城鄉交通一體化發展中的難題與應對舉措

孟凡琨、李嬋娟、孫佳鑫

（1.威海市交通工程建設事務服務中心，山東威海264200；2.威海市政務服務中心，山東威海264200；3.威海市交通運輸事務服務中心，山東威海264200）

0 引言

進入新時代后，專家學者針對城鄉二元結構發展過程中產生的弊端進行了深入研究，并且在頂層設計層面提出了城鄉一體化發展方案，旨在通過推動總體經濟發展，使城市文明、鄉村文明獲得一體化發展。因此，在經濟高速發展階段，十分有必要對城鄉交通一體化發展中存在的難題進行分析研究，并探尋解決之道。

1 城鄉交通一體化發展概述

1.1 背景

交通工具的發明與應用解決了地理空間方面的阻隔，縮短了人與物的流動時間，在整體上提高了三大產業的全要素生產效率。以我國為例，自從提出城鄉“一元結構”后，根據交通工具的重要功能，提出了城鄉交通一體化發展政策。具體而言，在“十二五”到“十三五”期間，我國基本完成了“村村有路，村村通車”的基本目標，為城鄉交通一體化發展奠定了必要基礎。

進入“十四五”后，我國立足城鄉交通一體化發展中的基礎設施建設情況，進一步提出了深化城鄉交通一體化發展的思路，在交通強國戰略下推動綜合交通運輸體系建設。

另外，近年來各界在交通強國、交通運行高質量發展方面的研究成果相對較多，不僅涉及了建立城鄉交通一體化發展的多層次評價指標體系，也提出了以交通基礎建設促進農村社區宜居性、促進城市空間與城鄉邊界的多元融合等新思路。由此，我國為城鄉交通一體化發展提供了頂層設計方面的政策支持、學理方面的理論支持。

1.2 現狀

城鄉交通一體化是城鄉一體化發展的重要組成部分，也是推動城鄉產業布局、就業、社會保障、社會事業一體化發展的有效動力因素。從實踐經驗方面看，在交通強國發展方向、綜合交通體系建設目標牽引的大背景下，目前在城鄉交通一體化發展中，已在管理體制、運營模式、組織方法、效益評估等各個層面，配套實施了多項政策、落地了多種相關項目，也使城鄉交通一體化發展成為邁向現代化、實現第二個百年目標的重要實踐途徑[1]。

但是，從城市交通一體化發展現狀看，并沒有從根本上打破“交通行政”的壁壘，以“交通網絡”為基礎，真正實現統籌管理城鄉經濟、文化、教育、市場、管理的目標。所以，推動城市文明與鄉村文明同步發展，讓農民借助城鄉交通一體化發展共享國家發展紅利，共同建設美麗中國等藍圖與夢想，仍需通過實實在在地落實城鄉一體化發展加以實現。根據當前普遍認識到的困難看，在實際發展過程中的重點、難點集中體現在城鄉交通一體化規劃、客運市場一體化、生態環境污染等方面。因此，需要通過對其進行深入研討、具體分析，梳理清楚其中的因果邏輯，才能進一步制定有效的治理方案。

2 城鄉交通一體化發展中的難題

2.1 城鄉交通一體化規劃難

在城鄉交通一體化發展中，進行統籌規劃十分關鍵。具體而言，在城鄉一體化交通工程項目中吸收了工業設計思想，明確了從項目研發、采購、施工、試運行、運維管理的基本構成。因此，在城鄉交通一體化高質量發展階段，實施統一規劃、統一設計十分關鍵。

從目前的規劃難點看，主要原因是行政管理方面的“二元結構”管理思維仍然沒有打破，鄉村交通方面主要以縣級單位為主進行統籌規劃，而省、市級的城市交通規劃中，往往傾向于城市群、區域經濟發展，在規劃理念、規劃目標等方面不統一的情況下，即便是統一規劃的藍圖，也較難在“一張圖”的情況下獲得有效實施。從次要原因方面看，城鄉交通一體化規劃過程中，信息交互通道少、數據共享程度較低，而且規劃中牽涉到多個部門，審批流程多、審批時間長，在審批、修改、再審批等方面浪費了大量的時間，各部門為了自己的利益往往會使統一規劃方案的客觀性受損等。

2.2 客運市場一體化推進難

目前，城鄉客運市場一體化發展過程中，傳統型客運市場、地域拓展型客運市場，均獲得了快速發展，而且出現了傳統型客運市場縮小、地域拓展型客運市場擴大的現象。具體而言，在縣級以下的城鄉客運市場中，受到私家車數量增長、大量農村人口進城務工等因素的影響（農村人口加速遷移方式見圖1），公共交通的優勢相對減弱，同時，傳統型客運市場逐漸縮小，除了位于主要公路沿線的農村外，出現了某些村子出行無公共交通工具的現象。

進一步講，在縣級以下的公共交通市場中，公共交通的發展造成了傳統客運市場的萎縮，而公共交通受到私家車與人口流動的影響，其優勢又轉變成了劣勢。與之相比，地域拓展型客運市場卻越來越大，隨著城市外延式發展，越來越多的城市公交客運、農村客運之間失去了明確的界限，而且在這種發展趨勢下，城市公交向鄉村延伸的現象也逐漸出現。尤其在各大城市的“新城”與“特區”建設中，城鄉交通的一體化發展相對較好。就整體上看，城鄉客運市場的一體化推進難度較大，城市交通、鄉村交通的二元分割狀態并沒有得到有效解決[2]。

