當前形勢下如何做好高速公路建設工程前期工作

趙麗娟

（貴州省公路開發有限責任公司，貴州貴陽550000）

0 引言

高速公路建設工程前期工作是實行項目管理的重點組成部分，不但涉及專項評估多，而且過程煩瑣、工作周期長、強度大，各個審批專項之間也會存在一些相互交叉、彼此互為前置的具體情況[1]。因涉及的審批單位數量多、相關部門人員多，需要對各單位之間進行長期性、經常性不同層次的溝通協調，需要全面掌握前期審批工作的具體相關內容，并給予足夠的認識和重視，預見并及時處理可能發生的矛盾或者出現的問題，統籌協調各個報告的編制單位，使資料及結論資源共享，確保成果結論一致，以保障高速公路建設工程有序推進。

1 高速公路建設工程前期工作的內容

1.1 納入規劃

被納入國家和省相關規劃的高速公路建設工程視為立項，不必再經過審核或者批復。業主可先根據規劃要求辦理工程用地的預審、規劃選址、環評的審批等有關手續后，再由政府投資主管部門出具工程的可行性研究報告進行批復。

1.2 項目建議書

在高速公路建設工程前期工作中，工程項目建議書的作用非常重要，工程前期工作人員需要樹立正確的工程實施目標，明確工作流程，做好論證分析，不斷更新及完善工程項目建議書。

1.3 工程可行性研究報告

在前期工作中工程可行性研究是重中之重，是核心。要求工程前期工作人員必須同步參與各項實質工作，由于每個項目的建設標準及規模不同，需根據投資情況，合理運用各項新科技、新技術，并結合當地居民的訴求及地區交通經濟，提前預判建設中可能出現的各種問題，不斷完善解決方案，以便制定更加合理的工程可行性研究報告。在獲得審批前所做的工作，包括工程可行性研究報告的編寫和高速公路工程建設所需的規劃選址、文物考古調查、社會穩定風險評估、勘測定界、使用林地可行性報告及林木采伐作業設計、環境影響評價、水土保持、占補平衡、土地利用總體規劃修改方案及永久基本農田補劃方案編制、土地復墾、用地預審、建設用地、節能評估、壓覆礦產資源評估、地質災害評估、通航論證、地震安全性評價、行洪論證與河勢穩定評價、風景名勝評估、自然保護區建設項目影響專題報告、地質公園評估、生態環境敏感區生物多樣性評價、道路安全性評價、項目資本金籌資方案等一系列支撐性報告的編制及報批工作[2]。

2 高速公路建設工程前期工作推進難點

2.1 工可路線方案的制約因素

2.1.1 建設工程規模和技術標準

我國的高速公路工程建設規劃主要為線性工程，技術標準較高，具有不可分割性，受平面、縱面指標和地質條件等建設環境的影響，公路項目無法完全避讓[3]。綜合考慮項目建設對沿線地區社會和經濟發展的影響和帶動，科學地運用相關技術標準，在充分保證行車安全的前提下，確定路線途徑的行政區域、里程和技術標準，最終選定合理路線方案。

2.1.2 建設環境

我國國土面積大，不同地區的環境差異大，導致高速公路建設環境存在的問題較多。

首先，高速公路沿線地形地貌。高速公路建設期間，需要考慮不同地質地貌環境，上述因素對線路選擇、路基工程施工的影響大。平地、坡度緩的山坡，適宜建設高速公路。不管是布局還是施工安排都不簡單。陡山坡會加劇施工影響，需要特殊處理線路設計。此外，高速公路施工時，不能挖透沉積部分，致使基巖石裸露，破壞高速公路。

其次，沿線所處地層巖性情況。高速公路建設施工期間，會遇到較多巖石，且巖石的特性不同。比如處于底層層序、形成年份與成因等，只有掌握地質環境的巖石分布、厚度、風化度，才可以按照巖石性質特點，優化工程設計與施工。

