墨累-達令河生態用水保障實踐對黃河的啟示

黃 金，饒 勝，王夏暉，張 簫，牟雪潔

（生態環境部環境規劃院 黃河生態文明研究中心，北京100012）

生態用水是維持河湖生態系統結構完整性、連通性，保護河湖生物多樣性和生態功能的基礎。保障生態用水是維護河湖生態健康、生態安全，促進人與自然和諧共生的客觀需求。黃河流域是我國重要的農業生產基地和能源基地，有限的水資源和脆弱的生態本底支撐著流域經濟社會的不斷發展。隨著流域人口增長、產業發展、城鎮規模的擴大，以及受氣候變化等自然因素影響，水資源總量下降，黃河流域生態用水嚴重不足，區域生態環境脆弱性加劇，限制了區域社會經濟的高質量發展［1］。黃河流域生態保護和高質量發展上升為國家戰略，迫切需要“還水于河”，保障黃河生態用水。近年來，發達國家在水資源管理方面逐步探索建立了較為科學完善的管理體系，澳大利亞墨累-達令河流域（Murray-Darling Basin）在自然條件、水資源利用等方面與黃河流域具有較高的相似性，其生態用水保障的實踐經驗可為黃河流域生態用水保障提供參考。

1 墨累-達令河流域生態用水保障主要做法

1.1 深化流域管理體制改革并實施流域一體化管理

（1）實施流域管理體制改革。在澳大利亞聯邦體制下，墨累-達令河流域的水資源管理經歷了各州政府自治、州政府協商到國家實行統一管理三個主要階段。澳大利亞政府成立墨累-達令河流域管理局（Murray-Darling Basin Authority），作為獨立負責全流域水資源管理的機構，將流域作為一個整體進行管理，減輕了流域水資源利用的負外部性，緩解了各州政府水資源管理決策的局限性［2-3］。

（2）強化流域管理局的生態用水保障職能。包括:編制流域規劃；參與制定各州水資源計劃，保障生態用水配額；實施水量統一調度；在流域尺度對生態用水進行規劃、優化和調度；實施流域水質、水量監測，并定期開展流域生態環境狀況評估；建設生態用水恢復工程；提供水權信息，建立流域水市場機制；建立統一監管框架，支持、鼓勵相關社區教育等［4］，從而確保生態用水管理多項措施的一致性和有效性。

1.2 制定以水生態保護為主線的流域規劃

2012年，澳大利亞聯邦政府和墨累-達令河流域各州政府聯合制定了《流域規劃》（The Basin Plan）［5］。以限制工業、農業和生活用水，實現可持續生態用水保障為主線，以促進流域經濟、社會和生態環境協同發展為目標，從可持續分水限額設定和調整、生態用水保障、水質和鹽度、基礎設施建設運行和維護、水市場和交易機制、規劃執行的監測和監督、水管理成效監測和評估等方面提出相應的任務［6］，并配套生態環境修復、節水和水利工程，從而保護和修復流域水生態系統，恢復河流生態系統服務功能，提高流域抗風險能力。

流域各州政府需要為轄區制訂更為精細的長期供水計劃和年度水資源計劃，以落實《流域規劃》所提出的目標和任務。墨累-達令河流域管理局制定了《全流域生態用水戰略》（Basin-Wide Environmental Watering Strategy），幫助生態環境用水持有者和水資源管理者進行生態環境用水的規劃和管理，從而實現以保護河流連通性、植被、水鳥和魚類為重點的生態目標［7］。2019—2024年，墨累-達令河流域生態用水戰略目標:改善河流生態系統連通性；保持并改善原生植被；保持水鳥的生物多樣性并提升保育成功率和種群數量；保持魚類物種多樣性，擴大物種分布范圍，提升保育成功率和種群數量。改善河流生態系統連通性指標包括:維持河流基本生態流量，要求達到自然水平的60%；增大流域河流流量，其中進入巴朗—達令段的水量增加10%，進入墨累河的水量增加30%，墨累河口水量增加30%～40%；保持5條支流和相關洪泛區之間的連通性；改進與岸線或低洪泛區的連通性，其中重點河段匯水區連通性提升30%～60%，其他匯水區連通性提升10%～20%。保持并改善原生植被指標包括:維持低洼洪泛區森林生態系統現狀；維護河流沿岸草地、森林生態系統現狀，提升河流沿岸森林質量。保持水鳥的生物多樣性并提升保育成功率和種群數量指標包括:維持流域內水鳥和候鳥的生物多樣性；水鳥撫育方面，棲息地筑巢水鳥的繁殖活動增加50%、其他地區水鳥筑巢和育雛活動增加30%～40%；水鳥的豐度增大，水鳥數量增加20%～25%。保持魚類物種多樣性，擴大物種分布范圍，提升保育成功率和種群數量指標包括:擴大流域內關鍵長壽和短壽魚類的分布范圍；提高短壽物種的撫育成功率、重要棲息地8～10 a長壽物種的撫育成功率達到80%；種群數量增加，短壽物種恢復到2007年前的水平、長壽物種不同年齡段合理分布、墨累鱈魚和黃金鱸魚重要棲息地成魚增加10%～15%；完善魚類遷徙洄游設施，建設本土魚類魚道。

