀況。

綜上所述，盡管我國學界近年對營商環境的重視程度有所提高、一些學者取得了較為豐富的成果，但是既有研究更多是對營商環境的整體認識與經驗介紹，缺少聚焦于營商環境國際化的研究。在國內投資潛力有限的今天，如何通過有效吸引外資應對經濟下行壓力，為社會提供充分就業崗位及經濟發展的穩定預期，是政府應當承擔的核心責任。筆者將專注于營商環境國際化視角，在明確國際化內涵的基礎上從宏觀對我國當前階段營商環境國際化情況進行客觀描述，對標國際一流實踐經驗提出可行性建議。

三、理論基礎

制度成本來源于交易成本這個制度經濟學的核心概念，最初由科思提出，特指為達成交易獲取對方交易意愿及理想交易方式而付出的成本。由于買賣雙方信息無法完全對稱，因此交易成本不可避免。交易過程可視為一場博弈，雙方出于自利性原則，往往會“先下手為強”地采取欺詐策略，商業欺詐時有發生，最終交易雙方不得不付出高于商品本身價值的成本。對一系列不誠信行為進行規范與限制，各種制度被擬訂并投入使用，旨在調整資源配置、降低交易成本、增進社會福利。但是，制度在設計、制定、推行和維護過程中需要人力、物力、財力的投入，這些共同構成制度成本，由交易雙方承擔。因此，可以發現制度存在的條件是制度成本小于信息不對稱帶來的交易成本。廣義來說，制度性交易成本主要在政府與市場主體之間產生，是市場主體為遵守各類政府制度規定、接受政府規制所產生的成本，諸如依法納稅的成本、行業準入的要求、自由競爭的資格、規制帶來的資產專用性等等。狹義而言，制度性交易成本僅指市場主體在接受政府規制過程中所付出的一切成本。

改革開放之初，我國人力資源成本與生產原料價格均較為低廉，對許多生產型跨國企業產生了巨大吸引力。加之不同地區在對外招商領域各具特色的優惠政策，許多公司紛紛入駐我國謀求巨大的市場份額與高昂商業利潤。隨著我國人口紅利的逐漸消失，低成本用人環境不復存在，一些企業開始慢慢轉移至越南、柬埔寨等人力資本更為低廉的地區，我國外商投資結構也隨之有變。在供給側改革中，我國努力調整制度供給的質量與適應性，提高各項政策的需求回應度;在“放管服”過程中，簡政放權、簡化審批流程、減少審批事項、構建服務型政府，力求通過制度變革降低企業的制度性成本，以此彌補因人力成本提高所造成的企業經營成本高企，舉全國之力營造外商投資的優越環境，通過吸引外資調整國家經濟結構、提高外資利用水平。

本研究認為，優化營商改革的實質為制度及規制的優化，即廣義制度成本的有效降低。整體而言，營商環境的國際化則是將政府政策與規制手段與國際一流水平進行比較，盡可能減小差距，給外國投資者以堅定的投資信心與穩定的發展預期，簡化在華投資流程及審核環節，對企業一視同仁，確保其自由參與市場公平競爭的權利。結合制度成本廣義與狹義的內涵，可以將營商環境國際化的目標分為對應的兩個層次。廣義來說，要實現營商環境國際化，就必須從稅制設計、市場規則明晰、行業準入標準、政府邊界厘清、法治體系健全、服務型政府構建、提高政策相互協同等方面向世界先進實踐學習，縮小與國際通用規則的差距，改善外商對我國投資經營環境的適應感。從狹義上來說，則需要以提高治理法治化水平為抓手，確定政府規制的權利界限與覆蓋范圍，以給與市場充分資源分配空間為原則，將規制定位于補充手段，盡可能減少企業為滿足規制條件所付出的人力、物力與財力。而對于有海外投資布局的國內企業來說，營商環境國際化意味著通過制度設計盡可能減少其“走出去”過程中在外貿、通關等環節所需經歷的繁文縟節，為其獲取國際競爭力奠定基礎。

四、營商環境國際化的重點

營商環境國際化的本質在于制度環境的國際化，只有與國際規則相匹配的制度體系才能對外資產生足夠吸引力;但是，激發投資興趣僅是吸引外資的第一步，對于投資者而言，投資地區的安全感是其作出投資決定的必要條件。這一點可以從兩個維度來努力改進，一方面投資者的財產權利必須得到充分的法律保障，一旦受到侵害需要有暢通的司法救濟渠道;另一方面投資地區的社會必須長期處于穩定狀態，政策出臺、修訂與廢止于法有據，投資前景可預期。營商環境優化的過程是一個持續改進螺旋上升的過程，其重要組成部分的營商環境國際化亦不例外。有必要明確營商環境國際化現階段的工作重點，從而使改革更加有的放矢。

