部分發達國家政府購買公共體育服務供給風險識別及防范研究

赫立夫

當前我國處于社會轉型和經濟轉軌的關鍵時期，隨著社會的快速發展，廣大人民對公共體育服務的需求日益增強，傳統的以政府為單一供給主體的公共體育服務已經不能滿足大眾需求。相對于發達國家，我國政府購買公共服務雖然發展迅速，但起步較晚，對于目前這種相對靈活多變的供給模式掌控不足，面對供給風險無法做出最優判斷和快速識別。2021 年3 月，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》提出，“推動公共服務提供主體多元化、提供方式多樣化，鼓勵社會力量參與公共服務供給，營造事業單位與社會力量公平競爭的市場環境”。因此我國政府購買公共服務應實現供給模式多元化轉變。回顧西方國家公共服務模式多元化轉變，在20 世紀80 年代，由英國最先提出公共服務公私合作機制，在實行初期各個環節遇到諸多風險和問題，經過30 余年發展，目前大部分西方國家均采取“政府、市場、社會組織”混合供給模式，提升了公共服務供給效率并逐漸規避了各個供給環節的風險。為此，本研究以發達國家政府購買公共體育服務供給風險為研究對象，運用文獻法，邏輯分析法，訪談法等，結合相關案例，從部分發達國家政府購買公共體育服務的環節出發，歸納、整理、分析其發展過程中出現過的風險及應對措施，以期為我國政府購買公共體育服務供給多元化發展提供借鑒。

1 政府購買公共體育服務分類

1.1 依據政府購買公共體育服務參與主體分類

詹國彬[1]立足于政府購買公共服務的“三元主體”，即政府、市場和公眾對其風險和防范進行分析；汪全勝，衛學芝[2]從購買主體和承接主體的角度分析了政府購買公共體育服務的運作機制。綜合以上學者代表性觀點，政府購買公共體育服務無外乎圍繞“買什么”“誰在買”“向誰買”“怎么買”這四個方面進行，其中牽扯到的三個參與主體:“誰在買”對應購買主體，“向誰買”對應承接主體，“買什么”，明確大眾需求，對應消費主體，它們之間的關系(如圖1)。

圖1 政府購買公共體育服務各主體關系Figure 1 Relationship among the main parties involved in government procurement of public sports services

1.2 依據政府購買公共體育服務項目類型分類

本研究所屬課題的前期研究成果《我國政府購買公共體育服務的現實困境和發展對策》根據公共體育服務基礎理論，整合國內外公共體育服務相關材料并結合發達國家政府購買公共體育服務的案例，收集與分析之后，將公共體育服務分為技術培訓類、場地設施類、管理服務類、體育環境類、賽事活動類、監測指導類、知識傳播類、組織建設類、信息類和制度規劃類10 個類別。[3]

1.3 依據政府購買公共體育服務項目環節分類

周義程[4]從動態角度出發，基于運作流程將政府購買公共體育服務劃分為四個環節，并進行風險識別。本研究在此基礎之上將其歸納調整為三個階段:決策階段、實施階段、評估階段；并明確了各個階段的具體工作。

綜上所述，考慮到政府購買公共體育服務涉及到不同參與主體、不同購買類別和不同階段面臨的風險差異，以上任何一種分類方法單獨應用于本研究中都有一定的局限性。因此，本研究基于服務項目類別，以決策、實施和評估三個階段為主線，識別各個階段中不同參與主體面臨的風險。[5-6]

2 發達國家政府購買公共體育服務不同階段的風險識別

在20 世紀七八十年代，美國，英國，澳大利亞等西方發達國家開始實行政府購買公共服務，雖然各個國家方式手段不同，但本質一致，即引入第三方外包，引入市場競爭機制，提高公共服務供給效率。

發達國家政府購買公共服務歷經40 余年，涉及領域廣泛，雖然趨于成熟，但在各個環節仍然存在風險[7]，尤其在實行政府購買公共服務初期會面臨哪些風險？造成哪些后果？以及如何規避？對于目前正處于政府購買公共服務初期的我國來講，具有重要的借鑒意義。

