鄉村旅游影響開發因素探討
——以煙臺市福山區為例

◆ 高紅旗

一、前言

實施鄉村振興戰略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務，是新時代“三農”工作的總抓手。鄉村旅游是旅游業的重要組成部分，是實施鄉村振興戰略的重要途徑和產業形式，具有帶動相關產業發展、促進城鄉融合、吸納當地就業、幫助農民脫貧致富、加快美麗鄉村建設等積極作用，但在實際發展過程中，很多地區鄉村旅游一哄而上，但發展卻處于不溫不火的狀態，缺乏強大的發展后勁。本文試圖以煙臺市福山區鄉村旅游發展情況為例，理性分析影響鄉村旅游發展的各類因素，探討鄉村旅游持續發展的途徑，提出促進鄉村旅游發展的建議。

二、福山區鄉村旅游發展現狀

（一）福山區總體概況。福山區是山東省濱海城市煙臺的內陸市區，擁有中國“魯菜之鄉”、“書法之鄉”和“大櫻桃之鄉”美譽，文化底蘊豐富。在《煙臺市城市總體規劃》（2010-2020 年）功能布局當中，福山區被定義為煙臺市“以工業、物流和生活服務功能為主的綜合發展區”。近年來，隨著新舊動能轉換的提出和供給側結構改革的推進，福山區也根據自身產業發展，提出了城區南部發展服務業、北部發展制造業的構想和“南部夾河新城、北部智造芯城”的“雙城驅動戰略”，因此，憑借城區南部特色資源發展旅游業已是大勢所趨。

（二）福山區旅游資源空間分布。福山區地處北緯37°黃金地帶，鄉村旅游資源非常豐富。據統計，全區各類鄉村旅游資源近300 處，資源類型涵蓋五大主類（表1），其中三級以上鄉村旅游資源35 處，主要集中于城區南部內外夾河沿岸帶及獅子山、門樓水庫周邊；其中大櫻桃、草莓、蔬菜采摘園約40 處，自發經營農家樂約15 處，此外門樓水庫是煙臺市區水源地，具有環庫觀賞、休閑功能；峆?山景區的“峆?煙云”為舊福山八景之一，峆?寺位是膠東地區最大的寺廟；獅子山自然和紅色旅游資源豐富，是膠東“獅子山阻擊戰”發生地，極具開發保護價值。

表1 福山區鄉村旅游資源類型構成

（三）鄉村旅游發展現狀。由于優越的地理條件，福山區農業產業發達，大櫻桃、草莓、蔬菜等農作物種植已頗具規模，以“農業+”為主要形式的鄉村采摘游應運而生，民宿、農家樂等也隨之興起，以村集體為主體的旅游經營活動逐步發展壯大。近年來，福山區更是以發展“短途游”、“微旅游”為重點，除舉辦大櫻桃采摘節、魯菜美食文化節等旅游節慶活動外，還利用網絡、自媒體等手段進行宣傳，吸引煙臺周邊游客利用周末、小長假進行觀光消費，鄉村旅游的經濟效益初步顯現。

但是總體來看，福山區鄉村旅游仍存在很多問題，如基礎設施滯后、經營理念欠缺、經營規模偏小及旅游產品類型單一等問題。破解這些問題，就需要對影響制約鄉村旅游的開發要素進行分析。

三、福山區鄉村旅游發展制約因素分析

鄉村旅游活動是多主體經營的市場活動，影響旅游活動的因素很多。經筆者初步總結，大體可以將主要的制約因素劃分為政策、土地、開發模式與資金、人才等方面。

（一）政策因素。政策因素是影響鄉村旅游活動的主要因素和重要前提。為了促進鄉村旅游發展提質升級，近年來國家及山東省市等層面相繼出臺了相關政策，指導鄉村旅游的發展（表2）。

表2 部分支持鄉村旅游發展政策匯總

同時，各級主管部門也分別編制相關旅游規劃，從政策機制層面規定了支持鄉村旅游發展的要求，為鄉村旅游發展做出宏觀指導。但是從操作層面上來看，地方政府對鄉村旅游的支持力度不夠，一直以來沒有出臺支持鄉村旅游發展的具體激勵措施。以福山區為例，目前福山區各類鄉村旅游經營以農戶自發、分散經營為主，經營者素質、行業入門門檻和承擔風險的能力較低，因此亟需出臺區級層面的政策文件，明確具體鄉村旅游發展指導意見、規范制度、經營制度和獎勵制度等，建立區級行業協會、旅游協會，統一經營行為，加強日常業務培訓，一方面可以用來具體指導、激勵鄉村旅游的發展，另一方面可以規范采摘園、農家樂等經營活動，避免各自為戰、魚龍混雜的局面和破壞市場經營的行為出現。

（二）土地因素。土地是開展鄉村旅游活動的載體。與城市旅游綜合體、景區開發占用國有城市建設用地不同，鄉村旅游活動更多地是涉及農用地、未利用地、集體建設用地和宅基地等類型土地。如何合理有效利用土地資源開展旅游活動成為發展鄉村旅游的重要課題。馬波[1]曾對農村旅游用地問題進行詳細梳理，認為農村旅游用地制度改革與創新具有重要意義。王倩等[2]也對我國中國鄉村旅游用地的政策進行了系統分析。2015 年原國土部、住建部和國家旅游局曾發布《關于支持旅游業發展用地政策的意見》，《意見》在引導鄉村旅游規范發展方面指出，在符合有關規劃的前提下，可以利用自有住宅或其他條件依法從事旅游經營；可以利用承包經營流轉的方式，開展旅游相關的種植業、林業、畜牧業和漁業生產活動。