2.3 生態環境污染治理難

城鄉交通一體化發展中，公共交通、營運車輛數量相對增加，在這種情況下必然會因交通工具數量的增長而導致生態環境污染。尤其是在公共交通一體化發展方面，從大城市到中等城市，再到小城市，最后到鄉村，更新公共交通工具時存在逐級向下“轉移”的現象。不僅沒有解決交通工具產生的污染問題，反而將原來污染較大的交通工具，轉移到了下一行政區域。簡單地講，城市的新能源交通工具取代了大排量的燃油交通工具，但也存在著部分鄉村接收了這種功能多、容量大、價格便宜的交通工具，生態環境的污染問題并沒有解決，而是從城市轉移到了鄉村。

同時，在城鄉交通一體化發展過程中，各級行政區劃下的公路等級存在差異（城鄉道路特征比較見表1），而且，在運維管理方面降低一個行政區劃，其運維管理能力與水平也會出現逐級下降的情況。所以，當城市轉移到鄉村的交通工具上路后，不僅會造成揚塵污染，也會破壞質量相對不高的公路等交通基礎設施。因此，需要在城鄉交通一體化發展中，從更為宏觀的發展水平、要素配置方面對其做進一步研討，預防城鄉交通一體化演變成一種單向發展，而失去了城鄉一體化的交互性。

3 城鄉交通一體化發展應對舉措

3.1 利用信息系統管理，增強統一規劃

首先，建議依照“十四五”規劃中提出的綜合交通體系建設的思路，設置獨立的部門專門負責城鄉交通一體化發展方面的研發設計工作。這樣有利于根據交通規劃總體設計理念，結合城鄉交通一體化發展中的交通現狀調查與交通問題診斷，合理地預測交通需求發展，并結合交通規劃設計中的“一張圖”進行優化處理，進而在科學規劃、評估基礎上，調整規劃方案，使其滿足城鄉交通一體化發展需要。尤其在規劃設計與有效實踐方面，應該嚴格按照設計施工一體化的基本模式，在確定規劃方案后嚴格按照總項目方案—分部項目方案—子項目方案的分解方式，編制分期實施計劃，進而保障城鄉交通一體化規劃方案得到合理實施[3]。

其次，考慮到城鄉交通一體化發展的復雜化程度，為了保障規劃設計的客觀性。建議將村級、鄉級、縣級、市級、省級以及部級的信息管理平臺關聯起來，建立具有統一標準的城鄉交通一體化管理平臺。尤其是當前農村地區的村委會普遍配置了自動化辦公設施，村級公路、鄉級公路、縣級公路、市級道路等，均可以通過數據共享的方式實施統一采集、存儲、抽取、分析，進而將數據分析結果、實際調研結果進行比較，確保對交通現狀調查的全面性、精準性，進一步解決交通問題，規劃交通方案，科學地預測其需求情況等。規劃設計流程與內容見圖2。

圖2 城鄉交通一體化規劃的主要內容與執行過程

3.2 結合總體經濟理論，優化要素配置

首先，在城鄉客觀市場一體化推進方面，建議結合我國政府提出的總體經濟理論、供求側與需求側平衡理論，合理地從宏觀調控方面適度干預客運市場的發展。例如，根據城鄉道路的實際特征，在整體發展水平上提高鄉村公路的建設標準等，打破“二元”標準的限制[4]。

其次，應增強市場機制配置生產要素的功能。建議合理區分城鄉交通一體化發展的階段，按照早期、中期、高質量時期來選擇不同的生產要素配置方案。例如，早期主要以土地配置為主導、中期以資本配置為主導，進入到高質量時期后，應該形成技術配置主導生產要素配置的基本方案，進而推動城鄉客運市場的一體化發展。

3.3 應用生態文明思想，預防交通污染

首先，建議在生態文明思想牽引下，從以生態文明為主導，城市文化與鄉村文明同步發展的新格局出發，大力推動縣級以下的新能源汽車推廣，包括政策扶持、財稅支持等，從而推動城市與鄉村整體上的交通工具更新換代。尤其是農村地區配套的充電設施建設容易實現，發展電動汽車更加適宜于公交系統的發展，也能夠降低污染[5]。

其次，需要從宏觀層面出發，按照城市交通發展經驗，與農村交通的后發優勢，在綠化、景觀、運維管理方面加大投資比例，縮小城鄉交通融合、過渡區域的整體建設差距。根據現階段各地區城鄉交通一體化發展的向好趨勢，十分有必要將道路、景觀、新能源汽車結合起來，建設生態型的交通網絡，進而借助交通網絡使城鄉之間的各種資源獲得統籌管理，擴大城鄉交通一體化建設效用，使其產出綜合效益。

4 結語

總之，我國在新時代提出了城鄉一體化發展方案，在總體經濟理論牽引下，生態文明、城市文明、鄉村文明獲得了全面建設。新時期正值經濟高質量發展階段，為了進一步實現高質量建設目標，仍然需要突出交通在城鄉一體化發展中的重要作用。結合城鄉交通一體化發展中存在的難題，提出了一些針對性措施。通過以上初步分析，建議在當前借助增強統一規劃、優化要素配置、預防交通污染的綜合治理思路，提高城鄉交通一體化發展水平，有效治理發展過程中的難題，為我國總體經濟發展提供充足的交通動力。