公路通行費發展面臨的問題及政策研究

岳貴陽、李劍、梅樂翔、王夢佳

（交通運輸部路網監測與應急處置中心，北京100029）

0 引言

20世紀80年代初，中國的二級及以上公路總里程數不到2 萬km，現在，全國收費公路總里程已達到17.92 萬km，高速公路的發展也一步步實現了重大跨越，由城市內連通轉變為國家干線公路覆蓋成網。40年間，不斷對公路通行費政策實施改革，相關政策的不斷完善也大力促進了我國公路事業的發展，因此，雖然我國高速公路起步晚于發達國家整整半個世紀，卻能昂首追趕，如今更是建成了世界最大的高速公路網，收費公路政策更促進了高速公路通行費收取的逐步規范化，但是隨著社會的快速發展、大的政策環境和經濟形勢的變化，產生了一些新的問題。

1 國際上收費公路發展的情況分析

目前全球共有70 余個國家、地區在公路建設和發展中采用了收費政策。較為典型的有日本、美國、英國和法國等。

日本于20世紀50年代建立起了國家和部分地方公路的通行費收取制度，因負債逐年攀升、關聯企業壟斷、缺乏成本控制導致經營效率低下等原因，2005年啟動了高速公路投融資體制改革。改革后，日本的高速公路由日本道路保有和債務償還機構負責建設資金籌集，要求統一貸款、統一使用。養護資金主要來源于高速公路通行費收入，六大高速公路公司負責高速公路養護任務。通行費收入扣除養護和管理等支出后，由高速公路公司上繳道路保有和債務償還機構用于償還債務[1]。總體來看，通過先行立法，而后明確職責分工、明晰債務關系等改革舉措，通行費平均降低10%，高速公路建設成本降低。另外，日本高速公路設定了到2065年全部還清債務的目標。

美國高速公路資金來源為燃油稅、輪胎稅、牌照稅、重車稅等，由于路網老化、稅收增長放緩等因素，專項稅入不敷出。

英國的免收通行費的高速公路建設資金主要來源于各類政府稅收收入，包括個人所得稅、公司稅、增值稅等，除大多數的不收費高速公路外，僅有的三個收費路段均由政府和社會資本融資建成，通行費收入用于償還設計、建設和養護費用。

法國境內的高速公路已經過私有化改造，即由私有化資產承擔高速公路建養，此舉旨在降低社會失業率，刺激經濟增長。高速公路的運營公司需要對收費進行公示，通行費總收入的兩成作為公司收入，四成以稅費形式上繳給政府，另三成用于高速公路的日常建養，其余部分用于公司內部的運營服務管理類支出。

綜上所述，國際廣泛共識是采用收費方式籌集管養資金。因路網老化、籌資困難等因素，大部分國家的高速公路仍是入不敷出的狀態，亟須優化收費政策、提升路網服務水平。

2 我國收費公路發展背景

廣東是我國最早進行收費公路政策實踐探索的省份，為解決交通瓶頸制約，20世紀80年代初，廣東省政府引進澳門貸款，通過收取車輛通行費的方式償還貸款，建立了大陸最早的收費站。1984年，有了這些國內外實踐經驗的探索和基礎，國務院做出了“貸款修路、收費還貸”的重要決策，自此成為高速公路基礎工程設施建設投融資管理政策的重要內容，調動了各地和社會資金的積極性，打破了單純依靠財政資金發展公路事業的制度禁錮，建立了“國家投資、地方籌資、社會融資、利用外資”的高速公路投融資管理創新模式，為中國高速公路行業的迅速發展壯大提供了政策措施和制度基礎，使公路發展步入了新階段[2]。

從1984年至今，“收費還貸，貸款修路”政策，根據實際情況不斷調整完善，尤其是1997年實施的《中華人民共和國公路法》，奠定了收費公路的法律基礎，2004年，國務院出臺了《中華人民共和國收費公路管理條例》，確立了“統貸統還”的機制，即由政府交通運輸主管部門對全范圍內的政府還貸高速公路進行統管、統貸、統還，并分別制定了不同區域、不同類別收費公路的最長收費年限，旨在全面規范全國收費公路管理工作。

截至2020年底，收費高速公路達到15.29 萬km，收費公路總里程更是突破17.92 萬km，我國已成功建設了世界上最大的高速公路網。亞洲開發銀行交通官員曾這么評價：“過去三十年間，我們中國的高等級公路網得到了歷史上的蓬勃發展，國家高速公路由1990年的522km，增長到2012年的9.62 萬km，我們已經成為具有世界最強高速公路網的大國。實現了這種跨越，是因為我國政府決定用通行費為國家高速公路的修建與養護提供融資，并作為抵押物向商業銀行籌集了大量貸款。”

我國超過95%的高速公路都是利用收費公路政策建成的，該政策不僅加快了高等級公路建設進程，也使有限的政府財力更多投向普通公路，尤其是農村公路的建設，使我國提前數十年建成了世界一流的公路交通網絡，讓人民群眾提前享受了高品質、低成本的公路交通服務；緩解了公共財政壓力，降低了用戶稅負；提升了路網整體運行效率，降低了運輸成本，3%的高速公路里程，承擔了全路網58.2%的貨運量，發揮了貨運的主動脈作用。

3 我國收費公路發展面臨的問題

3.1 舊政策與新情況的矛盾

《中華人民共和國收費公路管理條例》（以下簡稱《條例》）于2004年11月1日啟動施行，彼時高速公路總里程為3.43 萬km，而截至2020年高速公路已達15.29 萬km，尤其是2015年全國高速公路ETC 聯網，以及2017年將通行費營業稅改為增值稅發票開具，2019年底全面撤銷全國所有的高速公路省界收費站之后，近五年來高速公路發展勢頭迅猛，舊有的《條例》已不適應新形勢下的全國高速公路網[3]。

