新時代人大協商的發展與完善

侯一銘

摘要：“人大協商”概念的首次出現是在2015年中共中央《關于加強社會主義協商民主建設的意見》的報告書中，自此新時代人大協商的理論系統研究與制度實踐拉開序幕。本論文從新時代以來人大協商的概念出發，總結新時代人大協商的理論與實踐創新的內容，強調人大協商的不斷發展與完善是實現中國政治民主化的巨大推動力，具有劃時代的現實意義。

關鍵詞：新時代 人大協商 制度創新

一、新時代人大協商的內涵

中共中央于2015年2月印發的《關于加強社會主義協商民主建設的意見》中，明確表示“人大協商”為一種重要的協商渠道，并且提出了“積極開展人大協商”的各項建議。在積極倡導發展并完善協商民主的中國特色社會主義政治民主化進程的大背景下，人大協商的概念獲得學術界定，依托于人民主權理論、代議制理論以及協商民主理論等多項政治理論基礎。

（一）人大協商的概念內涵

官方對于人大協商的定義更多是綱領性陳述，如2015年中共中央發布的《關于加強社會主義協商民主建設的意見》中指出“深入開展立法工作中的協商”“發揮好人大代表在協商民主中的作用”等。此外還有學者從協商內容角度闡述人大協商可以理解為“各級人民代表大會及其常委會在依法行使立法、重大事項決定、人事任免和監督等法定職權過程中，圍繞經濟社會發展的重大問題以及涉及人民群眾切身利益的實際問題，通過各種途徑和形式在人大代表與人民群眾之間進行充分協商”。

概括起來，對于人大協商的概念的廣義界定可以是融入并應用于人大制度體系及其具體工作中的協商民主機制。

（二）人大協商的理論基礎

人大協商概念的提出及運作模式是隨著近年來我國政治民主化發展以及西方協商民主理論的傳入而興起的，其理論支撐主要來自人民主權理論、代議制理論、協商民主理論三大理論體系。

1.人民主權理論。此理論本質是主張國家的最高權力來源于人民并最終屬于人民，國家權力的運行方向與方式受到人民平等而有效的監督。首先人大制度中的“民主集中”原則是人民主權的具體表現，人大代表由人民選舉而出并受人民監督；其次人民主權原則也是人大協商追求的根本價值目標，在人大制度中引入協商機制，人大代表聽取更廣泛的意見和建議，才能更好地代表和表達最廣大人民群眾的利益訴求。

2.代議制理論。近現代的政治理論學家基本都認可民主代議制在實現民主上取得的成效和貢獻。我國人民代表大會制度是現代民主代議制的其中一種。推進協商機制進入人大制度運行，有利于人大代表在國家機關和人民群眾之間的溝通構建更民主、更透明的橋梁，因此代議制理論構筑了人大協商的制度前提。

3.協商民主理論。協商民主理論是建立在反思代議制不足的基礎上，主張通過對話溝通使得不同利益訴求的個體或群體間達成共識進而促進利益最大化。一方面，人大協商是實現我國社會主義協商民主的重要渠道，使人大制度的優越性發揮到最佳；另一方面，協商民主理論也為人大協商的發展和完善提供了理論動力與實踐引導，使人大制度不僅注重民主結果也注重民主過程，從而促進決策的科學化、民主化。

二、新時代人大協商的主要內容

人民代表大會制度是人民當家作主的根本制度載體和最高實現形式，規范化、程序化的協商民主機制會進一步為以選舉民主為基礎的人大制度注入新的活力。新時代以來，協商民主機制在人大制度的應用與實踐中頗有成效。

（一）促進人大代表選舉的民主化

我國基層人大代表的選舉通常是采取直接選舉方式，多由地方黨組織提名并主導選舉過程，而其中由基層群眾聯名提名的候選人占比很少。這種“捆綁式”提名的形式在很大程度限制了核心組織外圍的個體進入候選名單，從根本上促進人大代表選舉的民主化的作用有限。

在中共中央提出要把協商民主機制人大代表選舉方面的制度改革思路后，更多基層黨組織開始實行面向社會和人民群眾的人大代表候選人選舉名單“協商”確定的模式。通過公開候選人名單形成和確認過程，允許民眾對預備人選的資質進行討論并提出建議，在聽取更廣泛意見的基礎上對候選人進行更全面、更深入的考核，最終將人大代表候選人名單公示。

