“十四五”時期內蒙古承接產業轉移的可行性分析

陳紅蝶

摘 要：“十四五”時期是內蒙古實現新的更大發展的關鍵時期，而承接產業轉移作為調整地區產業結構的重要實現方式，已經成為內蒙古自治區經濟健康發展的著力點。通過SWOT分析工具對內蒙古承接產業轉移的競爭態勢進行分析，內蒙古承接產業轉移在自然資源、區位、土地和環境承載力等方面具有一定優勢，同時也在承接的產業層次、承接企業創新水平、政策協調性和營商環境上具有劣勢，還面臨生態環境保護、產業承接競爭加劇和東部地區企業遷出阻力大等威脅。據此，本文力求為內蒙古承接產業轉移提供策略選擇，以促進內蒙古自治區產業結構優化升級和經濟高質量發展。

關鍵詞：內蒙古自治區 承接產業轉移 策略選擇

隨著我國產業結構調整戰略的實施，產業轉移已成為我國經濟健康有序發展的客觀要求和必然趨勢。內蒙古經濟發展在西北地區處于中游，經濟規模低于全國平均水平，全自治區整體經濟發展處于工業化中期階段，屬于承接我國產業轉移的省份之一。因此在“十四五”開局之年，內蒙古如何利用自身的比較優勢和產業基礎，主動承接產業轉移實現自身產業結構升級，促進地區產業的可持續發展顯得尤為重要。

一、內蒙古承接產業轉移的優勢分析

（一）區位優勢

地理位置的優越是實現產業承接的重要基礎。首先，內蒙古南鄰京津冀經濟圈，地緣相接，經濟文化交流密切，為今后協同發展提供了條件。內蒙古可以積極參與京津冀一體化發展戰略，通過轉移京津冀地區產業，緩解北京在環境等方面的壓力。其次，內蒙古東依振興東北老工業基地戰略。蒙東地區與東三省合作建立了眾多火電站，為蒙東地區承接東三省產業轉移提供了保障。此外內蒙古還是西部大開發和絲綢之路的經濟帶。截至2020年底，內蒙古地區公路、鐵路等基礎設施更加健全，交通運輸科技化水平也顯著提高。

（二）土地優勢

內蒙古地廣人稀，工業用地面積廣，企業建設用地同城鎮建設用地沖突較小，很多工業園區的土地生產力具有提升潛力。近年來，內蒙古自治區出臺了一系列支持產業轉移的土地政策，非資源型產業項目用地、工業用地、建設用地的使用土地年限適當放寬，租金和出讓金也有所降低。通過這種差異化的土地政策，優化低耗能、低污染產業的用地條件，鼓勵更多優秀企業進駐內蒙古。目前，內蒙古利用其土地優勢建設了現代煤化工生產示范基地、智能制造產業園、和旅游度假基地等。

（三）民族區域自治制度優勢

內蒙古具有較高的區域自治權。在法律方面，有權利制定特殊的政策法規來發展經濟；在國家宏觀指導下，可以自主安排和管理地方經濟建設；在對外貿易方面，邊境口岸建設受國家支持，享受國家優惠政策；在財政方面，實行地區財政自治和國家財政優惠政策，中央財政預算支出比例也高于其它一般省份，并可自行安排財政剩余金額；稅收上，自治區可以根據自身現狀自行減免。特別是在承接產業方面，內蒙古自治區享有國家“西部大開發”和“一帶一路”戰略支持，在承接轉出產業方面，內蒙古一直都是國家重點建設的產業承接地區。

此外，內蒙古的消費與需求市場前景廣闊，而內蒙古地區日常生活成本普遍大幅低于東部沿海地區，也稍低于部分中部地區，最大限度地滿足了轉入企業在控制成本和發展未來市場上的要求。