1.3 設定并逐步實施可持續分水限額

（1）基于生態用水需求制定可持續分水限額。作為《流域規劃》實施的重要抓手，墨累-達令河流域管理局基于原有流域用水總量控制（The Cap），通過進一步識別與流域可持續發展總體目標相關的重要生態功能和生態系統服務，以生態用水需求分析和綜合效益評估為基礎，統籌氣候變化、基礎設施、水權交易等因素，分別確定了29個地表水分區和80個地下水分區的長期平均可持續分水限額（SDL），SDL作為流域水資源利用總量控制指標，低于《流域規劃》實施前各地實際用水量。SDL的實施可降低流域非生態用水的分配量和實際使用量，平均每年為流域增加27.5億m3生態用水［8］。

（2）逐步實施可持續分水限額。為實現向SDL的過渡，澳大利亞聯邦政府一是投入大量資金用于水利設施改造工程、連通性提升工程、節水工程，以及完善水交易市場和水資源計量系統等；二是建立SDL彈性機制，允許SDL上下調整5%［9］，各州政府通過提升非生態用水和生態用水的效率，在滿足生態目標的基礎上，可提高可持續分水限額，使SDL更具操作性。SDL確定流程見圖1。

圖1 SDL確定流程

1.4 完善流域水權交易市場機制

（1）健全流域水權交易機制。通過國家、流域和區域立法，明確國家、流域、各州灌溉和水利設施運營者等的權責，強化流域層面水權交易監管和跨區域的統籌協調能力。通過明確可交易的水權范圍，禁止現有核心生態用水、生態保留用水、部分生活用水、城鎮供水和不同含水層間地下水的交易，從而保障了基本生態和生活用水。水權交易雙方結合水市場信息，根據需求買賣永久水權或水量配額，有效促進了雙方水資源節約和高效利用，使水資源利用向綜合效益最大化方向轉變。

（2）國家購買水權用于保障生態用水。通過公開招標的方式，聯邦政府從其他類水權擁有者處回購水權，有效提升流域生態用水總量，并降低農業和工業用水的分配和使用量。聯邦政府生態環境用水持有者作為聯邦所持有生態用水的法定管理者，在水權交易市場機制下，作為參與者參與生態用水水權的使用、儲存或交易，而非單純的管理者，在有效保障生態用水，實現生態效益最大化的同時，一定程度上保障了水權擁有者的權益［10］。從實踐看，聯邦政府購買水權是增加流域生態用水量的主要途徑。

1.5 健全生態用水保障監管機制

（1）建立高效流域水資源監管機制，對生態用水保障實施全過程監管。在事前監管方面，在國家法律法規的基礎上，墨累-達令河流域制定了流域層面的法律法規、水權交易規則，明確了供水目標、監督執法程序及監測評估相關標準等。在事中和事后監管方面，墨累-達令河流域管理局作為流域一體化監督管理的主要機構，通過水資源審計、實時監測、信息公開，以及開展獨立調查、執法等方式，對各州和個人用水戶的取水行為進行嚴格監管；通過定期績效評估、樹立最佳實踐樣板等方式，促進生態用水保障措施的落實和優化。

（2）明確執法范圍和權限。澳大利亞聯邦政府授權墨累-達令河流域管理局對流域內的違法違規行為進行調查和執法，包括對被指控的嫌疑人進行批評教育并督促其盡早實施補救和預防措施；對違反澳大利亞《水法》（Water Act）和墨累-達令河《流域規劃》的違法行為要求相關責任人執行或停止特定行動；與責任人簽訂損害賠償補救協議；實施民事處罰等［11］。