（一） 推廣自貿區改革經驗

我國幅員遼闊，地區間資源稟賦與經濟發展狀況差異較大，營商環境國際化的構建亦應當秉持循序漸進、由點及面、逐漸鋪開的整體思路。目前，我國有上海、廣東、天津、福建、遼寧、浙江等18個在建自貿區，這些自貿區將為提高我國世界貿易自由度、激發經濟發展潛力發揮重大作用。在自貿區范圍內，應加快與世界貿易組織要求一致的政策出臺，從制度層面給與其準確定位。特別是在企業準入前國民待遇、負面清單管理、保護知識產權、保護生態環境、保障勞動者基本權利、不同所有制一視同仁、取消政府產業補貼及行業開放等方面，應當充分借鑒國際先進實踐的做法，結合我國國情從思想上高度重視外資在華投資的基本權利與高質量公共服務供給。通過完善便捷的基本公共服務解除來華投資者的后顧之憂;通過完善法律體系使其財產與知識產權得到有力保障;通過提高海關通關數字化、一體化程度來提高通關效率;通過面向現代化的人才培養，為企業提供專業化高端人才。及時對自貿區改革經驗進行總結與反思，將行之有效的改革措施在全國推廣。

（二）結合國家產業結構升級戰略

營商環境國際化的各項措施應當與我國產業升級的戰略目標相結合，通過擴大服務行業的對外開放、為不同性質企業提供公平競爭的市場環境與制度支持，推動經濟又好又快地發展。過去我國對于外商投資對于產業的介入較為謹慎，通過審批條件設置了不分行業的準入門檻，一方面使我國企業在政策保護環境中逐漸失去國際競爭力，另一方面也因為信息封閉扼殺了利用外國先進技術的機會。未來，在不涉及國計民生的領域，必須堅持自由開放原則，通過市場的調節作用優勝劣汰，為中外投資者提供同場競技的機會，加速信息流通。良好的產業結構無法通過產業壁壘來人為塑造，開放包容的胸懷是獲得競爭力的前提。

（三）確保改革落到實處

近年來，我國中央及地方政府相繼出臺若干優化營商環境政策及辦法，為相關工作的開展提供了全面而明確的指導。但是，不得不承認，由于信息傳遞偏差、基層工作人員能力有限、部門利益至上、“官本位”思想影響等多方面原因，許多政策在落實方面依然存在落實錯位或束之高閣的情況。基層政府是政策執行的最后一公里，幫助其從思想上高度重視營商環境國際化建設、削弱官本位思想對其行為的影響;選拔知識體系完善、業務能力突出的干部，才能確保政策執行不以部門利益為轉移，令行禁止、落實到位。在政策工具選擇方面，亦應充分考慮行業特點與政策目標，不斷優化、定期評估、積累經驗、改進不足。

（四）完善相關法律體系

2020年6月23日，國家發展改革委、商務部分別發布了《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2020年版）》和《自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2020年版）》，其中前者由40條減至33條，后者由37條減至30條。[20]系列法律的出臺標志著我國對外商投資管理思路的轉變，政府角色亦發生了由嚴格管制到維護公平競爭機會的轉變。國民待遇和公平競爭是外國投資者在異國他鄉順利發展的前提，也是營商環境國際化的必然要求。未來，我國應逐漸擴大市場開放程度，除個別關系國計民生的行業施行對外資進行嚴格審核與規制外，其他行業特別是服務業、金融業應當對外資抱有寬容態度，歡迎其來華尋找發展機遇，以競爭倒逼行業規范的早日實現。目前，我國在外商權益維護方面立法較為欠缺，法律體系短板突出，一旦外資企業在華遭遇侵權或者維權無門都需要耗費大量成本。未來應及時出臺外資來華投資法律的配套法規，通過健全的法律體系與法治環境為投資者提供安全穩定的發展預期與高效便捷的維權渠道，通過法律限制部分政府采購對于供應商身份的歧視，保障不同類型商業主體的公平競爭與自由發展。

