易地扶貧搬遷城鎮(zhèn)集中安置社區(qū)的治理邏輯與路徑優(yōu)化
——以H安置點(diǎn)為例

普艷杰

（曲靖師范學(xué)院 法律與公共管理學(xué)院，云南 曲靖 655011）

一、研究背景

易地扶貧搬遷是脫貧攻堅(jiān)時(shí)期，我國(guó)用于解決生活在惡劣環(huán)境下居民絕對(duì)貧困問題的重要舉措。截止2020年，《易地扶貧搬遷“十三五”規(guī)劃》的搬遷建設(shè)任務(wù)基本完成，全國(guó)建成安置社區(qū)近4萬個(gè)[1]，已有研究從安置社區(qū)的特殊性[2]、搬遷主體利益的多元性和遷入地社會(huì)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)性[3]等多維角度闡釋了搬遷型社區(qū)治理的重要性，但聚焦城鎮(zhèn)集中安置社區(qū)治理的討論不足。精準(zhǔn)扶貧易地搬遷中，土地與資金的壓力增大，加之城鎮(zhèn)化思維的影響，易地扶貧搬遷顯示出明顯的城鎮(zhèn)化安置偏好[4]，可見，有必要以安置地性質(zhì)為依據(jù)，建立分類治理思想，強(qiáng)化城鎮(zhèn)集中安置型社區(qū)治理研究。

云南省H縣①按照學(xué)術(shù)慣例，對(duì)文中地名進(jìn)行了匿名處理。屬國(guó)家級(jí)扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，是全省27個(gè)深度貧困縣之一。居住在高寒、冷涼及泥石流威脅的深山、石山區(qū)的群眾達(dá)38萬，“一方水土養(yǎng)育不了一方人”的問題非常普遍。2017年12月H縣做出了“引導(dǎo)10萬人搬遷進(jìn)城、再造一座H新城”的戰(zhàn)略部署，整合推動(dòng)通過空間置換阻斷貧困代際傳遞，通過農(nóng)村居民向城市居民的轉(zhuǎn)變推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的雙重政策目標(biāo)。

H新城安置點(diǎn)，搬遷規(guī)模大，人員構(gòu)成復(fù)雜，人口異質(zhì)化程度高，加大了管理難度，能否進(jìn)行有效治理事關(guān)“穩(wěn)得住”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。該安置項(xiàng)目分一期、二期有序推進(jìn)，一期項(xiàng)目為MF街安置點(diǎn)，已于2018年底建設(shè)完成并搬遷入住。二期項(xiàng)目于2019年底建設(shè)完成，半年內(nèi)搬遷入住，建設(shè)與搬遷在3年內(nèi)同步進(jìn)行，在彰顯行政主體資源動(dòng)員能力的同時(shí)，產(chǎn)生了易地扶貧搬遷安置社區(qū)的“公共資源不足和社會(huì)管理難題”。社區(qū)是社會(huì)治理的基本單元，再造一座新城帶來的社會(huì)管理難題應(yīng)以移民安置社區(qū)為基本單位進(jìn)行治理；移民安置社區(qū)既是一個(gè)物理空間也是一個(gè)社會(huì)空間，承載著移民的生產(chǎn)、生活和社會(huì)關(guān)系，公共資源從外部環(huán)境通過社區(qū)輸送至貧困移民，因此公共資源不足和社會(huì)管理難題，也可依托社區(qū)這一充滿利益和沖突的場(chǎng)域進(jìn)行探討。安置社區(qū)作為移民生活的最基本單位，安置初期以解決生活生計(jì)問題為主，隨著移民生活適應(yīng)性的提高，有效的社區(qū)管理對(duì)于社區(qū)發(fā)展起著重要作用[5]。

本研究，以易地扶貧搬遷安置社區(qū)治理為主題，通過實(shí)地調(diào)查和政策文本分析，探討H城鎮(zhèn)集中安置點(diǎn)的社區(qū)治理現(xiàn)狀和問題，進(jìn)而提出優(yōu)化社區(qū)治理的路徑，旨在分析易地扶貧搬遷安置社區(qū)治理在促進(jìn)移民群體與治理主體良性互動(dòng)方面實(shí)踐邏輯，為鞏固脫貧成果與新型城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展提供有益借鑒。