人大選舉離不開選民的參與、過程的公開、協商方式的民主一致這三大必要環節，所以人大選舉的民主化既是人大代表制度中充分吸收民意的內在要求，也是更好推動人大與政府工作的原點。

（二）創新人大立法的形式與內容

公民參與立法協商是公民權利的行使和人權保障的重要途徑，協商民主機制則提供一種制度化、民主化、透明化渠道，以便公民對國家權力機構的立法過程施加影響。這一機制是推動我國建設社會主義法治國家的重要驅動力，同時有效促進人大立法決策的科學化、民主化。

黨的十八屆三中全會提出要滲入開展立法協商的工作，新時代人大立法協商開創了很多嶄新的內容和形式。一些基層人大機構率先開展立法聽證會的協商形式，此外各級人大也逐步建立和完善立法評估制度，邀請相關方面的專家學者對立法的必要性、預期效果與可能產生的影響做出客觀評價。

立法聽證制度和立法評估制度是新時代人大協商的制度創新與實踐創新，它們為代表和民眾提供了更為豐富的參與立法全過程的渠道，使立法具有更強的協商民主性的同時保障有限的立法資源在政治社會中得到更充分的利用。

（三）進一步強化人大監督權力

人大制度所規定的人大權力包括立法權、決定權、人事任免權及監督權。其中監督權是國家政治體系能夠正常平穩運行的重要保障。預算監督聽證會是人大協商在行使監督權創制的新形式，主要是鼓勵民眾積極參與到預算決策程序中，就當地的年度預算與政府和人大達成初步共識。此外，各級政府和人大都充分利用網絡飛速發展的趨勢，開通網絡平臺提供民眾參政議政的互動新模式，擴寬了人大在執法檢查和監督工作中的廣度和深度。

人大協商監督的意義就在于，一方面，人大代表和人民群眾可以共同監督政府部門，向民眾做調研論證，聽取各方面的意見和協商情況，群策群力，讓人大監督更有“底氣”；另一方面，監督過程中，人大代表更清楚人民群眾對政府及人大工作建設的意見和建議，推動加強人大代表聯系群眾的協商機制進一步完善。

三、新時代推動人大協商的意義

近年來人大協商在理論與實踐上的成果證實了將人大制度與協商民主機制相結合的正確性和合理性。未來要堅持發展和完善人大協商，就要明確其方向和要求，關注到人大協商對人大制度建設及政治民主化的重大意義。

（一）新時代人大協商的方向與要求

人大發展協商民主，必須以人大協商為切入點，積極探索協商民主適應新時代的運作形式，完善協商民主程序，建立健全相關制度，創設立法機關和社會公眾溝通、論證咨詢等機制，推動公正、公平、公開的立法原則融入協商民主之中，真正引領和推動社會主義法治建設。

人大發展協商民主，各級人大及常委會要加強與代表之間的協商溝通，健全完善常委會聯系代表工作制度，完善代表意見建議辦理落實機制，暢通社情民意反映和表達渠道，積極推行人大代表向選民述職制度，充分發揮人大制度與協商民主機制在體察民情、反映民意和集中民智方面的重要作用。

（二）新時代推動人大協商的意義

在中國政治化進程中，協商民主有利于加強和改進中國共產黨的執政方式，提升執政能力。中國人大制度的發展是執政黨處于治理的目的而主動釋放空間的結果，優先在人大制度中推行試驗人大協商機制，既符合人大制度的目標理念和價值原則，也有助于增進中國共產黨的執政能力，加快新時代下“全面提高黨的建設科學化水平”的步伐。

協商民主理念的精髓就是理性公民參與、討論、審議社會公共事務的政治實踐，并且大大降低競爭性民主對社會分裂的結構的強化。通過適當的協調機制，協商民主不僅可以消除政治分歧、解決政治問題、緩和社會矛盾，并且能夠在長期的公民實踐中，培養具有高政治素養的理性公民。

通過制度合法性建設有利于進一步鞏固我國的國家制度。以人大制度為協商民主機制實踐的平臺，是檢驗我國制度在日益復雜、整合及多層次的政治社會環境中的適應力及內在發展潛力的絕佳機會，也是盡力跟隨時代的發展做出相應的形式與結構的及時調整，進一步鞏固人大制度的根本性地位和最高權力。

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