中國生態建設回顧與展望

周立華,劉 洋

1 中國科學院科技戰略咨詢研究院, 北京 100190 2 中國科學院大學公共政策與管理學院, 北京 100049

新中國成立以來,特別是改革開放40年來,快速的工業化和城市化帶動了我國經濟的快速發展,也同時給我國帶來了嚴重的生態退化問題。例如,資源的掠奪式開發和林草植被的破壞使得荒漠化問題和水土流失問題日趨嚴重,區域生態系統功能不斷退化,導致了我國在20世紀末遭受了嚴重的生態危機,典型的就是北方頻發的大型沙塵暴和1998年長江流域特大洪水[1]。這些問題壓縮了我國未來發展空間,對社會經濟的可持續發展帶來了前所未有的挑戰[2- 3]。重大自然災害的頻發使我國政府開始反思傳統的經濟發展方式和人地關系,促進了綠色發展和可持續發展等發展理念的進一步形成[4],生態建設得到了更多的重視。從20世紀末開始,為了加快修復退化的生態環境,一批更大規模和投入的生態工程開始實施。特別是黨的十八大以后,“生態文明”被納入到中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局之中,“美麗中國”戰略得以確立,嚴格高效的生態文明體制基本形成,生態建設在國家各項工作中達到了前所未有的戰略高度和地位[5]。

在人類文明演化的歷史進程中,由于農業文明時代的人類生產力水平較低,改造自然的能力較小,很少有因人為因素造成的環境災害,因此人類對大規模生態建設不具備需求[6],真正意義上的大規模生態建設出現在工業文明時代造成嚴重的環境問題之后,19世紀中葉最先完成工業革命的英國可謂是近代第一個開展生態建設的國家。當時的英國生態惡化,污染嚴重[7],城市骯臟[8]。為了改善環境質量,英國政府一方面開展環境治理工程,恢復生態和改善人居環境[9]；另一方面通過環境立法建立起環境管理的長效治理機制,逐漸實現了環境質量的好轉,流行疾病下降,保障了民眾健康[10]。歐美發達國家工業化進程早,相應的生態建設起步也較早,生態治理恢復時間長,從而生態環境質量較好,如今已較少實施大型生態工程,并形成了一套成熟完善的環境法律體系[11]。作為生態建設內容之一的環境法律體系的發展是一個循序漸進的過程,雖然歐美發達國家早在19世紀中后期就初步建立起了環境法律體系,但標準低、力度小、不全面,直到20世紀60—70年代才逐漸發展成一套成熟完善的環境法律和治理體系,環境政策工具也逐漸實現了由行政管控向市場調控和自愿參與的轉變[12]。

我國生態環境雖然經過了幾十年的治理,但是生態環境質量仍然有較大的上升空間,總體上我國現在仍處于重大生態工程的密集實施期和生態文明建設的重點發展期。總結我國過去生態建設的發展歷程和歷史經驗,能夠為科學研判未來生態建設的趨勢和提高未來生態工程效益提供一些啟示和借鑒,有利于促進我國生態文明的建設。目前的已有相關研究中,許多學者對我國生態文明建設歷程進行了深入研究[13- 16],側重論述了習近平生態文明思想的起源和發展,較少關注生態工程的發展歷程,難以準確認識新中國70余年來生態環境質量和生態建設強度的變化情況?；诖?為了提高未來生態建設的質量,加快生態文明建設,本文依據各階段生態破壞和生態保護力量對比情況,對新中國生態建設的歷程進行了階段劃分,并總結分析了過去生態建設所取得的成就和經驗,以期對我國未來的生態建設提供一些啟示和借鑒。

1 生態建設歷程的階段分析

我國生態建設歷程的階段劃分主要依據不同時期生態破壞和生態保護力量對比情況,依此我國生態建設經歷了從無到有、從慢到快的歷程。1978年三北防護林工程實施之前,我國少有大型生態建設工程,以工農業發展帶來的生態破壞為主,生態保護缺位,劃分為生態建設的啟蒙認識階段；1978—2000年左右,大型生態建設工程開始實施,但讓步于經濟發展大局,生態破壞嚴重,生態保護力量相對較小,劃分為生態建設的啟動實施階段；2000年以后,隨著更多更大的生態建設工程的實施和經濟發展理念和方式的轉變,生態破壞力量趨小,生態保護力量趨大并超過生態破壞力量,生態建設進入快速發展與生態文明發展階段。

