生態(tài)灌區(qū)發(fā)展的制約因素和路徑選擇

徐心

摘 要：從灌區(qū)總體發(fā)展水平來看，水利工程設(shè)施不斷完善，體制和機制日益健全，以水利工程為依托的灌區(qū)經(jīng)濟帶動了周邊產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并為保障國家糧食安全做出了突出貢獻。但在提升糧食產(chǎn)量和人民收入水平的同時，生態(tài)環(huán)境卻不斷遭到破壞，“水少、水臟、水渾”等問題早已成為群眾的心頭之患。實現(xiàn)灌區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，需要遵循人與自然和諧共生的要求。本文從影響生態(tài)灌區(qū)發(fā)展的外部條件和內(nèi)部因素入手，結(jié)合當?shù)氐馁Y源和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，為生態(tài)灌區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展路徑提出對策建議。

關(guān)鍵詞：生態(tài)灌區(qū) 鄉(xiāng)村振興 水利 節(jié)約保護

傳統(tǒng)灌區(qū)以提高經(jīng)濟效益為生產(chǎn)目的，通過水資源最大范圍的開發(fā)利用，促進農(nóng)作物產(chǎn)量的提升，因而容易忽略農(nóng)田水利發(fā)展對生態(tài)環(huán)境的影響。同時，灌區(qū)內(nèi)點面污染嚴重，治污能力不能滿足農(nóng)業(yè)快速發(fā)展的需要，也限制了農(nóng)村經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。習(xí)近平指出，“綠水青山就是金山銀山，生態(tài)問題是關(guān)系黨的使命宗旨的重大問題，也是關(guān)系國計民生的重大社會問題。”這深刻揭示了生態(tài)保護和社會經(jīng)濟發(fā)展的辯證統(tǒng)一關(guān)系。生態(tài)灌區(qū)已成為新時代水利工程的發(fā)展趨勢，全國各地都在探索現(xiàn)代化灌區(qū)的建設(shè)進程。大中型灌區(qū)的生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展已經(jīng)成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分。目前，水資源短缺、水環(huán)境污染、生態(tài)建設(shè)與當?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展相脫節(jié)等問題依然嚴重，本文試圖探討灌區(qū)在發(fā)展中存在的生態(tài)和資源問題及發(fā)展需求，旨在為生態(tài)文明建設(shè)宏觀背景下的灌區(qū)建設(shè)提供方向和策略參考。

一、中國灌區(qū)的發(fā)展成就

灌區(qū)的快速發(fā)展，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。經(jīng)過多年建設(shè)，灌區(qū)的經(jīng)營和管理已經(jīng)逐步成熟，是國家重要的糧食生產(chǎn)基地。2018年底，全國有各類大中型灌區(qū)7760處，規(guī)劃灌溉面積0.34億公頃，占全國耕地面積的25%，占全國糧食總產(chǎn)量的48%。農(nóng)業(yè)灌溉水利用系數(shù)有所增加，由改革開放初期的0.35提高到0.532。此時，全國兼有農(nóng)村供水工程5887.46萬處，總受益人口達到8.12億人，“農(nóng)業(yè)靠天吃飯”的被動局面得到好轉(zhuǎn)。全面實施東北節(jié)水增糧、西北節(jié)水增效、華北節(jié)水壓采、南方節(jié)水減排，為國家糧食安全和農(nóng)民增收提供了有力保障。據(jù)統(tǒng)計，我國高效經(jīng)濟作物三分之一以上產(chǎn)于大中型灌區(qū)，出口更多農(nóng)產(chǎn)品有賴于灌區(qū)。

水利改革取得豐碩成果，灌區(qū)的管理體制和經(jīng)營機制不斷完善。2016年汪洋在全國農(nóng)田水利改革現(xiàn)場會上指出，農(nóng)田水利是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟現(xiàn)代化的短板，要深化水利制度改革，調(diào)動農(nóng)民和社會力量參與融資和管理，推進灌區(qū)建設(shè)進入科學(xué)發(fā)展、良性運行的軌道。十八大以后，有關(guān)水利發(fā)展的支柱性、牽引性、開放型、創(chuàng)新型改革政策密集出臺，多點開花。行政審批事項大幅減少，水權(quán)交易市場試點建立、水資源稅、水生態(tài)保護等改革取得了重要進展。農(nóng)業(yè)水價按成本定價和收費已步入正軌，覆蓋797個縣、5200萬畝灌溉農(nóng)田。此外，全面推行河長制是推進生態(tài)建設(shè)發(fā)展、保障國家水安全的戰(zhàn)略舉措，河湖管理中存在的治理難題推動了河長制的全面建立轉(zhuǎn)向全面見效。水利制度和組織體系基本建立，重大水利改革措施取得實效。