（五）提高政府依法行政水平

傳統文化中的“父愛政府”形象深入人心，脫胎于計劃經濟時期“全能政府”的現代化政府在許多治理方式上依然延續“大政府”的行為習慣，許多行為的開展僅依據部門規章甚至完全沒有法律依據，隨意性較大，嚴重影響了政府公信力，不利于法治政府的構建。作為公共服務與公共產品的主要供給方，政府對整個社會文化產生十分明顯的引導作用，有責任通過加強自身行為的法治化水平來傳遞依法治國理念。以往基層政府官員出于對個人政績的過分關注，會在并未充分論證的情況下盲目出臺短期性政策，結果往往犧牲了當地長遠利益或者對環境、市場氛圍等造成了破壞。政府治理的法治化水平是國家治理現代化的重要體現，營商環境位于國際前列的國家大多擁有十分完善的法律體系，政府各部門職責通過法律予以明確，接受多方監督，行政透明度較高，政策延續性及協同性較好。外商投資決策的重要依據是投資目的地政治環境穩定程度，其中就包括政策穩定性。未來，我國各級政府均應當堅決樹立依法行政理念，法無授權不可為，通過法律與制度扎牢權力的籠子，在為投資者提供必要服務與幫助之余，對權力濫用與尋租沖動施以克制，從點滴維護政府敬畏法律、遵守法律的正面形象。

（六）利用數字技術提高稅收效率

2018年開始的減稅降費減輕了許多企業的納稅負擔，起到降低成本、提高市場競爭力的效果。但是，我們必須認識到，我國企業每年納稅時間與次數在全球范圍僅處于中等水平，距離納稅環境優良的國家還有相當距離。此外，一些初衷良好的優惠政策并未精準作用于某些行業，甚至造成政策異化。未來，應當借助現代化數字技術，利用區塊鏈、大數據等治理工具科學管理稅收工作，利用對多渠道所收集數據的比對篩選與綜合研判，對納稅單位形成要素刻畫與風險評估，為信用良好的企業提供高效便捷的納稅服務，幫助其進一步降低納稅成本;重點關注高風險企業，加強教育、引導與稅務稽查，減少稅務流失，維護市場公平秩序。

（七）繼續提高海關服務水平

外貿行業的發展是吸納外資的方式之一，其發展狀況與海關服務密切相關。盡管部分地區在近年來已經意識到海關這一窗口對于提高外貿效益的影響，并開始采取提前申報、無紙化辦理、數據共享等較為靈活的方式提高服務質量和效率;但是平均來說，我國外貿企業在通關環節耗費的制度性成本依然存在壓縮空間。現階段，海關、國稅、市場監督、銀行等業務呈現獨立分散的狀態，一些外貿數據散落于不同系統難以整合;缺乏牽頭部門的領導協調、不同部門對各自利益極力維護，跨部門協作存在諸多現實障礙。在構建國際化營商環境的過程中，只有通過更加深入的組織結構調整、跨部門合作機制的建立、信息壁壘的打破，才能真正實現“數據多跑路，人員少跑路”，詮釋服務型政府的深刻內涵。通關成本對于外貿企業而言是較為重要的一部分經營成本，政府應盡可能通過繼續深入落實“放管服”改革，為企業徹底減負，幫助其調整成本結構，為研發創新、員工培訓積累更加豐富的資金，從根本上搶占市場制高點、提高競爭力。

五、營商環境國際化的實踐

（一）國家層面的實踐

2018年11月，習近平總書記在首屆進博會開幕式上的主旨演講上提出“營造一流營商環境”這一政府工作目標。2019年3月，《外商投資法》對外公布，取代了制定于20世紀七八十年代制定的“外資三法”，對我國對外開放、保護外商投資合法利益、吸引外商投資、促進外商投資、保護外商投資的一些基本性的規范予以明確規定，向世界表達了我國繼續擴大開放的決心和勇氣。2019年10月，國務院頒布《營商環境條例》，明確要求政府部門擺正位置、界定權力界限，盡一切努力滿足投資方合理訴求。此外，該條例還通過法律形式將近期全國“放管服”優秀實踐制度化，要求向世界一流看齊，公平對待不同性質投資方。[20]2020年6月24日，國家發改委和商務部分別發布了《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2020年版）》和《自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2020年版）》，提出若干繼續全面開放的措施。[21]2020年7月21日，國務院辦公廳印發《關于進一步優化營商環境更好服務市場主體的實施意見》，針對我國現階段營商環境建設方面存在的諸多短板提出六點具體改進意見，同時對各級政府結合當地情況出臺優化營商環境特色政策提出要求。[4]近年來國家在制度及法律層面的系列舉措，有力彌補了之前我國在頂層設計方面缺乏對于營商環境統籌安排的缺陷，將國際化舉措納入整體框架，在出臺原則性規定之后及時跟進配套政策的頒布，從宏觀層面對各級政府開展相關工作提出了明確方向與要求。對標國際一流是國家層面政策的重要原則，足見中央政府力爭通過提高營商環境國際化水平吸引更多投資者的決心。現階段，由疫情沖擊帶來的全球經濟低迷仍將持續，國家在客觀研判經濟發展趨勢的基礎上將優化營商環境、提高營商環境國際化提到了空前高度。連續出臺多項政策對近期工作進行明確指導與號召，足見良好的營商環境在提高外資利用率、提高就業率方面的重要作用。

