農村土地經營權流轉的實踐及思考

李丹

隨著新型城鎮化建設、鄉村振興戰略的不斷推進，探索建立更適合農村土地經營權流轉的機制，具有重要的意義。當前，我國土地經營權流轉需求越來越多，全國各地也出現了多種形式的土地經營權流轉模式，其中最富代表性和發展較為廣泛的是農村產權交易所、農業合作社、土地信托模式等。

農村產權交易所的運行特點

2008年成都成立農村產權交易所，重慶成立農村土地交易所，標志著交易所模式在我國正式開啟。2009年武漢農村綜合產權交易所正式掛牌，旨在推動包含土地經營權在內的農村各項產權交易。

武漢農村綜合產權交易所是在“兩型社會”綜合配套改革試驗區的背景下設立的，其特點主要包括交易品種多、程序符合規范、利益有保障。一是交易品種多。武漢農村綜合產權交易所突出“綜合”二字，不存在權屬爭議的所有產權均可交易，具體包括農村土地承包經營權、農村集體組織“四荒地”使用權、農村集體經濟組織養殖水面經營權、農村集體林地使用權和林木所有權等九大類。二是交易程序規范。為了規范農村產權交易，武漢專門制定了《武漢市農村產權交易管理辦法（試行）》，管理上實行交易規則、交易鑒證、信息發布、收費標準、監督管理、平臺建設“六個統一”，組織農業、國土房產、規劃等職能部門進駐，提供確權賦能、資格審查、信息發布、結算交割、產權變更等一條龍服務。三是利益保障健全。武漢農村綜合產權交易所不以盈利為目的，提供場所、配套設施和信息發布、交易組織、咨詢以及相關的投融資服務。比如，為保障農民的土地承包經營權，農村集體產權的交易必須經過本集體三分之二以上成員同意方可進行，農民個人產權交易必須農民本人自愿，同時在利益分配上，制定嚴格的規定。

農業專業合作社的運行機制

自發形成的基層農村合作社較早出現在寧夏平羅，當時該地設立了土地信用合作社，此后陜西楊凌、浙江紹興等地都出現了不同形式的基層農村合作社。四川彭州農業資源經營專業合作社最具有代表性。

彭州農業資源經營專業合作社實行多主體參與的運行機制。從職責看，參與主體各司其職。地方政府指導村委會和農民自發組成農村土地經營權流轉機構，提供政策和資金支持，保護農戶合法權益;農戶將手中承包經營的土地存入農村土地經營權流轉機構，并獲得農村土地經營權流轉機構支付的利息，選舉產生理事會與監事會;農村土地經營權流轉機構對土地進行整理分類、打包開發、流轉上市，為大型農業企業進行招商引資;農業企業或種植大戶經營土地并支付租金，獲取一定的技術服務、營銷支持，獲得地方政府的相關支持。大型農業企業向農業企業或種植大戶提供農業生產的技術服務，承擔農產品加工、銷售等環節。從經營主業看，合作社主要負責土地流轉。土地流轉是合作社的經營主業，包括土地流轉中介服務、土地開發整理服務，還有土地代為種植與銷售服務、農業技術支持服務等。除此之外，合作社還承擔教育培訓、解決流轉糾紛、監督流轉合同實施、督促租金支付等功能與職責。從合作章程看，合作社建立參與和退出機制。根據“自愿入社、自由退社”的原則，只要有意愿參與農業資源經營專業合作社的農戶，都可以自愿加入，只需填寫入社申請書、簽訂土地流轉存地合同，便可選擇土地折價入股或單純享受利息的方式參與合作社。等到土地流轉存地合同到期后，農戶也可根據需要選擇續期或自由退出。

土地信托模式的實踐

黨的十八大之后，全國各地土地流轉工作有序開展。為了探索市場化流轉的方式，2013年，安徽宿州的埇橋區政府拿出5400畝農用地，與中信信托聯合推出“中信·農村土地承包經營權集合信托計劃1301期”，采取“財產權信托”與“資金信托”平行推進的雙信托結構，信托期限為12年。

土地信托的宿州模式涉及三個方面。一是在信托的關系主體方面。宿州市埇橋區朱仙莊鎮的塔橋村、朱廟村共計5400畝土地，是A類信托財產，農民與村委會簽署土地承包經營權轉包合同，村委會集合全村所有土地;宿州埇橋區政府是A類委托人，有權對A類信托財產進行處置;受托人為中信信托，中信信托通過設立信托計劃，全盤管理土地信托流轉;服務商負責土地規劃整理及招商工作;保管銀行負責資金保管，負責監管事務;農業企業或種植大戶是承租人。二是在信托財產的運作方面。A類委托人將土地承包經營權交付給受托人后，受托人在服務商的配合下，將土地進行整合整理，并根據需要提供農業基礎設施投資，然后將整理好的土地承包經營權分開出租給承租人。受托人還可以聘請外部單位對土地進行評估、整理、流轉等。三是在收益分配方面。從農民的角度來看，其收入為“基本地租+浮動收益”，基本地租等于每畝500公斤中等小麥的價格，如果這一價格低于1000元，則按照1000元兌付;如果土地信托產品出現增值收益，增加的部分在農民與受托人之間分別按照70%和30%進行分配，這意味著農民將獲得大部分的增值收益，受托人只獲得少部分的增值收益;如果是國家給予農業補貼形成的增值，也基本全部屬于農民，比如將補貼納入地租價格，財政用于土地整理的補貼也由農民所有。

規范農村土地經營權流轉實踐的思考

在堅持農村土地集體所有性質的前提下完善聯產承包責任制，既保障了基本農田和糧食安全，又通過合乎規范的流轉增加了農民收入。當前，各地都在不斷進行實踐探索，有幾個方面的問題需要引起關注。

首先，厘清農村土地的權利界限。明確農村土地所有權、承包權、經營權的“三權分置”，堅持農村土地集體所有權的根本地位，保護農戶承包權，放活土地經營權;以土地承包權的“準所有權”確立經營權的用益物權，界定農村土地經營權，確立土地承包權為“準所有權”;厘清土地經營權流轉的收益分配機制，包括土地經營權流轉的租金收益、流轉土地的農業補貼收益、流轉土地被征收的補償收益。

其次，設計農村土地經營權流轉的基本要素。在基本原則方面，農村土地經營權流轉要堅持公益性為主原則、市場化運作原則、公開公正規范原則、因地制宜原則;在運營模式方面，總體上采取“政府主導、市場運作、多類協作”;在參與主體方面，以農業發展銀行為代表的政策性銀行，以及網點下沉的村鎮銀行和農村商業銀行，都可以是農村土地經營權流轉的參與主體。

再次，發揮農村土地經營權流轉的功能。為農村土地經營權流轉交易提供信息服務的平臺，以信息中介服務平臺作為性質定位，其應具備信息傳遞、價格發現、交易中介的基本功能，還應具備金融服務、產權保護的特殊功能。

最后，完善農村土地經營權流轉的監管。從各地目前的實踐來看，需要多部門的配合協調，設計結構化部際協調下的“雙渠道+內部風控”的監管機制，“雙渠道”包含土地流轉渠道的監管、銀保渠道的監管，“內部風控”則包含協助建設農村信用體系、構建全面的風險監管措施。

[作者單位：中共中央黨校（國家行政學院）研究生院

責任編輯：包詠菲