二、內蒙古承接產業轉移的劣勢分析

（一）勞動力素質較低，人才流失嚴重

內蒙古地區雖然有廉價的勞動力，但是教育和技能培訓事業的發展時間較短，嚴重限制了勞動力的質量。盡管近年來，大學生村官、選調生、三支一扶等戰略為內蒙古地區提供了人力保障，但這些人才屬于行政管理型的人才，而轉入的企業需要高端創新型人才，特別是能夠提出新理念與進行科研的人才。內蒙古由于地域較偏和經濟發展滯后等因素，高精尖人才本就相對缺少，同時內蒙古相關高技術人才引進政策一直不完善，導致優秀人才進一步向東部沿海等經濟發達地區謀求發展，對內蒙古地區承接產業轉移造成顯著的消極影響。

（二）承接的產業層次低，創新能力不足

內蒙古承接的轉移產業主要是有色金屬、紡織服裝等產業項目。這些產業對資源環境具有強烈的依賴性，產品的附加值不高。即使承接了一些技術含量較高的項目比如電子信息行業，但普遍是以代工模式為東部地區提供配套元器件，處于產業鏈的低端生產環節。因此很多本土企業處在低端市場，而許多轉入企業依賴外部技術資源，其技術和產品與發達地區相比沒有比較優勢，又缺乏能力和資金去創新與開發高端產品。這導致眾多本土企業存在跟風現象，產品項目也大多只是低水平的重復，產業結構趨同。

同時，由于產業梯度的存在，轉入的產業與本土產業相比，具有相對先進的生產技術和管理模式，但對于轉出地區而言屬于相對落后技術了。內蒙古本身就缺乏創新能力，而新入產業又能在短期內帶來高效的生產與管理模式，這進一步增加了內蒙古對產業轉移的依賴，惡化了本土的技術創新性。

（三）政策協調性較低，營商環境較差

內蒙古在承接產業轉移方面政策缺乏協調性。第一，政府行政干預存在管得過多、管得過細。政府包攬了許多本該由市場主導的事情，而市場上又缺少專業的交易與服務平臺。第二，部分部門缺乏協調機制。此外，各級政府部門中的工作人員還存在著一定程度的思想觀念落后，缺乏服務意識、競爭意識、誠信意識，降低了內蒙古在商界的信譽。由于內蒙古在政策落實上缺乏協調，部分政府部門存在重招商引資，而輕企業轉移落戶的后續建設發展。這極大惡化了企業的營商環境，影響了投資者的投資熱情，使得眾多企業到內蒙古僅是調研，實際對接成果不多，削弱了內蒙古承接在產業轉移上的比較優勢。

三、內蒙古承接產業轉移面臨的機遇

（一）政策機遇

為了增強民族地區承接產業轉移的能力，2011年《國務院關于進一步促進內蒙古經濟社會又好又快發展的若干意見》的實施，進一步加強內蒙古與京津冀及其他省區的區域合作，并給予內蒙古產業、財稅、金融和投資等支持政策；2018年《國務院關于內蒙古自治區土地利用總體規劃的批復》提出，優化內蒙古建設用地結構，積極拓展內蒙古承接產業轉移的建設用地新空間；2020年《中共中央國務院關于新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見》提出，要優化西部地區生態環境、營商環境、開放環境等。

（二）東部地區加速產業轉移

隨著東部地區經濟的快速發展，沿海地區資本投資相對飽和，當地市場難以實現資本的增值，生產要素價格的不斷上漲，東部的一些產業面臨著產業空間結構調整的壓力。同時，東部的傳統產業在能源資源方面的需求難以得到滿足，而東部政策的扶持力度日漸減弱，當地環境承載力不足。相對而言西部地區資源儲量、人力成本等都要優于東部地區，《產業轉移指導目錄（2018年本）》中一大批國家重點能源化工、資源精深加工、新材料和食品著裝等資源密集型產業急需向西部轉移，這些將為內蒙古積極承接產業轉移帶來難得的機遇。