二、文獻(xiàn)回顧

2020年我國(guó)消除現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的絕對(duì)貧困后，易地扶貧搬遷進(jìn)入后續(xù)扶持階段。安置社區(qū)作為后續(xù)扶持政策、資源、資金輸入的重要場(chǎng)域，引起學(xué)界持續(xù)關(guān)注，其中關(guān)于易地扶貧搬遷安置社區(qū)治理的研究，主要從治理目標(biāo)、治理內(nèi)容和治理方式三個(gè)層面展開。從治理目標(biāo)來看，將安置社區(qū)治理的有效治理作為防范返貧風(fēng)險(xiǎn)，鞏固脫貧成果的重要手段。何得桂將易地扶貧搬遷社區(qū)治理放到“穩(wěn)得住”目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵地位，認(rèn)為易地扶貧搬遷社區(qū)的人員構(gòu)成復(fù)雜，打亂了原有行政村的村落結(jié)構(gòu)及熟人社會(huì)格局，導(dǎo)致戶籍關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，管理難度不斷加大，甚至可能出現(xiàn)管理真空問題。該研究為搬遷型社區(qū)研究提供的基礎(chǔ)性見解[6]。從治理內(nèi)容來看，將社區(qū)治理視作不同主體之間的利益博弈、風(fēng)險(xiǎn)化解和文化適應(yīng)過程。馬良燦、陳淇淇認(rèn)為移民社區(qū)治理主要表現(xiàn)為行政主體和社會(huì)主體圍繞就業(yè)培訓(xùn)與安置、舊房拆除等標(biāo)志性事件而展開的利益博弈過程[7]。王振認(rèn)為，易地扶貧搬遷主體利益的多元性與復(fù)雜性決定了必須重視搬遷社區(qū)治理，易地扶貧搬遷社區(qū)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范與化解是搬遷社區(qū)社會(huì)治理的重要內(nèi)容[8]。方靜文聚焦文化適應(yīng)問題，提出易地扶貧搬遷不是簡(jiǎn)單的地理移動(dòng)，而是文化遭遇的過程，只有實(shí)現(xiàn)了文化適應(yīng)，易地扶貧搬遷的目標(biāo)才能最終實(shí)現(xiàn)[9]。從治理方式來看，學(xué)者們較為一致地提出了協(xié)同治理模式。羅銀新（2020）等學(xué)者指出，后搬遷時(shí)代易地搬遷社區(qū)繁榮與發(fā)展完全依靠?jī)?nèi)生動(dòng)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要社會(huì)多元協(xié)同構(gòu)建，共同參與搬遷社區(qū)管理[10]。

由此可見，區(qū)別于傳統(tǒng)社區(qū)，易地扶貧搬遷社區(qū)治理面臨新問題，需綜合考慮激發(fā)移民內(nèi)生動(dòng)力和多元主體協(xié)同參與的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新治理機(jī)制，筆者認(rèn)為城鎮(zhèn)集中安置型社區(qū)治理的出發(fā)點(diǎn)不應(yīng)偏離促進(jìn)移民長(zhǎng)效、穩(wěn)定脫貧的政策初衷和與城鎮(zhèn)化相互促進(jìn)的政策執(zhí)行邏輯，這一問題從本質(zhì)來講是脫貧與發(fā)展的問題，也是優(yōu)化搬遷型社區(qū)治理路徑的核心議題。

三、H安置社區(qū)的治理邏輯

（一）建構(gòu)政策保障體系，推動(dòng)有序治理

為回應(yīng)“公共資源不足和社會(huì)管理難題”的反饋意見，H縣委、縣政府認(rèn)真貫徹落實(shí)中央和省市關(guān)于易地扶貧搬遷的決策部署，制定了《H縣易地扶貧搬遷縣城安置的工作方案》《H縣易地扶貧搬遷縣城安置配置公共資源和加強(qiáng)社會(huì)管理實(shí)施方案 》《H縣易地扶貧搬遷新城安置區(qū)防范化解四個(gè)風(fēng)險(xiǎn)建設(shè)五大工程實(shí)施方案》等政策文本，提出全面系統(tǒng)建構(gòu)基本公共服務(wù)、培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)、文化服務(wù)、社區(qū)治理、基層黨建等工作思路，從頂層設(shè)計(jì)層面，為化解風(fēng)險(xiǎn)、有序安排部署H安置社區(qū)治理工作提供政策保障。

（二）擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)共生治理

1.安置房建設(shè)規(guī)模大。如表1所示，H新城安置項(xiàng)目分兩期有序推進(jìn)，一期安置點(diǎn)已完成20316人搬遷安置，全部為建檔立卡貧困戶；二期項(xiàng)目已于2020年上半年搬遷入住，其中建檔立卡戶人口42535人。兩期建檔立卡搬遷人口數(shù)占搬遷總?cè)丝跀?shù)的77%,搬遷行動(dòng)緊密圍繞精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)搬遷的制度安排有序展開。

