著力打造城市更新國際標桿

陳清華

黨的十九屆五中全會明確提出實施城市更新行動，為“十四五”乃至今后一個時期推動城市高質量發展指明了方向。深圳市作為改革開放的排頭兵和先行者，緊抓中央和廣東省賦予的土地管理制度改革先行先試等機遇，對標國際一流城市，大膽實踐、勇于探索，在全國率先提出城市更新概念，在不到2000平方公里的土地上創造了現代城市建設與發展的奇跡，也為其他地區推動城市更新提供了示范樣本。

注重系統謀劃，大力推進城市科學更新

深圳是一座年輕的城市，但由于區域面積小、經濟發展快、人口急劇增加、早期規劃相對落后等原因，城市發展也面臨許多新問題和挑戰。面對這些棘手難題，深圳市把城市更新作為破解空間瓶頸、提高城市競爭力的重要抓手。一是高度重視系統謀劃。設立專門的城市更新和土地整備局，制定城市更新政策、規劃和標準，統籌協調各項工作。先后出臺《深圳市城市更新辦法》《深圳市城市更新辦法細則》等文件，同時制定了20余項配套政策、專項規定及指導意見，覆蓋了計劃管理、規劃管理、實施主體確認、用地審批、保障房配比各項環節，并常態化出臺“打補丁”政策，搭建起從法規層面、政策層面到技術標準層面、操作層面均相對完善的金字塔狀政策體系。二是積極推動城市更新立法。出臺《深圳經濟特區城市更新條例》，特別是針對長期以來在拆遷中必須100%權利人、100%面積同意并簽署《搬遷補償安置協議》才能確認實施主體的“雙百限制”，探索通過建立行政裁決機制，以補償標準法定化來穩定業主預期，構建“多數決”機制。三是創建城市更新單元制度。根據不同更新對象和更新方向的差異需求，突破以單個項目和單宗地塊為改造對象的慣常做法，以“更新單元”作為基本管理單位，劃定一定規模、相對成片的地域進行統一的更新改造。更新單元規劃不再是政府主導的“包辦式”，編制過程充分尊重原權利人權益，設專篇規定項目開發時序、拆遷捆綁責任、公共設施落實方案等，確保規劃落實穩定可控。

注重市場運作，大力推進城市高效更新

拆遷難、融資難、審批難、利益關系復雜是城市更新面臨的主要問題。深圳市堅持“政府引導、市場運作”的原則，統籌協調多方利益，充分調動市場主體參與城市更新的積極性。一是穩定城市更新成本。區分舊工業區、城中村、舊屋村等不同類型城市更新項目，制定差異化地價計收標準，建立更新地價與規劃容積率相調整的聯動機制，加強城市更新全過程成本管控，讓市場主體清楚知道項目未來的利潤空間，穩定市場主體投資預期。二是創新土地交易政策。針對少數“釘子戶”導致在存量土地開發中交易成本過高、談判時間過長的情況，改變拆遷談判的博弈流程，在項目規劃和出讓金確定的前提下，政府授權開發商直接與產權人通過簽約、適當獎勵等市場化的方式協商解決拆遷補償，讓諸多陷入拆遷僵局的項目得以順利推動。此外，改變“先騰退土地、政府收儲、再由政府招拍掛”的習慣做法，明確經營性用地可以協議出讓，允許取得城市更新項目的企業直接補繳地價協議供地，大大降低了企業的前期投入。三是持續推動強區放權。將涉及城市更新的審批權從市規土委等7個職能部門手中下放至各區，創新性地實施計劃與規劃同步申報審批，充分運用大數據共享基礎數據信息，變以往多部門“串聯審批”為“并聯審批”，審批環節由25個變為12個，審批時間從3年直接壓縮到1年，有效保障了項目順利推進。

注重品質提升，大力推進城市有機更新

深圳市對建筑物等硬件設施進行更新的同時，更注重對生態環境、文化環境、功能業態等城市軟環境進行提檔升級。一是推進城市綠色發展。全面落實“綠水青山就是金山銀山”的理念，推動基本生態控制線、河道藍線和一級水源保護區內的建設用地清退，實施污染工業地塊風險管控和治理修復，積極開展海綿城市和生態修復專項研究，鼓勵在城市更新的同時大力增加公共綠地和開放空間，加強建筑等重點領域節能改造和管理。二是保護歷史文化遺產。對城市拆除重建類項目，特別劃定現狀保留和整治維護區域，根據歷史文化遺產類型的不同，通過容積率獎勵、轉移等模式，鼓勵開發單位承擔歷史風貌區的修繕和整治，有效保留了一批歷史建筑、傳統世居和工業遺存。三是助推智慧城市建設。將智慧城市理念貫穿至城市更新項目規劃全過程，適度超前布局新型基礎設施，深入推進數字技術在公共服務、城市治理等方面的廣泛運用，不斷提升城市管理的智能化水平。

