浙江自貿試驗區營商環境優化問題研究

陳芳

摘 要：營商環境是一個國家或地區的經濟發展的核心競爭力，是吸引投資者、激發市場活力的重要因素和根本動力。經過兩年的發展，浙江自貿試驗區營商環境優化已進入了深化階段，在進一步深化改革中如何進行營商環境優化，成為浙江自貿試驗區創新發展的關鍵問題。本文以國內外營商環境評價指標體系為基礎，結合浙江自貿試驗區自身發展特征，提出了浙江自貿試驗區下一步營商環境優化導向。研究認為，浙江自貿試驗區營商環境進一步優化應在便利化的基礎上不斷加深法治環境、市場環境、要素環境的優化，同時應完善溝通反饋機制及公共服務水平，助力更多要素在浙江自貿試驗區集聚。

關鍵詞：營商環境 中國（浙江）自貿區 指標體系

基金項目： 本文系浙江省教育廳一般項目，編號Y201942548；中國（浙江）自由貿易試驗區研究課題，編號YJY2018004，2019027。

一、引言

自2017年掛牌成立以來，中國（浙江）自由貿易試驗區的發展步入了快車道。黨的十七大把自由貿易區建設上升為國家戰略，十八大提出加快實施自由貿易區戰略，十九大報告強調要賦予自貿試驗區更大改革自主權。自貿試驗區承擔了我國對外開放的重要歷史使命，是深化經濟體制機制改革，尋求對外開放新窗口、新平臺的戰略性舉措（佟家棟，2018）。建設自由貿易試驗區的根本目的是通過小范圍區域性的制度改革與創新嘗試，為我國更大范圍的改革實踐提供新方向，提升治理能力。因此，自貿試驗區應是制度創新“高地”而絕非政策“洼地”（蔡春林，2015）。如何完成自貿試驗區的歷史使命？營商環境的建設是關鍵。

營商環境近年來受到了廣泛的關注，我國各級政府都高度重視營商環境優化工作。2019年《政府工作報告》多次提到“營商環境”，明確指出“激發市場主體活力，著力優化營商環境”“讓企業家安心搞經營、放心辦企業”“打造法治化、國際化、便利化的營商環境，讓各類市場主體更加活躍”。新時代，國家對優化營商環境重要性的認識提到了一個新的高度（楊志勇等，2018）。浙江自貿試驗區作為我國構建開放型經濟新體制的先行先試區，不斷嘗試體制機制創新，取得了一定的成果，但也遇到了瓶頸。對于浙江自貿試驗區來說，在下一步改革中如何明確營商環境優化方向是一個亟待解決的問題。本文試圖通過對營商環境評價指標體系的分析，結合浙江自貿試驗區實際對營商環境優化中的關鍵問題進行分析。

二、營商環境評價指標體系述評

目前對于營商環境并沒有一個統一的定義。《2018中國城市營商環境質量報告》將營商環境定義為影響市場主體行為的一系列綜合發展環境的總和，包括政治環境、經濟環境、社會文化環境等因素，認為營商環境是市場與政府、社會相互作用的結果。婁成武等（2018）將營商環境定義為一個地區的市場主體所面臨的包括政務環境、市場環境、法治環境、基礎設施環境、要素環境等在內的發展環境。雖然已有研究對營商環境的定義有所差別，但都體現了市場主體在營商環境中的地位與作用，它是為市場主體服務的，同時也是為經濟高質量發展服務的。