2.1 決策階段的風險

隨著社會的不斷發展，人民大眾對于公共體育服務的需求量與日俱增并呈多元化、復雜化和個性化態勢。這就要求購買主體在決策階段有針對性地準確地收集群眾需求信息，并結合自身實際制定方案。目前出現的購買主體往往根據經驗和主觀判斷來確定購買數量和種類會導致公共服務供給不全面、不準確、低效以及忽略群眾的實際需求的風險，使消費主體的體驗感降低。以下通過實際案例做出梳理和歸納。

2.1.1 明確需求風險

明確消費主體的需求是政府購買公共體育服務決策階段的重點，人們對于公共體育服務的要求不僅限于單純的體育鍛煉，而是作為一種日常生活化的社會需求；不僅要求數量和種類的提升，更趨于個性化和多元化的發展.

案例1:1997 年，美國德州布蘭諾市將一處所屬的網球場地通過定向購買的方式外包給“桑茲德克薩斯體育公司”，名為高光公園網球中心(High Point Park Tennis Center)，開放時間為周一至周四上午九點至晚上十一點，周五至周日為上午九點至晚上九點。提供設施與收費標準見表1。[8-10]

表1 高光公園網球中心提供的設施的收費標準Table 1 Facilities and charging standard of High Point Park Tennis Center

在案例1 中，網球作為一項趣味性強的健身運動，受到廣大群眾的歡迎，但是供給主體仍然對群眾的需求量估計不足，造成了網球場地人手不夠，場地過載、損壞，以及大量投訴等一系列問題[11]，這是典型的對于需求數量不明確；也可能出現需求種類不明確的情況，例如受益主體的消費能力達不到當地的公共體育服務供給水平等等。導致是否明確需求風險的原因在于，過分依賴以往的經驗和主觀判斷，導致需求信息指向性不明顯，不精確，從而使得公共服務低效和錯位，雖然購買主體和供給主體花費了大量時間和金錢，但是群眾的體驗效果大大降低，達不到預期的目標。

2.1.2 承接主體資質風險與合同類型選擇風險

承接主體的選擇對于公共體育服務的供給質量至關重要，對于承接主體的遴選方法多為“公開招標”，但是在發展初期，并沒有一個詳細統一的標準來規范承接主體的資質，特別在一些專業性較強的公共服務領域，對于以往一直采用政府直接供給的領域，改變供給方式，也會出現承接主體數量不足的情況，那么就被迫降低了招標門檻，對公共服務的供給效果產生風險[12]。在案例1 中，我們可以看出“桑茲德克薩斯體育公司”并不能妥善的處理場地問題、人員問題以及群眾的投訴，群眾的投訴主要集中在定價問題和相關事故責任的歸屬上[13]。這些問題就牽涉到了外包合同的設計問題。

在發達國家實行政府購買公共服務初期，外包合同分為兩種類型，設計型合同和績效型合同。

在案例1 中，應該屬于設計型合同，由于政府的主導地位明顯，社會組織在面對與預計情況不符的條件下無法做出靈活的改變[14]，諸如合理調價，適當調整開放時間等等。再加之盈利的需求，使得“桑茲德克薩斯體育公司”在供給服務處于兩難境地，無疑會給公共服務供給質量帶來下降。不過隨著發達國家政府購買公共服務的快速發展，績效型合同很快取代了設計型合同，并且在服務進行中的監督與評估更加專業，在公共服務供給決策階段規避了合同類型方面的風險。

2.1.3 可行性風險

在政府購買公共體育服務的可行性風險中，需要著重考慮兩方面:成本效益和外包限度。當一項公共服務被決定是由購買主體直接供給還是由社會組織，相關企業等進行供給的時候，需要進行成本效益分析，包括招標，協議付款，監督費用等等。如果直接供給公共服務的成本大于等于購買公共服務成本，則一般選擇購買公共服務。但是在服務進行中出現的隱性成本是政府及決策者難以估計的，并且政府方面在進行成本效益分析的時候往往忽視或者不重視隱性成本的存在，從而導致購買公共服務成本大于等于直接供給成本，但是仍然選擇購買公共服務的供給方式。