注重片區開發，大力推進城市有序更新

針對部分城市更新項目規模小、分布散，政府整合產業空間困難等問題，通過對城區內環境品質不高、利用效率較低的存量土地進行挖潛提效。一是大力推動產業空間轉型升級。綜合運用土地整備、工業區連片改造等二次開發模式，出臺允許加建擴建、放寬年限、簡化流程、提高容積率等激勵政策，有序引導“工改工”拆除重建類項目和全市舊工業區綜合整治，為創新型產業發展提供優質空間。嚴守工業紅線、保障產業空間，劃定全市工業區塊控制線，率先啟動工業區塊線管理立法，整合全市30平方公里土地用于全球制造業招商，為實體經濟發展提供堅實保障。二是柔性推進城中村綜合整治。堅持“綜合整治主導、拆除重建放緩”原則，編制城中村綜合整治規劃，通過轉換集體建設用地性質、完善設施服務等方式，建立政府、村集體、村民三方共享的城中村改造利益分配機制，緩解城中村土地“農民用不好、企業用不了、政府收不回”難題。促進原農村集體經濟組織轉型發展，引導城中村存量房屋開展規模化租賃業務，加強城中村綜合整治項目經濟效益評估與核算，確保整治后的房屋租金水平處于較為合理的區間，為低收入群眾居住預留空間資源。三是創新“案例+政策工具箱”工作機制。充分發揮政策的集成效應，加強市區合作，鼓勵各區選擇相對集中的城市更新用地片區作為試點，重點分析項目實施中遇到的典型問題，總結提煉可推廣、可復制的解決方案。

注重為民服務，大力推進城市規范更新

面對老城區公共服務“短板”和基礎設施“欠賬”，深圳市強化政府統籌引導，創新公共配套實施方式，有效破解公共配套設施“落地難”問題。一是保證公共利益優先。創造性提出“公益優先、更新單元利益共享”的發展思路，強調在更新單元內優先開展公共配套設施建設的立項與審批，將公共利益用地的“整備”與更新項目的實施進行捆綁，并確定更新單元內必須提供土地面積15%的用地作為配套設施的量化標準，確保醫療、教育、軌道交通等大型公共基礎設施建設。二是持續穩定提供人才住房和保障性住房。圍繞“住有所居”，以城中村拆除重建為主、“工改居”為輔，加快住宅土地供應速度，提高城市更新供應住房的規模和比重。不斷優化住宅供應結構，以核心區、地鐵站點周邊、重點產業片區等為重點，有效改善人才住房和保障性住房建設區位，滿足多層次、多樣化的住房需求。三是強化全流程管理。避免“相互推諉”現象，市級層面統一規定政府、開發主體、業主單位等各方涉及的城市更新流程和各環節時限要求，各部門定期深入基層加強服務，提供城市更新咨詢服務窗口，建立業務指導工作機制，真正由“等著批”變成“幫著報”。

改革開放以來，江蘇城鎮化取得了令人矚目的成就，城鎮化率從1978年的13.7%增長到2019年的70.6%。當前，江蘇城市發展已從粗放型、外延式發展轉向集約型、內涵型、綠色化高質量發展的新階段，步入了城市更新的重要時期。深圳市推動城市更新的做法和經驗，對于江蘇加快土地節約集約利用和老城復興、提升城市存量空間功能品質具有很好的借鑒意義。

推進城市更新，必須由“全面鋪開”向“集成治理”轉變。與關注物質空間形態改善的“舊城改造”不同，城市更新不僅是物理空間改造的“重新定位”，更強調用統籌的方法來解決復雜的舊城問題，本質上是對城市經濟社會發展進行全方位考量。要借鑒深圳的經驗，充分認識、尊重、順應城市發展規律，把城市作為“有機生命體”來統籌各項工作，促進系統化解決城市問題，推動城市全生命周期的可持續發展。要形成一整套與城市更新相適應的政策體系和相關技術導則，加快完善城市規劃建設管理體制機制，制定出臺一批行之有效、具有可操作性的技術標準，破解城市更新項目建設中的規范性難題。要堅持規劃先行，把城市更新規劃與“十四五”規劃綱要、國土空間規劃、產業轉型升級、生態文化保護等銜接起來，協調城市更新制度和配套制度的相互關系，強化政策、資金、人力、技術等要素支撐，形成推動工作的合力。