2 黃河流域與墨累-達令河流域生態用水保障管理比較

2.1 基本情況

黃河流域和墨累-達令河流域在自然地理、水資源利用等方面具有一定相似性［12-13］。黃河流域面積為79.5萬km2，處于中緯度地帶，降水空間分布不均、年際變化大，多年平均降水量為447 mm。黃河流域多年（2000—2010年）平均天然徑流量為482億m3。2017年，黃河流域總人口約9 315萬人，其中城鎮人口5 092萬人。黃河流域以草地和農田為主，分別占流域總面積的47.5%、25.9%。墨累-達令河流域面積為105.6萬km2，流域北、西部處于熱帶半干旱氣候區，南部處于溫帶氣候區，多年平均降水量為470 mm。墨累-達令河流域多年平均天然徑流量為316億m3，流域外調入水量為9.5億m3。根據2016年澳大利亞人口普查數據，墨累-達令河流域總人口約225萬人，是黃河流域的2.4%，人口密度遠低于黃河流域。墨累-達令河流域以牧草地和農田為主，分別占流域總面積的69%、15%

黃河流域和墨累-達令河流域均存在用水結構不合理、面源污染突出等問題。2018年黃河流域農業用水量占用水總量的67.5%；中下游地區高耗水、高污染企業多，產業結構不合理，上中游地區面源污染問題突出，汾河、涑水河、磁窯河等支流水污染較嚴重。墨累-達令河流域多年平均農業用水量約占用水總量的60%；工業、生活等污染源排放強度相對較弱，TN和TP對面源污染的貢獻率分別99%和98%。黃河流域和墨累-達令河流域還存在生態系統退化的問題，河道高度人工化、水量調度等導致河流水文過程、生態用水不足，生態系統結構退化、功能下降，河流連通性差，生境破碎化，生物多樣性受到威脅。

2.2 生態用水法規保障體系比較

我國現行的法律法規和標準中，關于生態用水保障，在國家層面上《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》僅有原則性的條文；在流域層面，主要依據《黃河水量調度條例》對水資源進行分配調度，為保障黃河干流不斷流發揮著重要指導作用?！端娝ㄔO項目河道生態用水、低溫水和過魚設施環境影響技術指南（試行）》等中則明確了生態流量的最小限值。澳大利亞較早在具有法律效力的國家政策法規和協議文件中，明確了生態用水的地位，澳大利亞的《水法》作為國家水資源保護和利用的根本法規，突出了生態用水保障相關的內容，并針對墨累-達令河流域設置了專門的條文。相較之下，黃河流域生態用水保障方面的法規存在法律層級相對較低、覆蓋面小、可操作性不強等問題，見表1。

2.3 生態用水保障管理機制及主要管理機構比較

黃河水量調度遵循由國家統一分配水量，流域機構負責組織實施，省級行政區負責用水配水的原則，實施過程中通過重要取水口和骨干水庫對水量進行統一調度［16］，黃河水利委員會、黃河流域生態環境監督管理局在流域生態用水調度和監督方面起到重要作用。墨累-達令河流域水量調度由政府和市場共同主導，墨累-達令河流域管理局與各級相關機構密切合作，在流域水量統一分配和維護流域水市場交易方面均行使協調、約束、管理和監督職責。兩流域都建立了不同層級的水資源管理機構，但在流域層面，黃河流域生態用水保障的跨區域協調調度機制仍有待加強。黃河流域和墨累-達令河流域主要管理機構及職責見表2。

表1 黃河流域和墨累-達令河流域生態用水法規保障體系對比［14-15］

表2 黃河流域和墨累-達令河流域主要管理機構及職責

2.4 水權和水權交易機制比較

隨著內蒙古自治區、寧夏回族自治區等水權轉讓試點工作經驗的積累，和《水權交易管理暫行辦法》《取水許可和水資源費征收管理條例》《黃河水權轉讓管理實施辦法》等規章的頒布，黃河流域初始水權和水權轉讓的核心框架已成功建立［17］，但目前黃河流域層面的水權交易機制有待完善，不同地區（包括同一省級行政區內部不同地區和不同省級行政區）間的水權交易、短期或應急水權交易、滿足生態生活用水需求基礎上的生活用水和生態用水的水權交易仍處于理論研究階段［18］。