案例2:部分發達國家政府購買公共體育服務因隱形成本問題導致的可行性風險案例(見表2)。[15]

表2 部分發達國家購買公共體育服務忽略隱性成本案例Table 2 Cases of feasible risks induced by implicit costs in public sports service procurement in developed countries

從表2 我們可以得出隱性成本在實際成本中是占有一定比重的，它的存在就會使政府在進行成本效益分析的時候判斷失誤，導致購買主體在供給方式上選擇錯誤，造成財政損失和資源浪費，也會出現表2 中1997 年美國“桑茲德克薩斯體育公司”中出現的合同被迫中止，由政府逐漸變更供給方式為直接供給，從而打消了公共服務外包政策的積極性。

雖然發達國家越來越多的公共服務種類都嘗試了第三方外包，也的確給公共服務供給帶來了良好的發展，但是作為政府職能本身的服務是不能進行外包的，例如:相關政策法規的制定；行政執法權，關乎群眾切身利益的服務等等。外包限度的模糊和權利的讓渡會直接導致項目失敗，社會動蕩，政府公信力缺失等嚴重后果。[16-17]

2.2 實施階段的風險

公共體育服務供給引入市場競爭機制，采取“外包”手段，有購買主體和承接主體同時存在。那么這兩個主體之間的矛盾就會造成在實施階段過程中的一系列風險。兩個主體的根本目的不同，降低投入成本與承接主體盈利是實施階段的主要矛盾點，也是導致本環節風險發生的根本原因。

案例3 發達國家在購買體育場館建設類型的服務中，曾經出現的問題(見表3)。[18]

表3 部分發達國家政府購買公共體育服務不良事件回顧Table 3 Review of adverse events in government procurement of public sports services in developed countries

2.2.1 腐敗風險

公眾越來越意識到體育組織面臨的腐敗風險，并期望更加透明、完整的問責機制。腐敗風險涉及體育場館、基礎設施建設和公共服務購買程序。[13]事實上，由于合同的數額巨大和嚴格的時間限制，使賄賂和腐敗的情況進一步加劇。購買公共服務中，財政利益、交易量以及政府和私營部門之間的交涉使得腐敗風險成倍增加。

在案例3 中，各個國家曾經出現過的共同問題是體育場館建設上出現的質量問題。這里面牽涉到“尋租腐敗”的問題，即政府方面通過不正當途徑從外包項目中獲利的行為。其中表現在兩個方面。第一，承接主體為了奪標向購買主體行賄，并且把行賄金額納入到生產成本中，公共服務供給質量自然受到影響；第二，承接主體負責人對項目監管松懈，降低成本，偷工減料，購買主體對此現象不聞不問，質量不過關的項目依然通過并投放群眾，使消費主體利益受損，嚴重影響供給效率。[20]

2.2.2 市場環境風險

公共體育服務引入市場化競爭的初衷就是提高服務效率，保證服務質量。從案例3 中，體育場館設施類服務不同程度出現與預期相差較大的質量問題，除了自然原因外，市場不良競爭環境是主要問題，主觀上，承接主體在相關類別的服務項目占據壟斷地位；客觀上，承接主體力量薄弱，發展情況參差不齊，無法持續保證公共服務供給質量。

(1)承接主體的壟斷風險。在案例3 中，通過查閱，這些承接主體均是在當時在國內實力較強，并且都承接了不止一項的公共服務項目，大部分項目沒有進行公開信息、招標、競標的過程，而是直接由購買主體委托形成這個領域內的長期合作關系。[21]誠然，購買主體這樣做的目的是保證服務質量，提高服務效率。但是在原本市場發育不完善的初期，這樣做無疑打壓了其他相關組織企業的積極性并阻礙了發展，以至于無法形成完全的市場競爭格局，出現壟斷局面。隨著公共體育服務供給要求越來越高，當原有的承接主體數量無法滿足需要，其他競標企業組織發展不平衡、積極性不高時，就會出現購買主體被迫降低對承接主體的要求，選擇次級承包商合作，以致保證服務過程中的質量和效率。