2.配套設(shè)施建設(shè)全覆蓋。H新城安置點(diǎn)多渠道引入投資資源，規(guī)劃建設(shè)公共配套項(xiàng)目38個(gè)，涉及教育、衛(wèi)生、市政、便民等配套設(shè)施，為滿足易地扶貧搬遷移民的入學(xué)、就醫(yī)、日常生活需求提供了必要資源。如表2所示，教育配套設(shè)施建立較為完備，且實(shí)現(xiàn)了供給與需求的平衡，充分踐行了通過教育阻斷貧困代際傳遞的貧困治理理念。

表1 H新城安置點(diǎn)住房建設(shè)與安置情況表

表2 H安置區(qū)教育配套設(shè)施建設(shè)情況表

（三）創(chuàng)新社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，驅(qū)動(dòng)良性治理

大規(guī)模貧困移民的遷入和聚居，需要重塑社區(qū)治理結(jié)構(gòu)和多元主體的權(quán)利邊界。移民安置社區(qū)治理結(jié)構(gòu)由行政主體和社會(huì)主體在社區(qū)中的社會(huì)行動(dòng)相互形塑而成。H安置區(qū)的直接行政主體涉及“領(lǐng)導(dǎo)小組——項(xiàng)目建設(shè)指揮部——工作組——五級(jí)網(wǎng)格化治理體系”等四個(gè)層級(jí)。移民群體、原住居民群體和社會(huì)組織構(gòu)成了社會(huì)主體。行政主體代表地方政府的行政意志，在安置社區(qū)治理中占主導(dǎo)性地位；不同社會(huì)主體之間利益分化復(fù)雜，缺乏組織機(jī)制，在安置社區(qū)治理中處于從屬性地位；二者利益分殊，需在互動(dòng)中不斷調(diào)整權(quán)力邊界，驅(qū)動(dòng)良性治理關(guān)系的形成。H安置點(diǎn)規(guī)劃構(gòu)建“五級(jí)網(wǎng)格化”治理體系，通過行政主體與社會(huì)主體的良性互動(dòng)，確保搬遷移民“穩(wěn)得住”。新城安置點(diǎn)規(guī)劃構(gòu)建“五級(jí)網(wǎng)格化”治理體系，通過行政主體與社會(huì)主體的良性互動(dòng)，確保搬遷移民“穩(wěn)得住”目標(biāo)達(dá)成。

圖1 H安置點(diǎn)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)

如圖1所示，H安置點(diǎn)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)已初步建立，這一結(jié)構(gòu)確保行政力量通過“領(lǐng)導(dǎo)小組——項(xiàng)目建設(shè)指揮部——工作組——五級(jí)網(wǎng)格化治理體系”的科層組織結(jié)構(gòu)自上而下滲透到移民社區(qū)治理實(shí)踐中，同時(shí)也決定著后期扶持資源由外而內(nèi)的輸送至移民群體的有效性，移民群體處在治理結(jié)構(gòu)最末端，既是社區(qū)治理的直接服務(wù)對(duì)象，也是社區(qū)治理的重要參與者。移民群體的異質(zhì)性和對(duì)行政力量的依賴性決定了易地扶貧安置社區(qū)治理的復(fù)雜性。

（四）強(qiáng)化就業(yè)保障，推進(jìn)有效治理

為有效應(yīng)對(duì)安置社區(qū)移民就業(yè)難問題，強(qiáng)化就業(yè)保障，《H縣易地扶貧搬遷新城安置區(qū)就業(yè)工程實(shí)施方案》中提出有勞動(dòng)力的家庭戶均有1人以上就業(yè)的目標(biāo)，以促進(jìn)移民生計(jì)得到保障。

圖2中搬遷人數(shù)和勞動(dòng)力人數(shù)特指建檔立卡戶人數(shù)，不含同步隨遷人口。其中勞動(dòng)力人數(shù)占搬遷人數(shù)的58%，已就業(yè)人數(shù)占勞動(dòng)力人數(shù)的54%，并制定“零就業(yè)”家庭清零計(jì)劃，通過五個(gè)一批，多渠道解決就業(yè)問題。可見，行政主體動(dòng)員資源對(duì)移民生計(jì)問題進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)劃，確保實(shí)現(xiàn)1戶至少1人就業(yè)的目標(biāo)，但其就業(yè)問題仍比較嚴(yán)峻。

四、H安置點(diǎn)社區(qū)治理的阻礙性因素

（一）移民社區(qū)發(fā)展對(duì)外部資源的強(qiáng)依附性

圖2 搬遷勞動(dòng)力底數(shù)和零就業(yè)“家庭清零計(jì)劃圖”