近年來，從國家層面到各地區層面都非常重視如何優化營商環境的問題，并將營商環境的優化與提升作為政府工作的重點任務。各部門及科研機構也在不同范圍內開展了營商環境評價，建立了多套營商環境評價指標體系。從國際來看，世界銀行營商環境評價指標體系目前認可度較高，它囊括了企業從開辦至日常經營，直至破產辦理的全生命周期的要素，包括11項一級指標及43項二級指標，已成為自貿區對標國際的重要標準。國內關于營商環境評價指標體系建設的研究正處于不斷發展完善中。許可等（2014）從企業層面對中國營商環境進行調研，調研內容包括金融準入、土地準入、商業許可、腐敗、法律、犯罪偷盜及混亂、海關和貿易監管、電力獲取、人力資本、勞工管理、政治穩定性、非正規部門競爭、稅收管理、稅負和交通問題。婁成武等（2018）以市場主體和社會公眾的滿意為根本判斷標準，從整體感知、政務環境感知和要素環境感知等三個維度設計評估指標體系。廣東省在充分考慮中國（廣東）自由貿易區對外開放及國際化的發展要求的基礎上，構建了《商務環境評價指標體系》，該指標體系以國際化、市場化、法治化為三大維度。2018年國家發展改革委建立了我國首個城市營商環境評價體系，涉及到企業日常運行、企業選址、融資、企業注冊、納稅申報等多個方面，從衡量企業全生命周期、反映城市投資吸引力、體現城市高質量發展水平三個維度，全面構建了城市營商環境評價指標體系。粵港澳大灣區研究院發布的《中國城市營商環境評價報告》中，營商環境評價指標體系共有四級指標，一級指標為城市營商環境，二級指標包括軟環境、市場環境、基礎設施環境、社會服務環境、商務成本環境、生態環境共六項指標，三級指標及四級指標是對二級指標的進一步細化，包括29個三級指標及32個四級指標。

對比上述營商環境評價指標體系可以看到，世界銀行營商環境評價指標體系側重企業經營全生命周期，包涵了企業從開辦到破產全部的政府行為及法治保障。主要考慮了貿易的便利化及法治化，重在提升交易效率，但忽視了企業經營的人文環境及社會環境。國內營商環境評價指標體系的構建主要存在三種思路：一是探討企業經營所處的社會環境、市場環境、人才環境；二是探討政府行為及政策環境，集中在提高政府辦事效率、提升社會公平公正；三是探討企業開設及日常運行的全生命周期必須環節所處的經營環境。這三種思路體現了我國營商環境評價指標體系既對標國際，又具有中國特色。

對于自貿試驗區而言，以上述營商環境評價指標為依據進行營商環境優化時需要注意兩個問題。首先，自貿試驗區作為改革開放的新高地，是設立在已有的城市建設基礎上的特殊區域，因此自貿試驗區營商環境的優化并不能與城市營商環境優化相分離，必須在考慮企業全生命周期的同時考慮到要素環境、社會環境等環節的優化。其次，營商環境評價的目的是以評促改，即通過對城市或地區營商環境的評價，分析該城市或地區在營商環境優化與提升中存在的問題，并通過與標桿城市的對比，探討各城市營商環境之間的差距，為城市或地區優化及提升營商環境提供政策依據及決策參考，使企業降低經營成本、提升經營績效，營造一個適合企業引進來、留下來，并能夠得到長期發展的商業環境。因此，營商環境評價指標體系也為各城市各地區進一步優化營商環境提供了理論基礎與實踐方向，結合營商環境中存在的問題，可以為浙江自貿試驗區下一步深化改革中營商環境的優化提供一些導向作用。

三、浙江自貿試驗區營商環境優化中值得思考的問題

浙江自貿試驗區設立兩年以來，以“最多跑一次”改革為突破口，在營商環境優化過程中不斷深化改革理念，取得了顯著成績。重點聚焦市場準入、投資審批、口岸通關等重點領域，對標國際先進，形成了一批營商環境領域“首創性”的特色制度創新成果，深入實施市場準入負面清單制度，實現“最多跑一次”100%全覆蓋，通過“減事項、減環節、減材料、減時間”試行常態化企業開辦全流程“一日辦”。全面應用國際貿易“單一窗口”標準版運輸工具（船舶）“一單四報”功能，率先開展國際航行船舶進出境通關無紙化和口岸港航通關服務一體化“4+1”功能，船舶通關時間從16小時縮減到2小時。浙江自貿試驗區在便利化方面已較為領先，但與國際一流水平、國內先進水平相比，浙江自貿試驗區營商環境仍然存在一些問題。

（一）營商環境的便利化改革需觸及根本

目前浙江自貿試驗區營商環境便利化優化重點放在“壓縮性改革”的相關事項，即對已有程序辦理時間進行壓縮，仍然存在不必要程序或可以進行整合優化的程序，如工程項目審批在浙江自貿試驗區需要經過項目備案、設計方案審查等18項流程，而在新加坡則僅需10項流程。同時，支撐“最多跑一次”改革的信息交互體系并沒有同步建設，信息溝通不暢，各部門之間存在信息孤島，沒有真正實現讓數據跑起來，審批材料重復提交、需要線下提交的現象仍然存在。另外由于自貿區與地方部門職能層級劃分不夠清晰，導致管理權限、審批權限不清，進而降低了監管及審批效率。