最后，高速公路沿線地質構造環境，也會影響建設施工。在分析地質環境時，考慮斷裂、褶皺位置，掌握地質構造線走向。

2.1.3 概算金額與實際出入較大

概算金額編制過高，將有可能會造成業主單位項目資金時間價值的浪費；但如果概算金額編制過低，業主單位項目資金將可能出現準備不足的情況，很大可能會造成工程因資金準備不足而出現隨時停工的危險[4]。所以估算概算金額需要盡量準確，要全面考慮建設、營運、養護、管理等綜合費用，盡量避免與實際資金產生較大出入。

2.1.4 生態發展紅線

在建設高速公路時，確定改善生態環境目標，并且實施到具體項目中，可以改變單一公路工程建設，實行復合型高速公路生態環境建設，不僅可以維護公路質量，還可以保護堅守生態紅線。

傳統高速公路建設，將生態工程作為美化環境的點綴、生態補救措施，無法促進地區生態環境改善，還會導致高速公路建設與生態建設的投資體制、建設規劃、設計思想、施工與運營等工作，無法實現有機統一，影響傳統高速公路建設目標與影響，危害地區生態環境。

2.1.5 其他

城鄉規劃、管線交叉、壓覆礦產資源、施工條件、征地拆遷、施工技術難度等都會對最終確定路線方案產生影響。

2.2 工程可行性研究深度不足的影響

工程可行性研究的編制依據未進行充分的調研，沒有依據所提出的可行性研究報表和編制的內容來執行，而是以滿足行政部門的審批為主要目的，且各單位側重點不同：工可編制單位比較側重工程技術方面的研究，沿線政府主要從帶動地方經濟發展來考慮，交通運輸單位主要結合路網規劃布局進行研究，行政主管部門側重各自主管領域的底線，發改委主要從工程規模和投資方面進行控制[5]。以往做法，待工可審查會通過、工可方案確定后，才開展工可批復前置報件的辦理，但因基礎資料收集不全、研究深度不足，常常會導致部分專題報件審查無法通過，反復修改，費時且費力。

2.3 工可方案改線對報件的影響

工可線路一旦發生變化，原線路范圍涉及的專題報件成果作廢，必將導致重新修改用地預審所有的數據、圖表，重新出具涉及區縣(市、州)相關部門的審查意見并簽字、蓋章，需要重新委托單位進行評估和上報審批相關手續。

2.4 審查尺度對報件的影響

高速公路建設項目路線長，涉及區縣、相關單位多，各地方的審查尺度、計算方法、引用系數不統一[6]。2009年二調數據庫與2018年現狀數據庫時間跨度長達9年，地類發生變化非常大，需要進行說明補充的資料太多，且因部分地方檔案資料的缺失，補件難度系數很大。

2.5 壓覆礦產資源協議簽訂對報件的影響

高速公路建設項目礦業價款補償標準較低，雙方難以達成一致，壓覆礦產資源協議簽訂非常困難。

2.6 地方占補平衡指標不足對報件的影響

高速公路建設項目所需指標用量大、費用低，地方政府大多沒有指標，即使有也不愿意提供。

2.7 其他因素對報件的影響

相關文件出具程序繁雜，報件審查周期較長。

2.8 征地拆遷進展緩慢

我國是農業大國，土地是農民生存的基礎，生活的保障。高速公路建設時，占用較多耕地與農用地，沿線農民群眾利益受損。在設置征地拆遷補償款、安置群眾時，并未提供科學處理措施，導致沿線農民群眾產生抵觸情緒，為維護自身利益而妨礙高速公路施工。此種行為不僅增加征地拆遷工作難度，而且減緩工作進度。個別征地拆遷人員素質較低，工作能力有限，對征地拆遷政策理解不到位，不能全面貫徹政策思想。

2.9 專項報告審批流程復雜

高速公路工程建設前期，涉及多個部門參與項目審批。每個部門的工作機制不同，因此對審批材料、審批時限、審批權屬的規定不同，相應增加工程專項報告審批復雜度，協調難度較大。