尤其是《條例》規定，高速公路收費年限到期后，應當由人民政府取消或停止收取通行費，后續管理維護和未償債務必須由財政全額擔保。2020年末，全國收費公路總債務余額7.07 萬億元，預計所有存量收費高速公路到期停止收費后，將有近4 萬億元的未償債務和每年約2000 億元的管理養護費用，上述費用均需由公共財政保障，但現有公共財政收入遠遠不足以承擔，或需大幅提高車購稅、燃油稅，抑或擠壓其他公共支出來承擔，這樣將增加公眾稅負，不符合公益支出的原則。

3.2 累計債務增加風險隱患

2013年我國政府債務審計結果披露，截至2013年6月末，我國因交通設施工程建設而產生的地方政府債務合計達到了7.01 萬億元，其中政府還貸的高速公路1.94 萬億元。最新收費公路統計公報表明，截至2020年底，我國的收費公路建設資金總投入已達到10.81 萬億元，其中貸款本金7.36 億元，占全國收費公路建設資金總投入的68.1%。綜上所述，近年來巨額債務已經形成并迅速擴大。《條例》第十一條明文規定，地方政府交通主管部門有權對行政區域內的政府還貸公路實施三個“統一”，即統一管理、統一貸款、統一還款，雖然部分省份已經采取了轄區內的統貸統還政策，比如四川省、廣東省等，但是當前的統貸統還政策還不完善，面臨很大的輿情風險，如何平衡“用路者付費”原則和我國高速公路還貸現狀，是當下的首要問題[4]。

3.3 收費期限的設立不符合當前高速公路建設實際

《條例》第十四條明文規定，政府還貸公路和經營性公路的收費期限，分別不超過15年和25年，中西部地區可適當放寬，但最長也分別不能超過20年和30年。收費期限是基于2004年的建設成本、收費標準等統一計算設計的，而當前我國高速公路逐步向中西部省份和偏遠山區延伸，除建設成本大幅攀升外，新建項目大都車流量較小、收益率低、償債能力差，導致吸引融資能力差，但偏遠地區尤其是山區橋梁和隧道的修建，有利于區域協調發展，體現社會主義優越性。因此，需要用延長收費期限、保障項目收益回報率，來吸引社會投融資的介入，保障國家立體綜合交通網的建設。

4 我國收費公路發展的政策建議

4.1 非收費與收費公路合理并行

根據交通運輸部于2013年發布的《收費公路管理條例（修正案征求意見稿）》，收費公路政策改革的總體思路是堅持非收費公路與收費公路長期并存的模式。其中，非收費公路作為主體，主要由財政資金保障，提供基礎性、面向廣大人民群眾的普遍性服務，資金來源主要是稅費。收費公路采用“誰用路，誰付費”的原則，通過收取通行費來償還貸款和籌集管養資金等，提供高品質、差異化服務。

適時進一步提高收費公路的設置門檻。各地人民政府在規劃建設收費公路時，應當充分考慮經濟社會的實際發展狀況、國家財政承受能力等客觀因素，為防止超越國家計劃和現實發展需要修建高速公路的情況，應限制收費公路發展規模，并從嚴限制新建的一般收費公路[5]，將未來我國收費公路的總體規模控制在全國公路總里程的3%左右[6]。

4.2 調整完善統貸統還制度

根據國家預算管理體系改革的需要，為進一步完善現有規定中的“統貸統還”政策，將統貸統還的主體由省級交通運輸主管部門轉變為地方人民政府，將“統一管理”替代原有的“統一貸款、統一還款”，即統一舉借債務融資、統一收費機制，統籌協調償債來源、共同安排支出，并限定統貸統還的范圍為“償債期屆滿的地方政府收費高速公路、經營期屆滿由地方政府收回的高速公路以及處于償債期的地方政府收費高速公路”[7]。

存量政府收費高速公路繼續實行統一管理、統一還款。經營性高速公路收費期屆滿后由省級人民政府納入統一管理，收入扣除基本養護管理支出后，全部用于償還政府性債務。以此加速政府性債務的償還。

4.3 科學設置新建收費公路收費期限

針對新建收費公路逐步向西南山地等偏遠地區拓展、融資能力弱、融資困難等情況，科學設置新建收費公路收費期限，需綜合考慮成本、交通流量、收費標準、合理回報等因素。參照《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》第六條，“基礎設施和公用事業特許經營期限應當根據行業特點、所提供公共產品或服務需求、項目生命周期、投資回收期等綜合因素確定，最長不超過30年。對于投資規模大、回報周期長的基礎設施和公用事業特許經營項目（以下簡稱特許經營項目）可以由政府或者其授權部門與特許經營者根據項目實際情況，約定超過前款規定的特許經營期限[8]。”同步設置新建經營性公路的經營期限原則上不大于30年，但投資規模較大、回報周期長的經營性公路則可在政府特許經營要求下獲得批準，可設置經營期限超過30年。以此吸引更多社會資金參與[9]。

4.4 持續開展輿論引導解釋

維護收費公路可持續發展是國家大計，但政策優化完善的過程中可能帶來社會公眾的不理解和負面言論，需持續開展宣傳、解釋工作，逐步引導公眾認識理性化和客觀化[10]。

5 結語

高速公路通行費政策是當前我國交通運輸改革中重大的投融資創新措施，對公路交通運輸的跨越式發展產生了舉足輕重的影響，有效解決了有限財政投入和公路建養支出之間巨大的差距，適應我國國情。但由于缺乏對使用者付費資源配置功能的應有考量，政策供需沒有完美體現雙方的意愿。希望政策制定部門充分且全面地聽取各方意見，綜合統籌處理。