二、影響灌區(qū)發(fā)展的主要因素

生態(tài)灌區(qū)是各類灌區(qū)建設(shè)和發(fā)展的方向，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分，國家對這種適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟和社會的可持續(xù)性發(fā)展模式非常重視。然而，很多灌區(qū)沒有實現(xiàn)水土資源的合理配置，對于內(nèi)部的生態(tài)環(huán)境也未給與相應(yīng)管理。因此，灌區(qū)管理部門還無法滿足市場經(jīng)濟和現(xiàn)代化對生態(tài)灌區(qū)的新要求，出現(xiàn)了一系列進退兩難的問題。

（一）在水資源短缺的情況下，水利工程存在嚴重缺陷，這與高質(zhì)量的灌區(qū)發(fā)展要求還有很大差距

人多水少且供水矛盾突出，這是中國長期面臨的基本水情，“水少、水臟、水渾”等問題早已成為群眾的心頭之患。習(xí)近平強調(diào)以人民為中心，把關(guān)系民生的“節(jié)水優(yōu)先”放在新時代治水工作的首位，這無疑加快推進了供水方式由粗放型向集約型的轉(zhuǎn)變。然而，對已建成灌區(qū)進行分析，很多工程的節(jié)水灌溉體系并不完整，沒有立足于長期發(fā)展機制，導(dǎo)致節(jié)水設(shè)計只是空談。中國從2000年開始在全國范圍內(nèi)推廣節(jié)水灌溉工程的續(xù)建和改建，效果并不理想。據(jù)統(tǒng)計，2019年中國農(nóng)田灌溉水的有效利用系數(shù)是0.559，與世界先進灌溉水平0.7- 0.8相比有很大差距。此外，海河、黃河、遼河等流域灌區(qū)既缺水又嚴重超載，很多工程效益沒有得到發(fā)揮充分，在思想認知方面也存在不少問題，這都影響了生態(tài)灌區(qū)整體生產(chǎn)水平的提升。

（二）灌區(qū)污染物的過量排放嚴重影響地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)，國家糧食安全受到威脅

污水灌溉和農(nóng)藥使用不當會導(dǎo)致糧食產(chǎn)量和質(zhì)量的下降。據(jù)不完全統(tǒng)計，2018年中國耕地受到各種程度污染的面積高達67萬公頃，被重金屬污染的耕地面積達1.3萬公頃，每年由此產(chǎn)生的糧食損失有1200萬噸，甚至一些嚴重污染地區(qū)已選擇棄耕。一方面，灌區(qū)內(nèi)的污染治理是環(huán)保問題，不僅要有相應(yīng)的排污工程措施，還需要有良好的技術(shù)與之相結(jié)合，目前的排污能力和技術(shù)尚不能滿足群眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要。另一方面，水污染為國家糧食安全帶來一些隱患，旱、澇、堿、蟲災(zāi)害都會加劇農(nóng)業(yè)供需矛盾和不穩(wěn)定性，可見，建設(shè)生態(tài)灌區(qū)也是保證國家糧食安全和社會穩(wěn)定的政治問題。

（三）灌區(qū)耕地數(shù)量減少，灌區(qū)還沒有實現(xiàn)水土資源的合理配置

各地在土地資源的開發(fā)利用缺乏整體性、系統(tǒng)性考慮，2011年底全國耕地保有量為18.2476億畝，人均耕地僅為1.35畝，不到世界平均水平的1/2，中低產(chǎn)田占耕地面積近70%。經(jīng)過管控性、建設(shè)性、激勵性三種保護形式結(jié)合的新格局，耕地減少的勢頭得到控制。城鎮(zhèn)和農(nóng)村建設(shè)雙向擠壓耕地，其后果表現(xiàn)為具有一定優(yōu)勢的農(nóng)田后備資源少，且分布在生態(tài)脆弱的地區(qū)，耕地減少后不能快速補給。各類自然資源在有償使用、市場監(jiān)管、標準制定方面的制度還不完善，再加上外來和本地企業(yè)擠占耕地的行為較為普遍，因此灌區(qū)內(nèi)的優(yōu)質(zhì)耕地資源越來越少。

（四）農(nóng)村高質(zhì)量勞動力外流，影響了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程