（二）地方實踐

近年來，我國一些城市提出提高營商環境國際化水平的改革目標，并結合本地產業結構與行政資源提出若干具有地方特色的改革措施。比如，開封已成立河南自貿試驗區開封片區法庭，加強梳理現有法律法規與WTO規則的相符性，使企業能更好地適應規則要求，減少貿易摩擦;完善財政保護機制、規范執法流程。成都則聚焦于外商投資規則的梳理、清理與規范。廣州率先對接國際先進營商規則，打造國際一流的營商環境、現代化國際化營商環境的“廣州樣本”。沈陽就打造國際化營商環境提出了明確的目標，以打造廉潔高效的政務環境、營造公平公正的司法環境為下一步工作重點。

由此可見，一些將營商環境國際化作為優化營商環境重點工作的城市均已按照對標國際一流的思路出臺相關政策措施，結合本地特點多措并舉，以期推動當地營商環境的長足進步。盡管各地政策所列出的攻關重點存在差異，但是均在頂層設計框架之內。不同地區的舉措，折射出我國在營商環境國際化維度發展的不平衡。自貿區的設定的確為許多政策的試點與效果評估提供了良好的機會，既可以考察政策的國情適應性，又能夠保證試錯成本可控。一些地區敢于直面公共行政存在的諸多問題，刮骨療毒、刀刃向內，下定決心通過提高公共管理問責與透明來倒逼行政改革，構建服務型政府，提高營商環境的國際化。一些地區以法治化為抓手，力爭通過司法透明與公正為投資者提供安全的經營環境，為本地發展吸引投資。值得強調的是，各地區在落實政策時需要明確目標、選擇工具、加強多方監督與訴求回應。

六、營商環境國際化的差距

盡管近年來服務型政府理念逐漸深入人心，政府通過各種制度設計和行政改革簡政放權，提高辦事效率與回應度。但是，我國營商環境狀況與世界一流國家相比還有較大差距，如不改善將成為影響外商投資的重要因素。經過長期觀察與總結，作者將我國營商環境國際化所面臨的諸多挑戰提煉如下：

第一，法律體系不夠完善。營商環境優良的國家有個共同點，便是法律體系完善、司法流程簡化。這樣的制度設計將為投資方提供一種安全便利的司法環境，便于其遇到法律糾紛時高效地維護自身權益。由于我國法律體系建設時間較短，加之很多舊法無法適應時代發展需要卻依然存在，而伴隨產業變革或社會結構變化應運而生的新訴求往往缺乏法律依據，目前一些商事糾紛的解決于法無據或維權成本較高，給企業帶來沉重負擔。法律環境是投資者進行業務決策考慮的重要方面，只有從根本上優化我國法律環境，完善法律體系，確保立法、司法足以為企業利益的維護提供保障，才能給企業吃下“定心丸”，堅定在華創業展業的信心。

第二，隱性壁壘與投資者歧視依然存在。盡管國務院政策明確規定商事服務對不同性質投資者一視同仁，除負面清單所列行業，其他行業外資不設壁壘，但是在實踐中外資企業在辦理注冊登記時經常會遇到“玻璃門”“彈簧門”和“旋轉門”情況，一些行政部門在辦理審批時會提出一些政策規定之外的潛規則對行政相對人提出額外要求，無形中增加了投資創業的制度成本，甚至對投資信心產生打擊。政策執行是影響政策效果的重要環節，只有各級政府部門堅持依法辦事的理念、以積極的姿態面對服務業的擴大開放、將“放管服”落到實處，才能為國內外投資者提供一個公平的起點。