(2)承接主體能力不足風險。客觀上，承接主體自身發展不足也是構成購買主體選擇范圍小，多采取直接委托方式的原因。在案例3 中，購買主體更傾向于選擇具備盈利性質的企業、公司。而大部分體育社會組織，不具備提供大規模的優質的公共服務能力。發展缺乏活力，社會影響力低，缺乏專業技術人員，雖然有一定數量，但是能夠達到準入標準的少，無法進入競標范圍，導致購買主體的忽視。除此之外，體育社會組織普遍與政府聯系密切，相當于政府并沒有“實質性購買服務”，[22]只是變換了形式。如此形成的惡性循環，造成市場競爭的單一壟斷，對公共服務供給質量產生影響。

2.2.3 道德誠信風險

在公共服務供給實行第三方外包的過程中，受利益驅使，承接主體往往會違背一些約定，尋求利益最大化；加之購買主體本身不具備專業性較強的監督管理人員，使得承接主體在信息上占據優勢而購買主體無法對具體細節進行有效的監管，以至于消費主體產生對公共服務供給的不滿，統稱為道德誠信風險。

案例4:部分發達國家政府購買公共體育服務因道德風險產生的不良事件(表4)。[23-26]在表4 的案例中，購買主體承擔的風險大部分是由承接主體造成的，承接主體面臨著“服務大眾”與“自身利益發展”之間的矛盾沖突，當政府提供的合同內容和獎勵機制不足以滿足承接主體的利益需要，就可能出現承接主體利用信息優勢降低服務質量、偷工減料、以利為先的道德誠信風險以及隱藏信息、透漏虛假信息和推卸責任造成購買主體監管失效的風險。當消費主體的權益受到損害會歸結于購買主體的責任，因此購買主體作為公共服務的中間環節承擔著來自兩方面的風險壓力。

表4 部分發達國家政府購買公共體育服務道德誠信風險案例回顧Table 4 Review of typical moral integrity risk cases in government procurement of public sports services in developed countries

2.2.4 政府過度干預風險

在發達國家實行政府購買公共服務早期，決策階段合同的制定并不全面，在服務供給過程中存在不確定因素，購買主體方面在第三方外包初期階段依然占據相當的地位，保留著傳統政府直接供給方式的特征，這是發展的過程，也勢必會給承接主體帶來風險。

案例5:部分發達國家政府購買公共體育服務因政府過度干預導致的不良事件(見表5)[27]。從表5 可見，政府過度干預不僅直接導致了承接主體承受巨大的損失，也使服務供給效率和質量受到影響，消費主體也承擔了相應的風險。造成這些風險的原因不排除社會的發展帶來的變革，承接主體本身能力薄弱，以及決策階段制定合同時的漏洞。但是政府在整個公共服務供給過程中占據的重要地位是主要原因，違背了市場規律，以政府的意志為轉移，使得本應具備獨立經營的承接主體喪失了應有的權利，成為了政府功能的延伸，也失去了政府購買公共體育服務的意義。

表5 部分發達國家政府購買公共體育服務政府過度干預風險案例回顧Table 5 Review of government over-intervention risk cases in government procurement of public sports services in developed countries

2.3 評估階段的風險

購買主體在項目評估階段的地位是不可動搖的，在承接主體完成項目并交付的時候，政府需要對完成質量進行評估，公共體育服務供給的復雜性與有些項目不能夠量化考核，有些項目需要在實行一段時間之后再見成效，加上購買主體本身不具備專業的評估團隊，這就給評估工作增加了難度。

2.3.1 項目交付后的質量風險

評估階段的服務質量風險不同于實施階段，承接主體為了縮減成本，增加盈利，主動降低服務質量造成質量隱患，在正式將項目交付于購買主體，雙方合同關系解除之后出現的項目質量問題，由于雙方已經沒有了合同束縛，導致推卸責任的情況發生，使消費主體利益受到損害。