（三）國內國際雙循環促進內蒙古新發展

加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，為內蒙古加速承接產業轉移提供新的機遇。首先，以國內大循環為主體，發揮自身市場優勢，利用現有的工業生產能力，實施擴大內需戰略，有利于擴大內蒙古資源能源產品市場、做強煤機裝備制造業產業鏈等，為經濟發展增添新動能。其次，優越的國內發展環境有利于增強投資者信心、吸引人才匯集、推動協同創新、優化營商環境，突破工業發展要素供給障礙；有利于構建開放合作新格局。京津冀、長江經濟帶、珠三角城市群在物聯網等前沿技術日益成熟，以智能化和可持續為特征的產業模式為內蒙古承接、布局新興產業提供了新的發展空間。最后，在以國內經濟大循環為主體的同時，也要以國際循環為補充，推動內蒙古實現陸海內外聯動，東西雙向互濟的戰略目標。推動內蒙古的俄蒙歐交通樞紐建設，實現俄蒙與我國內陸經濟腹地以及與東南亞、東北亞陸海聯運目標，促使內蒙古能發揮出沿邊經濟帶與內陸經濟腹地雙向互動的樞紐功能，為構建國家向北經貿合作開辟通道。

四、內蒙古承接產業轉移面臨的挑戰

（一）生態環境保護任重道遠

內蒙古是我國西北地區重要的生態保護屏障，是黃河的重要水源涵養區，對保障首都生活環境具有重要作用。內蒙古的生產水平要想提高，必然伴隨著工業化帶來的資源消耗、工業用地的擴大和環境污染等問題。經濟發展勢在必行，環境保護任重道遠，這就要求內蒙古在承接產業轉移時必須協調處理經濟建設和生態保護的關系，把兩項任務都要做好。盡管內蒙古環境承載力較其他地區存在優勢，但在承接產業轉移方面應當給予高污染的產業配套的低污染處理措施和政策，加強對資源與生態環境的保護。特別在2020年《內蒙古自治區黨委關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中明確指出，嚴禁在草原上新建風電項目，已批準在建運營的風電、光伏等項目到期退出。這無疑對內蒙古風光產業的未來發展提出了挑戰。

（二）承接產業轉移地區同質化競爭激烈

產業轉移對后發展地區的經濟增長具有十分鮮明的拉動效應，可以調整地區產業結構，增加就業崗位。我國中西部地區其他省份和內蒙古一樣，也在積極進行招商引資，給予相關的政策保障。比如中部地區的湖南、安徽、江西等省份在中部崛起戰略的引導下，積極承接國內外產業轉移。西部地區的四川省、重慶、陜西省憑借著較強的經濟實力，吸引大批優質企業入駐。內蒙古周邊的寧夏、甘肅、山西也都在政策上拋出橄欖枝，積極開放省內市場，使得大批企業、創新管理類人才、資金支持等被分流。因此，內蒙古在承接產業轉移的過程中面臨著激烈的同質化競爭。

（三）發達地區企業遷出阻力大

發達地區的企業向省內落后地區流動，而不愿往西部地區轉移，這主要有兩方面原因。一方面，地方政府也不愿意項目資金流出本土。招商引資作為政府發展經濟的績效考核內容，發達地區政府并不鼓勵本土企業，特別是尖端創新型產業遷往外省。所以各級政府也在努力創造條件留住企業，將產業進行內部的流轉分配。從一定程度上來講，這種各自為政的局勢既不利于西部承接產業轉移的省份能引進優秀先進的企業；又限制了跨地區資源要素的合理配置，無法實現區域經濟協調發展。另一方面，企業作為產業轉移的主體，跨地區遷移缺乏動力。企業跨省區遷移特別是前往西部地區的成本較高，遷移手續繁瑣復雜，且需舍棄發達地區的勞動力供給旺盛的優勢。故內蒙古地區在產業集群發展、投資環境、市場交易信息方面，都不及發達地區。

五、內蒙古承接產業轉移的策略選擇

通過SWOT分析，顯示出內蒙古在承接產業轉移時要著重利用自身區位資源稟賦優勢和當前機遇，基于SO策略選擇，重點放在具有比較優勢的特色產業上。為加快推進“十四五”時期內蒙古地區承接相關產業轉移的進度，在此提出以下幾種對策建議。