2.10 規劃銜接與調整難度

第一，資金有限。上級部門對公路項目補助資金有限，地方財政承擔較大的資金壓力，致使項目建設支援資金落實滯后，對工程項目規劃影響大。

第二，規劃不完善。前期工作中，在將發展戰略、規劃構想轉化為項目實施的關鍵期，規劃編制的科學性與系統性不足，當出現大工程變更時，不能及時修編規劃，致使公路規劃不合理問題多，嚴重損傷其延續性。

第三，國家路網總體規劃、土地規劃發展不同步。由于路網原因使土地規劃建設不足，導致工程項目停滯、斷節、爛尾，限制了資源開發，對經濟增長影響較大。科學調整農保區規劃，屬于高速公路建設的重要內容，由于地方政府無農保區規劃調整權限，不能統籌協調和安排用地問題。

3 如何有效推進高速公路建設項目前期工作

3.1 根據工作經驗，做好提前謀劃

結合高速公路建設項目前置要件報件材料多、機構部門廣、協調難度大的情況，要做好提前謀劃，在項目工程可行性研究階段，同步把環境評價、水土保持、地質災害、壓覆礦產、生態紅線等專項報告的編制單位選擇進來，與工可研究同步展開、同步推進，加強過程調度和管理，保證報件的時效和質量。如：通過路線優化調整，應盡量多利用荒地、劣地，少占耕地(特別是基本農田)；應適當增加橋隧長度在高速公路建設項目中的比例，以有效節約土地資源；在通過生態紅線等敏感地段時，應盡量考慮設置隧道、橋梁及擋墻防護，以節約占地和最大限度避免生態環境遭到破壞。

3.2 提升項目方案科學性，確保項目決策與估算更準確

高速公路建設工程規模一般都比較大，因此要求前期工作人員要不斷結合高速公路工程項目的建設特點，有效地運用科學技術手段，將不斷收集的大量信息統一進行高效處理，認真細致地進行分析，制定科學的實施計劃及合理的可行性方案，不斷提升各項估算數據的準確性，有效減少資金的浪費，提升工程建設項目方案的實施率，確保工程項目決策工作得以順利開展，施工方案得到更好的實施。

3.3 轉變思路，以高質量的前期工作支撐交通強國建設

《交通強國建設綱要》不僅對工程建設提出了更高的要求，更需要改變傳統的管理思路和常規做法，從前期工作初期著手，提高工作的深度、廣度，嚴格執行基本建設程序，以高要求、高質量的前期工作給交通強國建設強有力的支撐。

要充分研究我國高速公路前期工程建設的實際及特點，不斷加強業務知識的研究學習，做到有想法、有目標、有方向、有方法，詳細分析高速公路前期工程建設的主要目標任務，主動向各級地方人民政府以及生態環境、林業、水利、自然資源等相關行政職能部門匯報協調，爭取對項目最大限度的支持和最強有力的業務技術指導，有效地縮短審查周期，大力推進高速公路建設項目的推進步伐。

3.4 提升地方政府重視度

建立高速公路指揮部，相關部門高度配合項目施工，提供人力與物力支持，高效完成公路施工工作。對于工程建設不良問題，必須派遣人員或部門，以會議形式協調探討，保證前期工作的順利性，加強進度，保障質量。優化升級路網與土地規劃，加強二者的緊密關聯性，實現同步發展，和諧統一。按照分片模式，優化布設耕地開墾方案，預審高速公路土地，規劃調整農村保護區。深度處理高速公路占用耕地、農保區矛盾，出臺一系列扶持政策，保障群眾基本利益。此外，注重土地預審調整，簡化制度流程，制定科學的征地拆遷補償辦法、人員安置方案，爭取群眾支持。同時，擴大土地預審面積，減少正式申報，以免實際用地面積大于預審面積。

4 結語

綜上所述，高速公路工程建設期間，必須遵循項目建設規律，落實前期工作程序，提升對工程前期建設工作的重視度。通過大量實踐可知，只有關注前期工作，才可以促進高速公路建設的進展；只有緊抓前期工作，才可以確保高速公路建設的可持續性在未來發展中，仍然要加大對高速公路前期工作的重視度，同時做好前期管理工作，為高速公路建設發展奠定良好基礎。