案例6:發達國家政府購買公共體育服務因項目交付后的質量風險引發的不良事件(表6)。

表6 公共體育服務項目交付后的質量風險案例回顧Table 6 Review of quality risk cases after hand-over of public sports services

造成服務質量風險的原因有很多，如政策制度變化，自然變化等不可控因素，但是承接主體忽略公共體育服務供給質量，利益為先的做法也是不可忽視的。在出現質量問題以后，大部分的善后工作由購買主體承擔(表6)，這也額外增加了購買主體的成本支出。

2.3.2 政府公信力削弱風險

長久以來，政府是作為公共服務供給的唯一主體存在，這一概念根深蒂固。所以即使改變了供給方法，但在消費主體看來，政府方面仍然具備監管、評估等職能，仍然是服務過程中的主要責任承擔者。所以一旦服務供給過程中出現差池，就會出現政府公信力缺失的風險。

案例7:部分發達國家政府購買公共體育服務導致政府公信力削弱的不良事件(見表7)[30]。腐敗問題在發達國家的公共服務發展過程中是比較常見的。政府公信力缺失風險直接來源于消費主體，雖然第三方外包能夠帶來更加便利，廉價的公共體育服務。但是一旦出現問題，消費主體的首要問責對象仍是購買主體，甚至懷疑政府在公共服務方面的決策能力和問題處理能力，進而造成信任危機，損害政府形象。

表7 政府公信力削弱風險案例回顧Table 7 Review of cases in government credibility weakening

續表7

3 部分發達國家政府購買公共體育服務供給風險的成因

公共體育服務實行合同外包的供給方式是一個復雜的過程:服務種類繁多，服務過程有很多不可控因素，更重要的是政府不再作為唯一的供給主體出現，生產職能轉移給了相關組織和企業，政府作為消費主體和承接主體的銜接點，繼續保有監督權、決策權。在整個公共體育服務過程中，三個主體追求的不同目標是導致風險發生的主要原因(見表8)。

表8 公共體育服務外包風險一覽Table 8 List of risks in public sports services outsourcing

4 發達國家政府購買公共體育服務供給風險的防范

4.1 加強公共體育服務供給轉型期的統籌把控

英國政府在《采購政策說明:采購程序的可用性》中列舉了相關具體措施，僅確定采購方式分析這一項，就發布了采購路線決策樹(Procurement Route Decision Tree)，要求采購人綜合考慮是否存在先前采購合同、是否符合集中采購標準等因素，并在充分市場調研(Market Engagement)的基礎上確定和細化采購需求，并依此最終確定適用的采購方式。進入相關采購程序后，同樣有相應的價值流程圖(Value Stream Map)以及標準操作程序(Standard Operating Procedures)對采購細節進行指導和規范。標準化的操作規范提高了公共服務采購的工作效率，也最大程度地避免了利用法規漏洞或模糊之處牟取不當利益情況的發生。除此之外，其他發達國家逐步完善和出臺了相關政策法規，以期規范購買公共體育服務制度。

4.2 細化承接主體資質能力及準入標準

承接主體的選擇對于服務質量的好壞起著至關重要的作用，由于天然的信息優勢，為了爭奪項目，在招標時刻有意隱瞞事實；加上準入門檻較低，競標成功后會對下面的項目實施造成風險隱患。英國政府發布《資助與采購良好行為規范》在進入到公共服務供給領域之前，對承接主體本身進行能力評估。部分發達國家的做法普遍是引入第三方機構對承接主體資質進行評估，分析企業或組織的綜合能力，判斷是否適合承接公共服務項目，給購買主體建議；在前期規避了由于承接主體本身的客觀原因造成的風險。

4.3 積極培育社會組織,杜絕壟斷

20 世紀初，英國皇家財政部旨在通過制定環比評價，規定第三部門的評價標準及競爭激勵機制，刺激第三部門的發展潛力，采取積極措施鼓勵第三部門發展且予以大量資助。2002 年，政府實施公共服務權力轉移，借此機會促進第三部門規模擴大以及提高運行效率，為此特別撥付了1.25 億英鎊。此后通過“能力建構者(Change Up)”“未來建構者(Future Builders)”項目支持社會組織發展，通過影響政策制定以及幫助社會組織自身建設，構建組織能力和提高素質。