（二）營商環境的法治化需進一步推進

浙江自貿試驗區于2017年12月率先出臺了《中國（浙江）自由貿易試驗區條例》，這一條例的出臺為投資者帶來了積極的信號，說明浙江自貿試驗區內的行為有法可依、有法可據。法治化營商環境對于浙江自貿試驗區的建設是非常重要的。但在目前市場準入負面清單制度深化實施的同時，仍然存在著“旋轉門”“隱形門”“玻璃門”，這一類現象的存在打擊了投資者的投資信心，減弱了自貿試驗區市場活力。此外，浙江自貿試驗區內法律服務水平偏弱，法律服務供給不足、專業化水平不高，難以充分承擔復雜國際貿易中的法律咨詢及仲裁業務。

（三）營商環境的要素保障有待加強

企業各項生產要素是實現企業生產經營的重要條件，也是企業價值鏈的重要組成部分，因此企業引得進、留得住的關鍵在于生產要素的保障。目前浙江自貿試驗區要素保障存在“三不足”現象，一是工業用地供給不足，受到舟山地域條件限制，舟山有豐富的岸線資源，但可供生產的土地相對缺乏，這使得土地價格相對偏高；二是金融服務供給不足，浙江自貿試驗區內金融機構相對匱乏，金融產品相對單一，較難滿足企業，特別是跨國企業融資需求及結算需求；三是勞動力供給不足，舟山人口體量相對較小，勞動力相對匱乏，存在招工難用工難問題，高端人才引進政策結構不合理，與周邊城市的競爭優勢不明顯，企業發展真正需要的專業人才往往難以享受政策待遇，引進人才的效應沒有充分得到發揮，醫療、教育、生活相關配套不完善，引進后流失現象嚴重。

（四）營商環境溝通渠道有待完善

營商環境優化改革多是自上而下的，即由政府部門主導，因此往往缺乏自下而上的反饋機制，即企業向上溝通問題和訴求的渠道，不能及時提供企業在政策解讀、申報系統使用方面的咨詢服務與培訓指導。自貿試驗區與政府各職能部門之間的溝通不暢，在政策突破過程中忽視了各職能部門的意見，沒有形成統一主線，降低了政策效果及工作效率。自貿試驗區及職能部門對包含稅收政策、通關政策在內的相關政策宣傳力度不足，企業獲取該類信息的渠道較少，相關咨詢和投訴的渠道不暢。

四、浙江自貿試驗區營商環境優化的思路與建議

營商環境是一場系統性改革工程，涉及到企業經營的方方面面，范圍廣、細節多、難度大。營造和優化營商環境應結合浙江自貿試驗區的建設基礎，把握主線，明確路徑，從企業的角度出發，讓企業獲實惠得實利，同時側重企業“長期營運的過程”。

（一）營商環境優化以法治化、市場化、國際化為核心

營商環境優化需以法治化為基礎。近年來，各自貿試驗區紛紛出臺自貿區條例，釋放出了有力的法治信號。在此基礎上，浙江自貿試驗區應盡快建立對等的競爭優勢及市場機制。對市場設置統一的準入機制，機制建立后嚴格按照標準公開執行，避免“有條件的執行”。進一步理清自貿試驗區與職能部門的管理權限及審批權限，處理好浙江自貿試驗區與上位法之間的關系，依法管理、依規審批，注重法治環境的可預期性及可持續性。

營商環境優化需以市場化為路徑。2019年3月26日，李克強總理在國務院常務會議中指出“要貫徹黨中央、國務院部署，對標先進水平，聚焦短板弱項，加大力度打好優化營商環境硬仗，進一步激發市場活力和社會創造力”。營商環境優化需以企業經營活動為中心，以激發自貿試驗區市場活力為目標，強調自貿試驗區內市場主體的公平競爭，而不是自貿區之間依靠政策洼地進行競爭。因此，浙江自貿試驗區在進一步優化營商環境的過程中，應理清政府與市場之間的關系，將營商環境優化的重點放在市場環境優化上，以政策環境促進市場自身發展，促進產業鏈與價值鏈的延伸與集聚，減少洼地競爭。