1.1 生態建設的啟蒙認識階段(1949—1978年)

該階段的生態環境狀況是：生態環境持續退化,鮮有生態建設,但由于經濟發展處于起步階段,生態退化速度也較慢,總體狀況良好。具體分為以下三個時期：

1.1.1生態平穩時期(1949—1957年)

這段時期我國的主要任務是鞏固政權和恢復經濟。1953—1957年,我國開始實行第一個五年計劃和社會主義改造。總體來看,整個經濟發展基調是比較穩健的,戰后的經濟爛攤子逐漸得到恢復。這一時期,我國生態環境雖面臨退化風險,尤其是西北生態脆弱區,但總體狀況良好,自然災害的發生頻率較低,成災強度較小,生態建設不是國家重點工作。形成這種局面的主要原因在于當時較小的經濟規模和穩健的經濟政策避免了給生態環境帶來過多壓力。1952年我國工農業總產值(相當于當年GDP)為827.2億元,1957年上升至1387.9億元。另一方面,穩健的經濟政策也避免了因違背自然規律而帶來的大規模生態破壞。

1.1.2生態惡化時期(1958—1966年)

該時期分為以“大躍進”和“人民公社”為代表的運動時期(1958—1960年),以及后續調整時期(1961—1966年)。在“趕英超美”思想的驅動下,生態環境受到了很大破壞,尤其是森林和草原。以全民大煉鋼鐵為例,許多地方不顧當地實際情況,為了獲取煉鋼的燃料,不顧煉鋼質量,在沒有焦炭和煤炭的情況下就用木炭替代,導致大面積森林被砍伐,森林遭到嚴重的破壞,一些地區的“青山”變成了“禿山”[17]。除此之外,農牧業的快速發展也是導致森林和草原銳減的重要原因。過快增長的人口導致了大規模的“開荒”運動,使得原來的森林、草原和濕地變成了耕地。特別是北方農牧交錯區因為過度放牧導致沙漠化發展較為嚴重[18]。1957—1960年,國營林場從419處增加到1960處,相伴而來的是森林的大面積砍伐[19]。生態環境的破壞加劇了1959—1961三年旱災成災強度,根據《中國水旱災害》記載,1959—1961年間,受災面積達3659.7hm2,糧食減產1177.1萬t,遠遠超過1949—1958年間的839.4 hm2和339.7萬t。

1.1.3生態加劇惡化時期(1966—1978年)

這一時期,我國總人口從7.35億增長到9.56億,年均增長1840萬,1966—1976年中,除了1967、1968年出現經濟負增長以外,其余年份均為正增長,10年間經濟總量年平均增長率達到7.1%。在人口與經濟增長的雙重壓力和“以糧為綱”的政策導向下,促使人們開墾更多的耕地,使森林、草原等重要生態系統面積進一步減少[20]。隨著生態退化問題的日益加劇,我國開始認識到環境問題的重要性,并參加了1972年在瑞典斯德哥爾摩舉辦的人類環境大會。1973年首次召開了全國環境保護會議,標志著我國環境管理事業的起步[21]。從此以后,環境管理被納入政府職能,我國才有了真正意義上的生態建設工程,但大規模的生態建設工程是在改革開放后才陸續展開。

1.2 生態建設的啟動實施階段(1978—2000年)