易地扶貧搬遷移民城鎮(zhèn)集中安置是在提高土地、資金和扶持政策集約效應(yīng)的驅(qū)動(dòng)下，政府主導(dǎo)的，將移民脫貧與城鎮(zhèn)化發(fā)展整合推進(jìn)的貧困治理形式。相較于傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)，扶貧移民安置作為一種過渡性社區(qū)，面臨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)脆弱、生計(jì)方式轉(zhuǎn)型劇烈、整合動(dòng)員能力不強(qiáng)等問題，進(jìn)而導(dǎo)致移民社區(qū)對(duì)政府的扶持政策表現(xiàn)出較強(qiáng)的依附性。扶貧移民安置社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)紅利，帶動(dòng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展的同時(shí)，也為移民創(chuàng)造了承載新生活的物理空間，然而社區(qū)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力未被激發(fā)，社區(qū)難以成為自身發(fā)展建設(shè)的參與者，更難以發(fā)揮促進(jìn)移民持續(xù)、穩(wěn)定脫貧的功能。在動(dòng)員型治理體制向常規(guī)性治理體制轉(zhuǎn)型背景下，有必要培育社區(qū)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力和能力。

（二）移民與社區(qū)治理主體互動(dòng)關(guān)系的復(fù)雜性

從傳統(tǒng)村落社會(huì)遷移到城市社區(qū)的貧困移民，面臨著生計(jì)方式與城市勞動(dòng)力需求不匹配的矛盾，從就業(yè)、教育、醫(yī)療到對(duì)城市生活的適應(yīng)都有賴于社區(qū)治理主體提供相關(guān)資源，甚至提供生活習(xí)慣“教育”，二者在互動(dòng)中不斷建構(gòu)著復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系。首先，當(dāng)前的H安置點(diǎn)社區(qū)分兩期安置，入住移民中外出就業(yè)勞動(dòng)力較多，人口流動(dòng)性大，客觀上造成了管理難題。其次，社區(qū)工作人員在資源分配過程中，面對(duì)大規(guī)模的移民和復(fù)雜的審核程序，面臨因效率不高而引起移民抱怨的局面，加劇了互動(dòng)雙方關(guān)系的緊張和隔閡。

（三）新舊社區(qū)融合的困難性

易地扶貧搬遷移民城鎮(zhèn)化安置，意味著隨著物理空間的遷移，原有社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)斷裂、過往生活習(xí)慣的變遷和傳統(tǒng)社會(huì)文化的失落。新城扶貧搬遷移民同質(zhì)性表現(xiàn)在建檔立卡戶的身份標(biāo)簽和惡劣的生活環(huán)境上，異質(zhì)性表現(xiàn)為來自不同村落的不同民族，具有不同風(fēng)俗習(xí)慣和信仰，其同質(zhì)性和異質(zhì)性同樣突出，難以在短時(shí)間建立起共同體意識(shí)。如：H安置點(diǎn)提出2個(gè)社區(qū)原住居民11650人和5個(gè)安置社區(qū)50017個(gè)搬遷對(duì)象，全力打造“管理有序、服務(wù)完善、治安良好、環(huán)境優(yōu)美、文明祥和”的新社區(qū)，努力建設(shè)“和諧宜居”的H縣城。可見，H安置點(diǎn)的移民既面臨移民群體內(nèi)部的融合，又需應(yīng)對(duì)與原有城市居民的融合，二者原有生活環(huán)境、社會(huì)文化的差異增加了融合的困難性。

五、H安置點(diǎn)社區(qū)治理的優(yōu)化路徑

易地扶貧搬遷社區(qū)的發(fā)展從根本上說就是人的現(xiàn)代化，即搬遷村民的市民化。因此，易地扶貧搬遷社區(qū)重建從宏觀層面而言是農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型中的“發(fā)展型議程”，從中觀層面而言是“開發(fā)型政府的”政策實(shí)踐，從微觀層面而言則是農(nóng)民生活世界從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)變[11]。