營商環境優化需以國際化為標準。除參考世界銀行營商環境指標體系，還需結合國際先進的改革經驗和措施，對涉及企業全生命周期的各項程序進行完善，對各審批事項進行流程再造，梳理其中不必要的審批環節，加強“單一窗口”數據交換及數據接口開放，從根本上建立一套完善高效的體制機制。

（二）加快構建營商環境優化政策溝通機制

通過營商環境優化溝通機制的建立，加強“單一窗口”的信息公示及政商信息交互，讓自上而下的營商環境優化措施與自下而上的優化建議形成一個完整閉環，促進營商環境高效良性發展，使得營商環境的優化更加精準化。事實上，這一舉措已經在許多自由貿易港得以實施，如香港特區政府就在財政司辦公室下設了經濟分析與便利營商處，受理并調查企業關于營商環境的意見，評估監管措施的影響，并推行“精明規管計劃”，在策劃、咨詢、推行、檢討四個環節進行深入實施及嚴格評估。這一系列舉措均為營商環境優化措施的制定和實行提供了強有力的保障。

（三）加強企業經營要素配套建設，提升公共服務質量

企業生產經營要素是能夠為企業帶來比較競爭優勢、創造顧客價值的重要資源，關系著企業的生存與發展。因此營商環境的優化不應僅局限于企業全生命周期程序優化，更應注重企業生產經營要素環境的優化，而要素環境優化離不開自貿區依托的城市的建設基礎，對于浙江自貿區來說，應從企業用地成本、水電氣成本、物流成本、勞動力成本等方面降低要素成本，同時大力推動金融服務業、法律服務業的發展，推進國際結算體系及流通體系的建立，鼓勵有條件的金融機構進入浙江自貿試驗區開展金融創新。同時加快推進公共服務配套，拓展教育資源、提升醫療服務水平，完善生活及商務配套設施建設，打造良好居住環境及商務活動環境。對各類人才優惠政策的兌現情況及使用情況進行跟蹤服務，全面梳理企業人才需求，完善人才引進結構，有針對性的設計和更新人才政策，擴大人才引進政策宣傳，組織引才活動，通過要素環境及公共服務環境的優化，帶動更多創新要素在自貿試驗區聚集。

參考文獻：

[1] 黎琳琛.浙江自貿試驗區營商環境優化啟示[N].海南日報，2019- 06- 05.

[2] 滿姍，吳相利.國內外營商環境評價指標體系的比較解讀與啟示[J]. 統計與咨詢，2018，（6）.

[3] 景霖霖.營商環境綜合評價及實證研究[D].山東師范大學碩士論文，2020.

[4] 溫珙竹，劉金陳，李艷玲.“中國城市營商環境報告2018”：誰是企業入駐首選城市？[J]. 經營管理者，2019，（1）.

[5]楊志勇， 文豐安. 優化營商環境的價值、難點與策略[J]. 改革， 2018， （10）.

[6]婁成武， 張國勇. 基于市場主體主觀感知的營商環境評估框架構建 ——兼評世界銀行營商環境評估模式[J]. 當代經濟管理， 2018， （6）.

[7] 陳國芳，鎖旭東，姚德隆，戴秀開，劉國土，應萍，梅磊落，於明敏.加快推進舟山江海聯運服務中心建設的調查和思考[J]. 浙江國際海運職業技術學院學報，2019，（12）.

[8] 桂海濱，胡朝麟，邵哲一，鐘漢明，方晨.浙江自貿試驗區與新加坡海事服務產業發展對比研究[J].物流科技，2020，（6）.

[9] 佟家棟，中國自由貿易試驗區改革深化與自由貿易港建設的探討[J]. 國際貿易，2018，（4）.

[10] 鄭素娟，陳珊珊，郭君默.福建省自貿區金融創新實踐研究分析[J]. 金融理論與教學，2021，（1）.

[11] 謝霞，優化營商環境就是解放生產力[J]. 寧波通訊，2018，（10）.

[12] 李新興，蔡海龍.中國農產品貿易角色變遷：1949—2019[J].中國農業資源與區劃，2021，（1）.

（作者單位：浙江海洋大學）責任編輯：康偉