美國采取的辦法是同等條件下優先選擇規模較小的組織企業，尤其是非盈利性組織，并出臺一系列政策，如減免稅收、給予補助、創造環境等方式扶持社會組織較快發展，在公共服務領域內占據一定地位。這樣一來，既活躍了公共服務供給競爭市場氛圍，也給購買主體提供了更多優質的選擇，消費主體能享受到更佳的公共服務體驗。

4.4 完善監督機制

簽訂合同之后，公共服務供給過程中的監管是供給質量的保證，督促承接主體按照合同規定嚴格執行。英國首先實行了與績效掛鉤的監管方法，通過制定“公共服務協議”，聘請專業人員，對承接主體的工作日程記錄、階段性考察、不定時考察以及群眾投訴記錄等方面，對整個服務流程進行全面監管，在過程中出現問題和隱患就督促承接方迅速整改，而不是把問題留在評估階段，導致承接主體推卸責任，同時根據績效對承接主體進行獎勵或懲罰，既提高了承接主體的積極性，又保證了公共服務供給質量始終維持在一個平穩較高的水平上，消費主體的滿意度也大大提高。

4.5 構建多元化績效評價體系

政府本身在評估過程中缺乏專業性，評估結果容易產生偏差。因此引進獨立的第三方評估機構是發達國家在評估階段防范風險的主要措施。英國“公民憲章運動”通過明確的服務內容、工作目標，服務標準等向公民作出承諾，讓公民廣泛的介入和監督來評價政府的服務質量和效益，達到政府“3E”評估的目標體系；隨后，梅杰政府發表了《競爭追求質量》白皮書，進一步要求提高服務質量和顧客的滿意度；1999年布萊爾政府出臺《政府現代化白皮書》提出以公共服務的使用者而非提供者為中心，確保公共服務更符合公民的需要，確保公共服務提供的高效率和高質量。

5 對我國的啟示

我國目前正處于政府購買公共體育服務初期，發達國家在政府購買公共體育服務發展過程中遇到過的風險以及如何規避對我國具有重要的啟示:

(1)建立目標明確、操作性強、強針對性強的政府購買公共體育服務政策法規體系。《中華人民共和國采購法》雖然涵蓋面廣，但多集中于貨物、工程方面，對服務購買方面涉及內容較少，在購買流程、購買方式、承接主體資質及風險應對等詳細問題上缺乏參考依據。建議出臺系統全面的政府購買公共服務法律法規，或者在《采購法》中增加購買公共服務專屬條款予以約束和指導，為我國公共體育服務事業提供政策支持。

(2)積極促進承接主體的良性發展。具體措施為:①加大宣傳力度，樹立社會組織在公共體育服務中的重要地位；②長期穩定的資金扶持和專業技術培訓；③提供適量的政策傾斜，簡化審批程序，解除成立限制；④突出社會組織獨立性，積極推向市場。

(3)杜絕經驗主義，明確消費主體需求。購買主體不應過多的根據主觀推斷或者過往經驗來制定購買方案，應力求信息透明，通過多種渠道，多方位收集消費主體建議。提出以下具體措施:①設置政府招標課題，鼓勵學界研究符合我國國情的公共體育服務內容構成；②組織業內專家進行探討；③利用線上和線下聽證會形式，酌情采納消費主體意見；④綜合考慮實際需求、專家建議和自身能力確定購買內容。

(4)建立科學合理的績效評估機制。建議引入購買主體、承接主體、消費主體和第三方評估機構的共同參與，增加消費主體意見權重，實現多方面、多角度監督評估機制。同時，對于服務產品難以完全按照定量標準進行評估，因此應積極組織專家研討確定評估標準且予以實踐，逐漸完善，最終形成科學合理的績效評估機制。