農(nóng)民外出務(wù)工從20世紀80年代興起，數(shù)量和規(guī)模不斷擴大，到2005年農(nóng)民工人數(shù)已達到1.25億，占全國農(nóng)村勞動力的25%。農(nóng)村勞動力長期缺乏，致使田間管理和工程維修面臨很大困難。田間管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低，文化水平偏低，思想墨守成規(guī)，這些因素都制約了灌區(qū)的改革和發(fā)展，也引發(fā)了許多社會問題。

三、生態(tài)灌區(qū)發(fā)展的路徑選擇

（一）農(nóng)業(yè)進步與灌區(qū)生態(tài)建設(shè)相融合，構(gòu)建“智慧灌區(qū)”產(chǎn)業(yè)鏈

一是根據(jù)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要求，采用先進的配套設(shè)施和機械化生產(chǎn)模式，建設(shè)為灌溉、抗旱防汛、生態(tài)保護服務(wù)的現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施，提升灌區(qū)的整體實力。具有市場競爭力的先進設(shè)施可以促進整個灌區(qū)良性運作，也有助于打造生態(tài)灌區(qū)特色產(chǎn)業(yè)、優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)。根據(jù)國家正在推進的包括鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在內(nèi)的重大戰(zhàn)略措施，結(jié)合目前處于初始狀態(tài)的生態(tài)灌區(qū)實際，可考慮日本學(xué)者提出的“第六產(chǎn)業(yè)”概念，即通過加工企業(yè)、旅游業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品物流、互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)產(chǎn)品電商等產(chǎn)業(yè)鏈條，構(gòu)建全產(chǎn)業(yè)鏈。二是加強灌區(qū)“智慧農(nóng)業(yè)”的發(fā)展，提高現(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用比例。引入數(shù)字地圖和大數(shù)據(jù)等技術(shù)，對生產(chǎn)和供水的全過程實施監(jiān)控和采樣。人民勝利渠灌區(qū)設(shè)立9個地下水觀測點、2個地表水監(jiān)測點，并在灌區(qū)干支渠20處設(shè)置可視化閘門監(jiān)測，還設(shè)置了污水數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)，通過監(jiān)控系統(tǒng)管理者就能夠觀測到各個點的監(jiān)控數(shù)據(jù)。目前各地信息發(fā)布系統(tǒng)只負責(zé)與農(nóng)業(yè)發(fā)展和配水有關(guān)的研究，要改變灌區(qū)傳統(tǒng)的經(jīng)營理念，把科學(xué)研究的重點由單純的科技興農(nóng)向營造宜居生態(tài)環(huán)境轉(zhuǎn)變，在實踐中達到高效、環(huán)保的目標。三是建設(shè)穩(wěn)定和高質(zhì)量的田間管理組織。當?shù)剞r(nóng)民是田間管理組織的人員基礎(chǔ)，生態(tài)灌區(qū)的主要管理者和受益對象也是農(nóng)民，建設(shè)生態(tài)灌區(qū)的首要任務(wù)是提高農(nóng)民的文化素質(zhì)和道德修養(yǎng)。與此同時，為青壯年勞動者提供創(chuàng)業(yè)機會，提供資金和政策支持，使之成為生態(tài)灌區(qū)建設(shè)和管理的中堅力量。農(nóng)民用水戶協(xié)會的多年運營在一定程度上提升了灌區(qū)的工程維護和田間管理水平，但是缺乏必要的法律和制度支撐，很難發(fā)展壯大。在賦予田間用水組織管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)的同時，完善基層水利管理體制機制，適當給與用水戶協(xié)會等民間組織水利監(jiān)督和執(zhí)法權(quán)限，使其有能力保護生態(tài)灌區(qū)的建設(shè)成果。