第三，通關程序較為復雜。對外貿易是外資來華投資的主要行業之一，海關、國稅、銀行等與通關緊密聯系的系列服務是營商環境在外貿領域的具體體現。《2019年政府工作報告》提到，改革成果顯著，通關時間壓縮一半以上。[22]盡管我國近年在上海、深圳等東部沿海地區開展了通關改革，盡可能減少通關環節、實行提前申報，將通關時間控制在兩小時以內，但是不同地區之間差異依然較為明顯。內陸地區的通關服務由于不同系統或部門均有獨立信息收集與處理平臺，彼此信息互通存在一定障礙，統一辦理暫未得以實現，通關時間相對世界發達國家而言較長。如何將全國通關管理與服務流程相統一，讓在不同海關入關的貨物得到平等待遇，是未來需要努力的方向。

第四，稅負還存在一定降低空間。2019年，我國全面推進減稅降費，給企業減負。據統計，2019年全國減稅超2萬億元。[23]長期以來，我國企業的宏觀稅負在全球范圍處于較重水平，沉重的稅負壓力影響了企業可支配資金與再投資計劃，市場競爭力不足。經過一年的減稅降費，制造業收益明顯，但是，一些服務業在新的規則之下納稅壓力不降反增，特別是一些小微企業，生存壓力較大。受到疫情帶來的物資短缺與恐慌心理影響，很多國外投資者對華投資決策信心有所動搖，這就更需要政府以切實行動來展現吸引投資的誠意，并有選擇地將一些臨時舉措制度化常態化，幫助投資者增強信心，盡最大努力減輕疫情帶來的負面影響。

第五，企業運營配套服務參差不齊。創業型企業在辦理注冊之后，還需要水、電、網等辦公資源的供給對接。由于近年改革重心聚焦提高行政審批效率，在一些地區存在企業在較短時間內完成公司注冊后，配套服務沒有及時跟上，運營計劃因此停滯或推遲的情況。這說明，個別地區還沒有切實將人民利益放在首位或僅限于教條式落實政策，缺乏系統深入思考。服務型政府的本質在于擺正政府位置，提高訴求的回應性，做好服務支持。只有站在企業角度思考政府工作思路，才能將改革落到實處，帶來切實獲得感。營商環境國際化絕不是一句空頭口號，而是讓投資者切實享受到便利與快捷，是優于其他國家的比較優勢。

七、營商環境國際化改善建議

營商環境對于提高行政辦事效率、改善公共服務質量、完善基礎設施、擴大外商投資、增加發展動力等方面的積極作用引起越來越多國家的注意，紛紛因國施策，進行改革，提升排名。比如印度近年來非常關注營商環境的優化，總理莫迪上任不久便提出“印度制造”戰略，旨在優化投資環境吸引外資，利用印度人口紅利大力發展制造產業。通過舉國上下的全面改革，在2019年10月公布的《營商環境報告》中印度營商環境已經從2014年的134位躍至63位，提升明顯。沙特政府也意識到良好營商環境的重要性，成立由商務和投資部大臣領導的促進私營業發展的執委會，推出多項改革舉措，力爭提高行政效率、落實惠及私營企業的各項政策、提高私營企業的政策參與度。在世界銀行2019年10月公布的全球營商環境排名中，沙特排名第92位，與企業經營密切相關的獲得電力、保護少數投資者、跨境貿易與執行合同4個指標表現優異，改善明顯。新冠疫情對全球經濟造成了巨大沖擊，世界經濟并不明朗;面對“六穩”目標，我國必須開拓思路，對標世界一流經驗，結合本國經濟發展水平與產業結構，攻堅克難占領高地。具體建議如下：

（一）健全法律體系

法律體系的健全程度、司法流程的科學化程度，是不同機構對各國營商環境進行評估時共同關注的方面。我國一些陳舊的法律至今尚未取消，一些實踐問題解決亟需的法律又沒有及時制定與完善，這樣的法律體系必然會影響一些投資者的信心與決策判斷。我國的法律體系，特別是與投資者利益密切相關的法律，應當全面梳理并更新，確保投資者利益保護于法有據、司法流程高效便捷;下大力氣完善知識產權保護相關法律，表明我國對知識產權高度重視的大國態度。