（一）推進內蒙古產業鏈的創新與延伸

為優化自身產業結構，內蒙古在承接產業的同時，應利用自身區位優勢，加強各地方政府企業與周邊地區的產業合作。就以蒙東地區為例，在承接產業時應該立足現有的產業基礎，調整產業鏈分工合作，優勢互補。如呼倫貝爾應該積極承接生產性服務業，打造具有北疆特色的草原度假基地，引導自身旅游文化產業走出去；通遼則可以承接非首都功能，關注雄安新區產業轉移動態，加強和優秀企業的溝通協調，建設面向京津冀地區能源供給基地等。

內蒙古要充分利用各地對蒙幫扶對接政策，積極推動內蒙古產業參與到區域產業鏈合作當中，延長自身產業鏈，形成產業集群。其中京津冀對口幫扶策略是內蒙古在承接產業轉移時，實現產業鏈延伸與創新的工作重點。首先，內蒙古要找準自身在產業鏈中的定位。北京在金融保險、高新技術產業等領域處于領先地位，可以為內蒙古地區提供資金技術和人才支持。天津市處在去工業化的轉型期中，產業結構日趨高端化、精細化、數字化。而河北省目前正在去產能、去重工業化進程中，積極建設雄安新區。內蒙古要發揮區位、交通優勢，積極與三地區企業合作對接，合理分工產業鏈。同時在商貿信息、環境治理和教育衛生等領域開展合作。

（二）發展循環經濟

內蒙古在承接產業過程中要對轉入產業嚴格把控、加強監管，積極承接有意擴大產能、能持續在當地投資建設的企業轉移到內蒙古。目前內蒙古在承接產業時要重點疏解一般制造企業，特別是化工、礦產開發和建材等行業，推進內蒙古加工制造業智能化。內蒙古應加快東西部合作共建產業園區，積極推進綠色生態產業園集群建設。內蒙古可以將具有優勢的高端產業作為綠色生態園區里的優先建設項目。同時政府要加大政策支持與優惠力度，鼓勵轉入企業持續投資生產，升級改造設施設備，擴大當地就業規模，發展循環經濟。

（三）優化招商引資環境

內蒙古自治區各地方政府要提升自身的服務水平，在承接產業前期積極開展對接服務工作，在產業建設落實過程中簡政放權，給予充分的便利條件，在生產經營后期做好跟蹤服務工作。內蒙古應當借鑒發達地區證照分離的改革經驗，降低企業非必要成本，縮短企業落地的行政審批時間。內蒙古自治區各地方政府要根據市場環境的變化調整自身職能，盡可能地為轉入企業著想，完善園區配套的基礎設施。同時進一步推進內蒙古現代交通建設，降低內蒙古地區的物流成本，為內蒙古進一步承接產業轉移提供強有力支撐。

同時，內蒙古自治區必須在讓社會各界加入到對企業的保護與政府工作的監管中，完善獎懲體系建設。建立政府工作問責機制，各公職人員要各負其責，依法辦事，對于不作為、消極作為的行為狠抓整改，確保各項責任追查到底，以強有力的組織領導來改善自治區的營商環境。內蒙古自治區應對承接的高新技術產業建設予以適當傾斜；建立健全人力資源保障體系，以企業需求為導向，加強少數民族地區的職業教育，加快培養引進創新型人才，鼓勵區內高校與區外高校、高校與企業開展研學合作，引導高校把企業生產所面臨的技術問題作為科研的關鍵方向，促進科技成果轉化為市場需求。

內蒙古在新一輪科技革命中，要憑借自身優勢優先承接中高端產業轉移，在人工智能、電子商務、互聯網、云計算等新興產業方面與發達地區開展技術合作，實現新型社會資源和轉入產業的有效配對。與此同時，繼續大力發展民族特色制造業，鼓勵各大金融機構如亞投行在內蒙古建立分支機構，堅持草原生態文明建設，才能盡早實現內蒙古地區產業結構優化升級，社會經濟高質量發展。

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（作者單位：內蒙古師范大學經濟管理學院）責任編輯：康偉