教師退出機制的反思與重構

池峰

摘要：我國在教育規模擴大階段對教師退出的形式與作用認識不足，未能形成有效的教師退出機制，教師退出困難，優勝劣汰失靈，影響了教育質量的提升。教育步入內涵發展期后，退出機制短板亟待補齊，應盡快落實《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》，建立完善教師退出機制，從制訂完善教師退出法規、增加退出的形式與梯度、延長新教師試用期、推行主講教師制、建立教師退出保障機制等方面構建教師退出機制。同時，深化教師收入、職稱與考核制度改革，助力退出機制形成。

關鍵詞：退出機制? 反思? 重構

2018年1月20日，中共中央、國務院發布了《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》，這是新中國成立以來中共中央出臺的首個面向教師隊伍改革的文件，是深入推進教育改革的頂層設計之一。將新時代教師隊伍建設改革向縱深推進，須對長期形成的主要矛盾實施攻堅。本文聚焦《意見》中“建立完善教師退出機制”的要求，對我國教師退出機制進行反思并提出政策建議。

一、教師退出的現狀

（一）教育規模擴大階段未形成有效的退出機制

我國的教育事業發展迅速，教師數量在不斷增長。《2019年全國教育事業發展統計公報》顯示，截至2019年底，全國各級各類學歷教育在校生2.82億人，比2018年增加660.62萬人，增長2.40%;專任教師1732.03萬人，比2018年增加59.18萬人，增長3.54%。對比發達國家的師生比，我國教師數量仍處于增長區間。規模擴大階段關于教師退出的研究并不充分，統計數據也很少。據報道，全國28個省的505萬名中小學教師在首次申請注冊時，注冊合格率達98.8%，但東北師范大學2014年抽樣調查了18個省70所中小學后，卻認為縣域學校至少存在10%以上的不合格教師。合格率與抽樣結果的差異反映了教師退出存在障礙。高校方面，某“985”高校試行教師“非升即走”的退出政策，但近160名未如期晉升的講師卻并未被辭退，多數以轉崗形式安置。基于“非升即走”政策設置的高校教師退出機制存在“流不動”現象。隨著人口總量與結構的變化，以及創新型社會對人才要求的提高，教育將進入內涵發展期，教師退出機制的迫切性已經凸顯。

（二）當前教師的退出并非優勝劣汰的制度安排

目前的退出數據近似于減員統計。“教育部直屬高校教師退出機制研究”課題組統計了22所高校的教師退出情況（不含退休），對全部87例樣本的退出原因分析顯示，因違法違紀退出占34.5%，個人調離占32.2%，未完成任務占25.3%（其中的36.4%教師轉崗安置），合同到期占5.7%，其他占2.3%。教育部2004-2009年統計顯示，中小學教師退出自然減員占12.5%，調出占54.8%，校內調整占21.2%，其他方式占11.5%，占比最大的“調出”多為教師考入政府機關或待遇優厚的企事業單位，自然減員主要是退休。2011年自寧夏建立教師退出機制以來，至2019年，6155名教師通過提前辦理退休手續退出教師崗位。可見，不但教師退出的比例很少，在優勝劣汰下退出的更少，“調出”和“考走”不啻人才流失，也側面反映了教師待遇不高的現狀。

（三）教師退出操作難、執行難

盡管國家多次提出要完善教師退出機制，但無論是《教師法》《教師資格條例》《中小學教師職業道德規范》，還是《中小學教師資格定期注冊暫行辦法》，對不合格教師的判定及辭退條件都是籠統的、原則性的、片面的，對解聘的前提條件、有權主體、程序、保障措施、申訴途徑等關鍵問題缺乏明確規定。打破鐵飯碗就會得罪人，因此，學校更傾向于通過補充新鮮血液和內部轉崗來回避與消化矛盾。但是，通過增量改革改善師資結構、以時間換質量，勢必造成內耗與機會成本高漲，妥協并不利于新進教師的成長與發展，對學生的負面影響更是無法挽回。如果教師退出機制難以執行，教師隊伍就只有量的變化，難有質的升華。

二、對教師退出機制的反思

（一）對教師退出的形式與作用認識片面

教師退出的形式通常包含退休、轉崗、辭職、調出與辭退，但這樣分類并不妥當。退休不是退出機制的作用結果，考走、調出也并非退出政策的實施目的，僅轉崗、辭退等屬于退出范疇。現實中，轉崗又占了絕大多數，辭退寥寥無幾，如2016年全國共有教師1578萬人，學校內另有非教師崗位382萬個，這些崗位在高等教育和中等教育中的比例分別達到33%和21%（扣除民辦院校后比例更高），是這些崗位為轉崗提供了空間。

把數量減少等同于退出是混淆概念，是湊數字“糊任務”;把退出等同于辭退則容易畏難，導致回避矛盾“搗糨糊”。這兩種誤區反映了對教師退出的片面認識。退出應當是有梯度的、融入警示與幫助的“漸進式退出”，不應是前松后緊斷崖式的“辭退”，也不應是自然減員的“退休”。退出機制應起到約束、激勵、警示、督促作用，并傳導到招聘、甄選、培訓、考核與薪酬環節，以退出機制促進教師隊伍的優勝劣汰才是改革的應有之意。