（二）堅持一視同仁

擁有世界一流國家的共同特點就是珍視投資者的意向，重視企業的利益訴求，切實把政府擺在服務的位置提供協助，通過政企共同努力為投資活動創造寬松公平的發展環境。反觀我國，在華投資遭遇歧視的事例屢見不鮮。近年來，盡管我國實行了負面清單制度，但是外資企業在參與一些行業投資時依然遭遇歧視，一些投資者對于在華投資持觀望態度，我國吸引外資的能力被嚴重削弱，不利于經濟發展。盡管《外商投資法》與《關于進一步優化營商環境更好服務市場主體的實施意見》對我國進一步擴大開放、提倡市場公平競爭作出了最新要求。但是，政策落實需要時間，在基層政府充分領會中央意圖、克服部門利益嚴格將行業準入審批改革執行到位之前，許多地區依然保持長期以來形成的官本位與地方保護主義行為習慣，人為造成外資歧視。未來應堅定不移貫徹金融、醫療、健康、電信等重點領域擴大開放的要求，取消先進制造、化工等制造業重點領域外資準入限制，最大限度消除地理上、產業上、經濟形態上的各種保護主義，釋放經濟活動空間。鼓勵內外資企業同臺競技、良性競爭，倒逼實力薄弱的企業努力提高核心競爭力，從而在整體上促進產業結構的優化與產業水平的提高。要實現營商環境國際化，就必須帶給投資者以穩定的發展預期與強大的信心，堅持依法行政，保證政策連貫性，用貼心服務詮釋“國民待遇”。

（三）簡化通關流程

通關效率將在很大程度影響外商對我國營商環境的第一印象，盡管我國海關已經將進出口環節驗核的監管證件由86種減至46種，并原則上全部實現聯網核查，但是其他服務依然存在流程繁瑣、效率低下的問題。未來應著力于未實現通關工作一體化的部分海關，全方位努力縮短其通關時間。定期組織人員培訓，從思想層面統一認識，提高對優化營商環境的認識，擺正服務心態。定期組織海關領導及一線人員到通關高效地區參觀學習，積累寶貴經驗，為其所用。充分發揮信息科技作用，從信息渠道方面打通海關、國稅、銀行之間的壁壘，實現信息共享，為國際貿易提供切實的便利，廣泛利用移動終端推廣提前申報，縮短現場等待時間，將全國平均通關時間進一步縮短。

（四）繼續深化稅務改革

2019年開展的大規模減稅降費，為廣大企業帶來了紅利大禮包，大多數企業享受到了政策紅利。盡管如此，我國企業的宏觀稅負與全球許多國家相比依然偏重。只有進一步深化改革，將減稅降費常態化，才能帶給企業穩定的預期，提高其投資技術升級、難點攻關、人員培訓、市場開拓等方面的資金儲備，從根本上提高企業核心競爭力。目前，疫情已經席卷全球，世界上許多國家均受到不同程度的影響，有些國家影響較重。要隨著國際環境的變化，特別是美國等主要發達國家的政策動向來及時調整相關稅務政策，避免因稅費負擔過高而導致投資外流。

（五）完善企業運營配套服務

服務型政府不是口號，而是落實在點點滴滴中的管理理念。政府的作用更多是了解投資者訴求，并及時給與回應，提高服務質量。針對現階段存在的企業注冊后續服務連接不暢情況，應當從思想層面端正有關人員的認識，貫徹服務意識，換位思考，切實為企業提供連貫高效的服務，注重不同政策之間、不同部門之間的協調，共同努力提高營商環境吸引力。小到通電通網，大到企業融資，政府均可以發揮其協調與組織優勢，及時進行最新政策宣講，幫助企業獲取必要信息科學決策。營商環境國際化的構建工作應當圍繞企業經營中的難點、痛點與堵點，因企施策，協調多部門資源提供系統解決方案，從根本上消除其后顧之憂。只有想在企業前面、切實把企業利益擺在第一位，才能從實處實現營商環境的優化。

八、結 語

在各級政府的共同努力下，我國營商環境全球排名顯著提升，成績有目共睹。在新冠肺炎疫情為國家社會與經濟帶來巨大沖擊的今天，繼續堅持深化改革優化營商環境，是實現“六穩”的重要保障。在肯定成績的同時，對標世界一流水平，借鑒先進經驗，在營商環境國際化短板上做文章，是加快實現營商環境國際化的題中之義與工作重點。只有堅持依法治國原則，通過繼續簡政放權、清除行業準入壁壘、營造公平交易競爭氛圍、對不同性質企業真正做到“一視同仁”，外資才能既“引得進”又“留得住”，營商環境國際化水平才能更上一層樓。

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（責任編輯：張積慧）