從實際情況看，鄉村旅游活動中，用于開展農家樂、民宿的土地一般為宅基地或集體建設用地，以使用地上房屋自營或租借流轉、作價入股等方式開展經營活動，土地使用權屬相對清晰明確；而用于開展采摘游活動土地主要為農用地，其中包含耕地甚至基本農田。采摘活動需要提供停車、接待、餐飲等服務設施，涉及道路硬化和各項建設工程，需要辦理設施農用地和建設用地手續，但是由于缺乏具體政策引導，導致辦理難度很大。2018 年在山東省大棚房”問題專項清理整治行動中福山區就出現了大批采摘園主因為不掌握相關土地政策，過度建設旅游接待設施，最終因建設超標被勒令拆除的現象，造成很大的經濟損失。

2020 年山東省出臺了《山東省設施農業用地管理辦法》，明確以農業為依托的各類休閑觀光度假場所、各類莊園、酒莊、農家樂和經營性住宅，各類農業大棚和農業園區中建設的餐飲、住宅、會議等場所需依法辦理建設用地審批手續。這為鄉村旅游基礎設施建設提供了土地方面的政策依據。

（三）開發模式因素。鄉村旅游的開發模式決定項目資金來源。資金是制約鄉村旅游發展的重要因素。鄉村旅游的開發模式很多，趙霞[3]在總結國內外開發模式的基礎上，提出了影響鄉村旅游發展的5 類主導力量及主導力量下的開發模式，即：政府（政府+農戶、政府+企業+農戶）、村委(政府+公司+協會或村委+農戶)、公司（公司+農戶）、農戶（農戶+農戶）及不同力量組合（股份合作制）。王鵬等[4]則總結出鄉村旅游目的地在鄉村區位和發展階段影響下的城市依托型、景區依托型和區位獨立型開發模式和鄉村旅游目的地在利益主體和旅游資源影響下的政府主導型、公司主導型和農戶主導型開發模式等兩大類開發模式。還有的學者對鄉村旅游引入社會資本的PPP 開發模式進行了思考。王樂[5]在總結前人研究的基礎上，對山東省鄉村旅游發展模式提出對策建議。

目前，福山區鄉村旅游還以農戶經營為主，部分村莊則借助黨支部領辦合作社契機以村集體名義帶動農戶參與，個別村莊以第三方資本流轉租借本村土地方式介入到鄉村旅游活動的開發中來。總體上講，福山區鄉村旅游仍處在各自為戰、無序發展的狀態。

筆者看來，開發模式的選擇，應與福山區鄉村旅游具體項目相適應，不同的項目、不同的經營階段所采用的開發模式不同。具體來講，在倡導鼓勵農戶開展旅游經營活動的基礎上，當地政府要積極引導使用不同模式的鄉村旅游開發方式，允許不同類型的開發模式同時存在，同時加強監管，規范經營標準，打造較好營商環境，在可行性分析的基礎上，大膽嘗試引入PPP模式，以BOT、BOOT等形式參與項目開發，達到平衡各方利益、解決資金難題目的，進而實現對福山城區南部區域重點開發的目的。

（四）人才因素。人才，尤其是懂經營會管理的復合型人才，是旅游產業得以持續發展的重要因素。按照傳統景區管理觀點，旅游人才需要從專業院校培養，選用職業經理人進行管理。但鄉村旅游因為經營者數量大、體量小、以村民自營為主等特點，因此鄉村旅游除個別大項目引進專業人才，由職業經理人運營管理外，大多數旅游項目還是由本地的村民經營，這也造成了經營者整體素質偏低、管理水平較差、跟風上項目的現象持續存在，阻礙了鄉村旅游有序健康發展。

破解鄉村旅游人才難題還需從鄉村本身入手。就鄉村旅游來說，無論是采摘園的管理還是農家樂的運營，都必須對本地農業生產和農村生活有足夠的了解，需要對農村文化有足夠的認識，因此從這個層面上講，從外地引入管理人才的成本要高于從本地培養人才的成本。

在“大眾創業，萬眾創新”的大背景下，一方面要因勢利導，鼓勵有能力有才干的本地企業家回到農村，充分發揮聰明才智和各種有利條件，發展鄉村旅游，帶動更多的村民致富；另一方面要加強對現有從業人員的培訓，提升經營技巧，提高整體素質，真正成為鄉村旅游的行家里手。

四、結語

通過以上分析可以得知，政策指導是發展鄉村旅游的前提，土地是開展鄉村旅游活動的載體，開發模式的選擇是鄉村旅游成功的重要基礎，人才是保障鄉村旅游持續開展的根本動力。在鄉村旅游市場發展的初期，政府要綜合運用各種手段，破除阻礙鄉村旅游發展的制約因素，建立完善的方針制度，才能在發展初期打下較好的基礎，引導鄉村旅游在正確的軌道上持續發力，為后續的開發建設提供支撐。

煙臺市是海洋旅游大市，但福山區因區位原因，海洋資源匱乏，發展親水旅游的空間不大，因此需要轉變思路，以區功能定位為基礎，借助優勢資源，積極開展鄉村旅游。一方面組織編制新一輪《福山區鄉村旅游發展規劃》，從宏觀方面確定鄉村旅游業發展方向，另一方面盡快出臺具體文件，破解土地、資金和人才難題，保持相關政策的連續性，指導激勵鄉村旅游業從業者開展工作，為鄉村旅游的持續發展提供依據，將福山區鄉村旅游做大做強。