（二）對教師退出機制失靈的危害認識不足

如果退出機制長期失靈，微觀環境既不公平又失效率，就會造成“精致的利己主義者”投機上位、庸碌者占據職稱與編制等現象。劣幣驅逐良幣不但會破壞學術信仰與教育生態，更會侵害學生接受優質教育的機會與權利，貽害無窮。長期回避矛盾與掩蓋問題無法面對歷史的拷問。1989年，鄧小平同志感慨：“改革10年中最大的失誤是在教育方面發展不夠。”2005年，錢學森先生發問：“為什么我們的學校總是培養不出杰出的人才？”2016年，《人民日報》連續追問：“今天，大學培養的人才合格嗎？”當前，面對復雜的國際形勢，面對貿易戰、科技戰、金融戰對人才的緊迫需求，我們更應該反思我國教育的不足。教育的質量關鍵在教師，教師退出機制失靈則是關鍵的制度短板。

（三）對建設退出機制的迫切性認識不夠

教師是思想、知識、技能的先行者，是社會的造血干細胞，應始終保持教師隊伍的先進性與純潔性。當前教師退出機制建設滯后，一方面是擔憂校園穩定，另一方面是缺乏上級的支持與推動。然而時間不等人，國際競爭態勢也不等人，新時代知識更迭與技術創新的速度更快，提升師資水平已迫在眉睫。習近平同志在2018年全國教育大會上強調“堅持把優先發展教育事業作為推動黨和國家各項事業發展的重要先手棋”。在這個先手棋局中，教師退出機制就應是棋筋政策，應快速行動起來，下定決心，盡快試點推行。

三、教師退出機制的設計與構建

（一）制訂退出法規，完善退出程序

加快制定教師退出法規，在國家層面分別出臺符合高校與中小學特點的教師退出辦法，讓退出有法可依。各省、自治區、直轄市制訂教師退出實施方案，明確規定退出的觸發條件、發起主體、判別標準、退出方式與程序，同時賦予教師充分的申辯權，設置申訴、鑒定與復議機制，做到程序正義、證據充分、考核科學、實事求是、審慎嚴格。

（二）增加退出的形式與梯度

把行政處罰與人事管理中的措施融入教師退出管理，將退出設計為“取消榮譽稱號（津貼）、高職低聘、退出主講教師、退出教師資格、退出事業編制、主動辭職、解聘、試用期不通過”八種形式。把退出貫穿到教師管理全過程，起到“懲前毖后，治病救人”的作用，減少辭退引起的對抗與風險。“漸進式退出”也有利于細化認定條件，提高可操作性。

（三）延長新教師試用期

美國很多州的中小學教師試用期為3～5年，超過三分之一的新教師在其職業生涯的前五年退出教學崗位。較長的試用期提高了篩選精度，有利于退出管理。美國被解聘的教師中，臨時教師約占70%，試用期教師約為25%，擁有終身職位的教師占5.2%。我國新教師的試用期一般為1年，建議延長到3年。同時，完善試用期的考核、待遇與保障，客觀、準確、負責地考察新教師。

（四）實施主講教師制

大學可以建立主講教師、輔講教師、助教三級分工協作的團隊教學制度;中小學可以研究借鑒“新東方”“學而思”等網校的師資管理模式，設置主講教師、輔講教師、輔導教師和在線助學教師。主講教師競爭上崗，實施差別化津貼與績效制度，不同課程的主講教師與輔講教師可以交叉。實施主講教師制有利于教師梯隊建設，也有助于形成教師退出空間。當前，在線課程的推廣與普及為實施改革創造了有利環境。

（五）建立退出保障機制

上述八種退出形式中，前三種形式的退出可以通過在職培訓、脫產學習、教科研積分等方式幫助教師恢復待遇，后五種形式的退出應制定相應的保障措施，保護退出教師的基本權益，避免激化矛盾，如設置再就業培訓基金、根據服務年限給予經濟補償等。例如，廣東省曾出臺《關于解決離開機關事業單位人員養老保險有關問題的通知》，對被解聘教師的再就業起到了保障作用。

（六）深化相關的收入、職稱與考核改革

切實提高教師待遇。習近平同志在2018年全國教育大會上強調“全黨全社會要弘揚尊師重教的社會風尚，努力提高教師政治地位、社會地位、職業地位，讓廣大教師享有應有的社會聲望”。華為創始人任正非也多次呼吁：要吸引最優秀的人來當老師，用最優秀的人去培養更優秀的人。一個職業的吸引力與所受激勵約束的程度成正相關，應盡快改變低收入對教育事業的扭曲，逐步形成“高門檻、高收入、嚴考核、嚴退出”的教師職業特征。

深化職稱改革。職稱是教師提高待遇、拉開差距的基礎。建議擴大教師序列職稱職級并采取自然晉升制度，將現有職級從4-5級延伸至7-8級，連續五年綜合考核合格者自動晉升一級職稱，成果突出者可不受年限破格評審。自然晉升可為“高職低聘”創造空間，并引導教師踏實從教、避免投機，同時也能激勵教育英才跨越式晉升。

改革教師考核。綜合考核是教師晉升和退出的基礎，要科學、客觀、公正地開展考核，將學期考核、年度考核、專項考核、隨機考核的結果予以應用，全面、準確地還原教師的教育教學工作，為教師退出提供可靠依據。

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