推進城市更新，必須由“政府主導”向“市場運作”轉變。城市更新項目大多鏈條長、涉及環節多，具有投資大、回報周期長的特點。多數地區在謀劃城市更新項目時，以財政出資、政府買單的改造模式為主，僅有少量財政資金可供投入。深圳市創造性地提出“政府引導、市場運作”的思路，建立了政府、市場、物業權利人三方利益平衡機制，改變了傳統以財政出資、政府買單、政府主導土地增值收益分配的路徑，極大地調動各方的積極性，推動城市更新可持續發展。要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，引導各地按照經濟合理、簡便可行的原則，因地制宜明確土地性質轉換路徑，強化在土地利用方式、地價差異化標準、地價與容積率聯動等方面的政策創新，不斷降低企業成本，形成穩定盈利點吸引社會資本參與。針對“拆不動、賠不起、玩不轉”等難題，加強城市更新立法，創新征拆矛盾糾紛的解決路徑，引導開發商與產權人按照依法自愿有償原則，妥善處理補償事宜，改變政府在居民、開發商博弈中的被動局面。

推進城市更新，必須由“拆建為主”向“全域改造”轉變。城市是人口最密集、污染排放最集中的地方。深圳市在實施城市更新時，將解決短期問題讓位于長期發展戰略，摒棄“大量建設、大量消耗、大量排放”和新一輪“造城”運動，通過綜合整治、功能改變和拆除重建等模式推動城市從“粗放生長”到“精耕細作”，有效化解城市發展過程中出現的社會問題、經濟問題和環境問題。借鑒深圳的經驗，江蘇在城市更新中必須把保護城市生態環境擺在更加突出的位置，科學合理規劃城市的生產空間、生活空間、生態空間，促進“三生空間”共生融合。要通過城市更新釋放產業空間，進一步淘汰落后產業和產能，高標準建設產業空間，加強中心城區核心區和重點功能片區的產業用地用房保障，促進生產空間集約高效。注重整合創新要素，為新型產業發展提供空間集聚、配套完善的高端載體，實現產城融合和職住平衡。要提高生活空間宜居度，抓住江蘇作為全國唯一美麗宜居城市試點省的契機，統籌推進“城市美化”，注重保護城市自然風貌，增加公共綠地和開放空間。文化地標和特色建筑承載著一座城市的文化脈絡和歷史變遷，要像對待“老人”一樣尊重和善待城市中的老建筑，以“繡花”功夫保護和修繕歷史街區，推動城市歷史文化遺產保護、活化和利用，留住更多記憶和鄉愁。要推動生態空間山清水秀，完善城市生態系統，建立連續完整的生態基礎設施標準和政策體系，修復河湖水系等水體，加強綠色生態網絡建設，為未來發展和子孫后代留足空間。

推進城市更新，必須由“改差補缺”向“共建共享”轉變。深圳市城市更新的最大亮點，就是以滿足人民宜業宜居為核心，將公共利益放在優先位置，有力保障公共設施、公共空間落地，持續提高人居環境質量，真正使發展成果讓市民看得見、摸得著。借鑒深圳的經驗，江蘇在城市更新中要堅持以人民為中心的發展思想，圍繞人民群眾關心的熱點難點問題，大力拓展數字化公共服務，推動新型數字基礎設施與生產生活緊密銜接，全域推進韌性城市、海綿城市建設，全面提升城市基礎系統支撐能力和城市安全保障能力。要加強城鎮老舊小區改造，進一步摸清底數，合理確定改造內容，不斷健全統籌協調、居民參與、項目推進、長效管理等機制，建立改造資金由政府與居民、社會力量合理共擔機制，完善項目審批、財稅金融土地支持等配套政策。要圍繞解決低收入人群和“新市民”的住房需求，加快構建以公租房、保障性租賃住房和共有產權住房為主體的住房保障體系，大力發展租賃住房。要著眼打造高品質生活空間，加強城市公共服務設施建設投入力度，進一步完善優質教育、醫療機構、文化設施、便民市場等布局，推動商業步行街和地方特色街區業態多元化，以民生改善的成效彰顯城市更新的“含金量”。

（作者單位：江蘇省人民政府研究室）

責任編輯：張蔚菊