一部研究流動人口政策的力作

袁鋼明

2019年4月發布的《中共中央國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》指出：“堅決破除妨礙城鄉要素自由流動和平等交換的體制機制壁壘，促進各類要素更多向鄉村流動，在鄉村形成人才、土地、資金、產業、信息匯聚的良性循環，為鄉村振興注入新動能。”隨之，2020年4月國家發展改革委印發的《2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務》又進一步提出：“以深化改革戶籍制度和基本公共服務提供機制為路徑，打破阻礙勞動力自由流動的不合理壁壘，促進人力資源優化配置。”如何打破阻礙勞動力自由流動的行政壁壘，實現城鄉要素的自由流動，根本在于改革和設計合理的流動人口政策。長期研究這一問題的南京審計大學樊士德教授，依托其主持的國家社科基金項目，2020年在社會科學文獻出版社出版了又一著作《中國流動人口政策演化與評價：以長三角地區為例》。這部近30萬字的厚重之作，視野開闊，數據和政策文本翔實，內在邏輯性強，將系統思維、實證研究、區域和國際比較融為一體，并提出了具體的、可操作性強的政策建議，堪稱這一領域不可多得且具有開創性和前沿性的經典著作。該專著構建了一個系統性的分析框架，不僅從理論上提供了許多新觀點，而且在方法上也有獨到之處。前期相關成果刊發在《中國工業經濟》《中國農村經濟》《中國人口科學》《光明日報（理論版）》等重點報刊，這在一定程度上體現了該書作者在流動人口政策研究領域造詣頗深，不愧為國內的權威專家，堪稱領軍型學者之一。

一、改革開放以來中國流動人口政策演進呈現誘致性變遷特征

對于流動人口政策的界定，該專著具有很高的創新性。全國人口流動的宏觀社會經濟政策主要側重的是中央政府以及相關直屬職能部門所制定的著眼于全社會、影響全國范圍的人口流入或流出政策，屬于宏觀范疇的政策，而地方政府所制定的人口流動“政策”，屬于微觀干預的范疇，主要是地方根據所在地特征、社會經濟發展需要所制定的諸如人口流動限制、管理等相關措施與規定，主要體現在“控制”“限制”“管理”“服務”等相關層面，與宏觀范疇的政策形成鮮明對比。長期以來，學界對此并不加區分。

在此基礎上，該著作認為改革開放40多年來，系列制度變遷與宏觀社會經濟政策在地區間和城鄉間的人口流動過程中的作用可謂一個既微妙又復雜多變的過程：從制度層面的控制、抑制，再到社會同情，又轉向政策認同，最后升華為政策鼓勵。具體來說，中國流動人口政策經歷了以下四個階段：嚴格控制階段（1984年之前）、防范式管制階段（1984—1992年）、允許與鼓勵階段（1993—2001年）、逐步規范階段（2002年至今）。對這一全國流動人口政策演化脈絡的梳理，為長三角地區流動人口政策的進一步聚焦提供了全國的現實參照系。改革開放之初，農民物質利益的獨立性和經營上的自主權得到承認，加之生產上的自由調動了農民的積極性，農業生產力大幅提升，從而形成了冗余的勞動力，使得農村人口和勞動力轉移成為可能，然而當時中國流動人口政策的典型特征為城市保護主旨突出、計劃經濟烙印明顯，對人口和勞動力的嚴格控制成為主旋律。而“嚴格控制”的流動人口政策并未堵住人口和勞動力在地區間和城鄉間的大規模理性流動，隨之政策由“嚴格控制”轉向偏向城市的“防范式管制”，再到后來的“允許與鼓勵”和“逐步規范”。在這一過程中，農民的理性流動決策引致了流動人口政策和制度創新的變化乃至整個進程，呈現出較為典型的誘致性制度變遷特征。

二、長三角地區流動人口政策總體呈現領先但區域內并不一致特征

該專著以長三角地區為例，首次系統地探討了中國流動人口政策的演化脈絡與社會經濟效應。不僅對長三角地區整體的流動人口政策進行了動態梳理，而且對區域內部即“兩省一市”的流動人口政策進行了縱向和橫向比較。在此基礎上還對流動人口政策進行解構，聚焦了長三角地區流動人口政策中的戶籍政策、醫療保險政策和隨遷子女義務教育政策等專項政策的研究，一方面體現了該研究的廣度和深度，另一方面彰顯了該研究的系統性和前沿性。

總的來看，改革開放以來，長三角地區流動人口政策與全國流動人口政策演進的總體趨勢較為一致，先后經歷了政策制定的謹慎期、搖擺期和普惠期等階段。但長三角地區作為中國經濟發展的重要引擎和最活躍的地區之一，部分政策相比全國更為領先，在全國范圍內產生了一定的引領和示范效應。從長三角地區的區域內部來看，上海市的流動人口政策演進呈現“蹣跚”式特征，江蘇表現出“扎馬步”式的穩步推進特征，而浙江則呈現“大踏步”式的演進特征。