（二）促進生態(tài)環(huán)境的修復(fù)和改善，營造宜居環(huán)境

一是制定保護水資源的剛性政策。黃河流域干旱缺水嚴重，一些灌區(qū)出現(xiàn)了超載用水的情況。據(jù)統(tǒng)計，黃河干支流超載的有6省區(qū)和13地市，地下水超載有4省區(qū)12個地市。2020年12月，水利部對黃河流域超載地區(qū)暫停新增取水許可，真正發(fā)揮了供水管理的剛性約束作用。新時期的治水主要矛盾已從單一強化水資源對經(jīng)濟社會發(fā)展的服務(wù)和保障向服務(wù)保障與約束引導(dǎo)并重轉(zhuǎn)變。二是推進灌區(qū)水資源的節(jié)約集約使用。中國2021年財政政策釋放出“不追求‘大水漫灌的強刺激，推動高質(zhì)量發(fā)展”的明確信號，因此灌區(qū)發(fā)展應(yīng)兼顧提質(zhì)增效與可持續(xù)發(fā)展并重的穩(wěn)健政策。當前水分配的嚴格監(jiān)管只到省一級，應(yīng)把握水利發(fā)展的時機，適當建立和健全市、縣級水平的用水監(jiān)管制度，通過層層分解和考核，把用水制度的“籠子”扎緊了，織密了，壓縮用水空間，使用水效率不斷提高。以灌區(qū)水利改革為契機，大力挖掘節(jié)水潛力，用綠色發(fā)展引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興，處理好人與經(jīng)濟社會的發(fā)展關(guān)系，采取“三條防線”和“控制排水”等新技術(shù)，生產(chǎn)上實現(xiàn)再生性污染減排，提高灌區(qū)的內(nèi)在生態(tài)價值。三是生態(tài)灌區(qū)建設(shè)需要系統(tǒng)治理的發(fā)展思路，即管好“盛水的盆”和護好“盆中的水”。做好與有關(guān)部門和當?shù)厝罕姷臏贤āf(xié)調(diào)，有效整合和調(diào)動何種資源，形成系統(tǒng)治理的強大合力，注重建設(shè)生態(tài)修復(fù)工程和推進周邊鄉(xiāng)村的綜合治理。從人、自然、社會、經(jīng)濟是一個共同體的生態(tài)灌區(qū)整體性著眼，灌區(qū)建設(shè)內(nèi)容由農(nóng)業(yè)效益最大化向環(huán)境優(yōu)美、人民生活幸福、產(chǎn)業(yè)多元化、資源高效利用、等多重任務(wù)發(fā)展。應(yīng)積極鼓勵區(qū)域內(nèi)多個灌區(qū)間的合作和交流，大膽“走出去”，在灌區(qū)內(nèi)部建立良性循環(huán)的基礎(chǔ)上，探索區(qū)域內(nèi)各領(lǐng)域整體發(fā)展的新道路。

（三）推進水利事業(yè)共享共建

一是不斷完善自然資源的市場監(jiān)管和有償使用，有序引進各類企業(yè)、機構(gòu)，培育和壯大灌區(qū)生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈，充分發(fā)揮市場和金融對鄉(xiāng)村發(fā)展的支持作用。促進和發(fā)揮“市場在資源配置中的決定作用和更好發(fā)揮政府作用”的改革要求，遵循節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的原則，形成普適性強、可復(fù)制、可推廣的有償使用政策，推動土地和礦產(chǎn)資源的使用和轉(zhuǎn)讓進入法律軌道。暢通融資渠道，調(diào)動各方力量參與水利建設(shè)的積極性，不斷加強對外合作，防范市場風(fēng)險，為生態(tài)灌區(qū)營造良好的營商環(huán)境。二是通過水利及其他產(chǎn)業(yè)與生態(tài)環(huán)境的綜合提升、協(xié)同發(fā)展，進一步提升水利事業(yè)開放性、自由化水平，全面推進水利社會的完善和創(chuàng)新。發(fā)揮中國生態(tài)水利建設(shè)的優(yōu)勢，使之成為大國外交的閃亮名片，不斷推進國際水利合作及江河治理，使水利成為民間人文交流的重要通道。三是嘗試對接“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)理念，把水文化遺產(chǎn)融入水資源開發(fā)利用、節(jié)約保護等生態(tài)灌區(qū)建設(shè)中，共享更多的優(yōu)質(zhì)水利生態(tài)產(chǎn)品，弘揚中華民族的傳統(tǒng)文化，在滿足人民親水、愛水、戲水的同時，激發(fā)全社會的愛國熱情，民族自尊心、自信心和自豪感。截至2020年底，四川都江堰、廣西靈渠、內(nèi)蒙古河套灌區(qū)等23個中國古代灌溉工程被列入世界灌溉工程遺產(chǎn)名錄。與此同時，生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟社會發(fā)展的辯證統(tǒng)一關(guān)系，政府應(yīng)鼓勵和支持 “河暢、水清、岸綠、景美”的生態(tài)灌區(qū)建設(shè)，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。

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（作者單位：中國社會科學(xué)院（大學(xué)）研究生院 ）責(zé)任編輯：張莉莉