（一）加強(qiáng)基層黨建，推動(dòng)社區(qū)公共服務(wù)均等化

明確黨組織作為易地扶貧搬遷安置社區(qū)治理的行政主體的地位，理順黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的關(guān)系[12]，在以移民群體利益為核心的治理理念下，保障扶貧搬遷移民享有與安置地居民同等的公共服務(wù)水平，使其共享城鎮(zhèn)化發(fā)展的成果。H新城安置點(diǎn)已形成完善的社會(huì)管理體系，并建構(gòu)了五級(jí)網(wǎng)格化社區(qū)治理體系，在社區(qū)治理實(shí)踐中，應(yīng)充分體現(xiàn)黨組織的先進(jìn)性，在安置方案基礎(chǔ)上拓展公共服務(wù)供給形式，建立公共服務(wù)資源配置與監(jiān)督機(jī)制，保障移民享受均等化公共服務(wù)的權(quán)利。如前所述，目前新城安置社區(qū)已配備教育、就業(yè)、衛(wèi)生等公共設(shè)施，但常規(guī)化社區(qū)服務(wù)中心和專業(yè)性的服務(wù)提供人才配備不足，相應(yīng)的資源配置與監(jiān)督機(jī)制未有效建立，難以從實(shí)踐層面保障搬遷移民與原有城鎮(zhèn)居民享受同等公共服務(wù)。

（二）提升移民主體性，激發(fā)安置社區(qū)內(nèi)生動(dòng)力

隨著社區(qū)外在物理環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施逐步建立完善，移民陸續(xù)搬遷入住，地方相關(guān)行政主體應(yīng)轉(zhuǎn)變資源投入方向，從重視外在環(huán)境建設(shè)轉(zhuǎn)向關(guān)注移民群體自身發(fā)展能力的培育上，從“物質(zhì)建設(shè)邏輯”轉(zhuǎn)向“內(nèi)生性能力發(fā)展邏輯”[13]。在移民社區(qū)建成初期，通過擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模，健全和完善社區(qū)外部環(huán)境，為移民群體提供良好生活空間，是轉(zhuǎn)變致貧環(huán)境因素和阻斷貧困代際傳遞的必經(jīng)階段。而物理空間建成、移民陸續(xù)入住后，外部資源輸入應(yīng)逐步轉(zhuǎn)移到培育移民群體自身能力發(fā)展上來，激發(fā)移民群體在社區(qū)治理實(shí)踐中的能動(dòng)性，培育社區(qū)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，分擔(dān)政府后期扶持資金缺口大的壓力。唯有如此，移民群體和社區(qū)行政主體之間才能形成良性利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，移民社區(qū)才能走向多元主體協(xié)同共治道路，進(jìn)而真正實(shí)現(xiàn)脫貧與發(fā)展的相互協(xié)調(diào)，通過城鎮(zhèn)化安置使移民享受與城鎮(zhèn)居民同等的生存和發(fā)展機(jī)遇的貧困治理目標(biāo)。

（三）培育共同體意識(shí)，促進(jìn)社區(qū)融合

扶貧移民城鎮(zhèn)化安置社區(qū)，在完成搬遷任務(wù)后，面臨如何整合移民社區(qū)內(nèi)部的異質(zhì)性，如何整合新移民社區(qū)與原有城鎮(zhèn)社區(qū)的異質(zhì)性的問題。社區(qū)作為一個(gè)共同體，在于共同區(qū)域內(nèi)成員具有共同的聯(lián)結(jié)紐帶以及由此形成的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，這一共同聯(lián)結(jié)紐帶，在新舊社區(qū)融合互構(gòu)過程中，通過共同的社區(qū)秩序、規(guī)范和價(jià)值的建立，促進(jìn)移民安置社區(qū)從支離破碎的狀態(tài)粘合為有機(jī)整合狀態(tài)，以完成社區(qū)共同體意識(shí)的建構(gòu)，才能真正發(fā)揮社區(qū)作為社會(huì)治理基本單元的作用，促進(jìn)移民搬遷“穩(wěn)得住”目標(biāo)的達(dá)成。具體做法包括，首先，動(dòng)員社會(huì)資源，激發(fā)移民自主脫貧意識(shí)。移民社區(qū)可整合“愛心超市”等公益組織提供的獎(jiǎng)勵(lì)資源，設(shè)定專項(xiàng)資金，獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)脫貧態(tài)度正確、脫貧行動(dòng)積極、脫貧成效顯著的貧困移民家庭，帶動(dòng)移民群體脫貧的主動(dòng)性和積極性；其次，動(dòng)員社會(huì)力量，培育社區(qū)共同體意識(shí)。如：在社區(qū)公共空間定期舉辦“留守婦女”聯(lián)誼會(huì)、法制宣講會(huì)、傳統(tǒng)節(jié)日共慶會(huì)等公眾活動(dòng)，動(dòng)員社會(huì)力量推動(dòng)搬遷移民的市民化進(jìn)程，通過共享生活經(jīng)驗(yàn)和加強(qiáng)社會(huì)互動(dòng)，彌合社會(huì)距離，促進(jìn)社會(huì)融合和共同體意識(shí)培育。