就不同的專項政策而言，如戶籍政策、醫療保險政策、隨遷子女義務教育政策等，長三角地區整個區域內部的“兩省一市”既存在相同之處，又存在差異化。以戶籍制度為例，該專著研究發現，長三角地區流動人口政策先后經歷了嚴格控制與開始松動階段（1984—1992年）、逐步松動與城市社會管理問題意識凸顯階段（1993—2001年）和深化改革與推進城鄉一體化階段（2002年至今）三個階段。通過長三角地區整個區域內部的“兩省一市”戶籍制度的比較發現，“兩省一市”不僅呈現由管理向服務和管理并重、戶籍限制依存、戶籍背后均附載著諸多社會福利等共同特點，而且存在改革方向不太一致、戶籍限制松緊不一、城鄉一體化進程不同等差異化特征。

三、流動人口政策在不同國家間和區域間既存在一般性更具有特殊性

中國流動人口政策在不同區域有什么樣的共同特征？又具有什么樣的差異化特征？與西方發達國家相比，中國流動人口政策是否存在特殊性？為了回答上述一系列問題，該專著既對長三角地區與珠三角地區、京津冀地區的流動人口政策進行了區域比較，又選擇了美國、歐盟和日本等發達國家進行了國際比較，為這一領域的研究提供了區域和國際的雙重參照系，填補了現有研究在這一方面的空白。該專著研究發現不同國家間和區域間的流動人口政策均存在共同特征，又存在差異化特征，中國流動人口政策相比美國、歐盟和日本等發達國家和地區具有突出的特殊性。這里主要闡述不同國別和區域間流動人口政策的差異化特征。

以長三角地區和珠三角地區的醫療保險政策為例，主要呈現以下方面的差異化之處：一是醫療保險模式不同。珠三角地區將外來人口的醫療保險直接納入城市的醫療保險，盡管長三角地區部分城市（如江蘇南京）與其有相同之處，但更多的是建立了獨立于城鎮社會保障體系之外的醫療保險模式。二是醫療保險成本不同。盡管珠三角地區的醫療保險模式有助于建構城鄉一體化的醫療保險體系，但是其費率較高，增加了用人單位和流動人口的短期負擔。而長三角地區則結合了流動人口的特征，參保費率相對較低，相應的費用主要由用人單位承擔，缺點在于不利于助推城鄉一體化的醫療保險體系的形成。三是政策協同性不同。長三角地區的政策協同性要高于珠三角地區。早在2009年，長三角地區就出臺了專門的醫療保險政策文件，而珠三角地區并未見到。四是醫療保險一體化或關系轉移接續時間表不同。一方面，長三角地區醫療保險的一體化程度要高于珠三角地區，前者允許流動人口在區域內參加醫療保險，而后者的部分城市將流動人口排擠在外;另一方面，在不同城市間的關系轉移接續工作的推進方面，長三角地區也要早于珠三角地區。

我國流動人口政策與美國、歐盟和日本等發達國家和地區流動人口政策存在以下不同之處：首先，與我國中央政府出臺系列流動人口政策不同的是，美國更多的是由各個州進行管理和規制，當然這在一定程度上類似于我國各個地區如長三角地區、珠三角地區和京津冀地區等也可以出臺各自相應的政策，但前提是不能與中央統一的制度安排相悖。其次，與美國、歐盟和日本等國家和地區不同的是，我國戶籍和居住證背后在一定程度上附載著遷入地與本地居民擁有差異化的醫療服務、養老保險、子女教育、住房補貼等社會福利和社會保障。再次，美國、歐盟和日本形成了較為完善的跨地區和跨國的人口流動機制以及較為成熟的社會保障和社會福利轉移的銜接體系，值得我國學習和借鑒。而即使對于長期在長三角地區、珠三角地區和京津冀地區等發達地區務工的外來勞動力而言，至今未獲得身份上的認同，醫療保險、工傷保險、隨遷子女教育和本地居民之間仍存在無形的鴻溝。最后，在中國，不僅中央政府在流動人口政策上仍存在控制、限制和排擠的現象，而且省、市、縣等各級政府出于地方利益保護，行政壁壘依舊存在。而在美國、歐盟和日本等發達國家和地區上述現象較為鮮見。另外，中國流動人口政策的行政化程度要高于美國、歐盟和日本等發達國家和地區，計劃調控手段在中國也表現得更加明顯，而后者的市場化程度相對較高。

最后，在對改革開放以來中國和長三角地區流動人口政策演化的內在機理和社會經濟效應分析以及國內外縱橫比較的基礎上，該專著提出了具有針對性、實用性和可操作性的政策建議。總而言之，該專著的獨特視角、新穎觀點和創新方法令人印象深刻，不僅為流動人口政策研究提供了全新的分析框架，尤其是提出了一套有中國特色的流動人口政策評價體系和方法，豐富和發展了該領域的研究，而且對流動人口政策的演進和效應進行了全面、系統、客觀和科學的掃描和剖析，取得了很大的研究進展，在理論和方法上均實現了突破與創新，是一部具有很高理論水平和重大現實價值的學術成果。

（作者系清華大學中國經濟思想與實踐研究院研究員、博士生導師）

責任編輯：劉景昌