墨累-達令河流域較早用法律和制度建立了清晰明確的水權，流域管理體制改革和墨累-達令河《流域規劃》等法規文件完善了流域層面的水權交易機制，同時強化了水權交易中的水量調度、水量計量、交易過程的審計和監管。通過建立生態環境水權和聯邦政府生態環境用水持有者制度，有效恢復和保障了河流生態用水的分配和高效利用［19］。

兩流域水權交易轉讓都建立在水資源分配總量控制的基礎上，但在水權轉讓和監管的精細化、可操作性和靈活性上，黃河流域與墨累-達令河流域不同，見表3。

表3 黃河流域與墨累-達令河流域水權和水權交易機制比較

3 對黃河流域生態用水保障的啟示

3.1 健全流域生態用水管理的法律體系和管理協調機制

推動制定《黃河保護法》，將生態用水保障作為其重點內容之一，明確生態用水內涵、管理保護目標、責任主體等，結合黃河流域生態系統保護需求及狀況，配套法律執行的政策法規工具，落實生態用水的最低保障限值。深化流域管理體制改革，加強頂層謀劃，理順相關部門的職權，合理劃分流域和地方事權，構建國家-流域-地方多級、水利-生態環境-其他部門多部門協同聯動的流域管理體系，推動跨行政區和跨部門間的合作。強化流域管理對地方的約束和指導，充分發揮黃河水利委員會流域水量調度日常組織實施和監管工作職能，以及黃河流域生態環境監督管理局流域生態用水保障監管和行政執法相關工作職能，提升流域層面跨行政區規劃調度、日常管理、信息收集、監督執法和應急處理的能力。在地方層面，根據實際情況，協調行政區內不同行政區域間的水資源需求，落實生態用水的調度和管理。

3.2 建立生態優先的管理思路

樹立生態優先，全流域精細化的生態用水保障管理思路。在確保最小生態流量、水質達標和維護重要物種、種群的基礎上，合理配置河道內外生態水量，加強主要支流、河口地區和生態環境敏感點位的生態用水保障，強化生態用水供給和生態目標之間的對應關系，構建以維護生物多樣性和修復河流生態系統完整性為目標的生態用水保障機制［20］。統籌地表水、地下水、當地水、外調水、非常規水等水源，建立精細化的用水總量控制指標體系，分區科學確定水資源利用上限和生態水量分配調度方案，細化重要斷面生態用水控制指標，強化生態用水應急保障。加強生態用水保障的財政支持，統籌上下游生態用水需求，研究制定合理的補償政策。加快編制黃河流域生態治理規劃，作為黃河流域發展總體規劃的專項規劃，戰略性謀劃生態治理目標與任務，系統性布局重大生態保護修復治理工程，推動生態用水的精細化管理。

3.3 完善水權管理和交易機制

健全水權管理、水權分配和轉讓制度體系。加快推進水資源確權登記，建立定義明確、界定科學、邊界清晰、職能全面的生態水權制度。優化黃河水量配置方案，細化初始水權的分配和管理。強化我國現有水量分配、取水許可、排污許可等水資源、水生態環境管理制度與生態水權間的銜接。強化國家對水權轉讓交易的政策引導和宏觀調控，針對黃河流域水資源配置和利用特點，在實行水資源用途管制的同時，擴大水權轉讓的范圍。建立嚴格的水權轉讓監管機制，規范水權轉讓行為，加強水權交易的風險管控。充分發揮水費、水價等市場機制在水資源優化配置中的作用，培育規范、透明、靈活、高效的水權轉讓交易市場。在保障水權擁有者權益的基礎上，推動工業、農業水權向節約高效產業轉移，提升水權轉讓的效率和效益，促進水資源節約利用和優化配置，逐步恢復生態用水的有效供給。

3.4 強化監督執法

完善流域的生態用水保障監測體系，嚴格監督執法。從源頭加強涉水工程水量調度的在線監測，依托衛星遙感、大數據、物聯網等手段對生態流量泄放過程實施跟蹤監測，將河流水生態狀況和生物多樣性指標納入監測評估指標體系，確保生態用水被有效供給到目標生態系統。建立生態用水保障目標責任制度，并定期開展成效考核。利用生態環境保護督察制度、河湖長制等現有制度體系，完善生態用水保障的日常管理、定期巡查、上報制度，加大對非法取水、筑壩、排污等危害生態用水行為的監督執法力度。探索建立生態用水保障的公眾參與機制，充分發揮公眾和社會公益組織在生態用水保障中的監督作用。