改革開放以來,伴隨著經濟的飛速增長,長期生態破壞的積累,20世紀90年代我國生態環境出現了嚴重退化,發生了一些空前的自然災害,如1993年造成85人死亡的甘肅金昌特強沙塵暴[22],1994年造成1216人死亡的浙江瑞安登陸的9417號臺風[23],1998年影響大半個中國、死亡4000多人的特大洪水。干旱區的沙塵暴和濕潤區的洪澇災害是對我國影響較大的生態危機。據統計,50年間具有社會影響的重大沙塵暴發生次數逐年增加,20世紀50年代發生5次,60年代發生8次,70年代發生13次,80年代發生19次,90年代發生23次[24]。20世紀80年代以來,由于上游森林的破壞和中下游的圍湖造田愈演愈烈,長江流域幾乎年年出現大洪災,特別是1998年發生的長江特大洪災,死亡4150多人,直接經濟損失2551億元人民幣。日益嚴峻的生態問題,促使我國逐漸認識到生態建設的重要性。

在此背景下,我國啟動了一批重大生態建設工程,使得該階段具有生態破壞和生態保護并存的特點。由于前期(1978—1987年)啟動建設的生態建設工程較少,多數生態工程都密集啟動于后期(1988—2000年),根據生態工程實施密度可將我國生態建設的啟動實施階段分為起步實施期(1978—1987年)和密集實施期(1988—2000年)。我國最早實施的重大生態工程是1978年啟動的三北防護林工程,因規模宏大、效益明顯,被稱為我國當代的“綠色長城”[25]。三北防護林工程之所以能與改革開放同步啟動,與三北地區(東北、華北、西北)干旱半干旱的脆弱生態環境有關,這些地區生態退化程度遠高于當時全國平均水平,治理形勢更加迫切。隨后,由于勞動密集型和資源密集型產業的快速發展,生態環境問題日益嚴重。在此背景下,一大批重大生態工程陸續啟動實施。平原綠化工程(1988年)、沿海防護林體系工程(1988年)、長江中上游防護林工程(1989年)、天然林保護工程(1998年)相繼啟動,通過對森林生態系統的保護,對防治沙塵暴、減少水土流失、保障農業發展起到了重要作用(表1)[26- 28]。

表1 我國1978—2000年間實施的重大生態工程

1.3 生態建設快速發展與生態文明發展階段(2000年—至今)

自1983年全國第二次環境保護會議將“保護環境”定位為基本國策以來,從2007年黨的十七大將“科學發展觀”寫入黨章,到2012年黨的十八大將“生態文明”納入中國特色社會主義總布局,再到2015年黨的十八屆五中全會提出“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念,進而到2018年“生態文明”寫入我國憲法,21世紀里我國生態建設的戰略地位不斷提升；從2002年的退耕還林、退牧還草工程,到2015年的國家公園試點工程,再到2016年山水林田湖草生態保護修復試點工程,21世紀里重大生態工程繼續出臺,生態環境建設進入到了快速發展的新時期。

1.3.1生態建設加速強化期(2000—2012年)

進入21世紀以來,我國又啟動了一批新的重大生態工程。退耕還林工程(2002年)、退牧還草工程(2002年)、國家公園試點工程(2015年)、山水林田湖草生態保護修復試點工程(2016年)先后啟動實施,推動著國家生態建設向縱深方向發展(表2)。與20世紀末的重大生態工程相比,新時期重大生態工程資金投入和建設規模都大大提高。退耕還林工程自啟動以來,到2019年累計投入超過5000億元,實施退耕還林還草3400萬hm2,工程區森林覆蓋率平均提高了4個多百分點；草原生態保護補助獎勵政策自2011年實施以來,8年來累計投入草原生態補獎資金1326億元。草原治理也納入了國家生態建設的重點對象,這對阻止草原繼續退化具有重要意義。生態治理理念越來越趨于系統性和整體性,生態工程類型趨變為區域綜合性治理工程,注重生態系統的整體性和治理方式的多樣性[32]。通過密集實施更大規模的生態工程,我國生態建設進入到快速發展的新時期。

表2 2000年以來我國實施的重大生態工程

1.3.2生態文明建設時期(2012年—至今)

2012年,黨的第十八次全國代表大會在北京召開,生態文明建設被納入“五位一體”的總體布局,這標志著我國進入了生態文明建設時期。2013年,習近平總書記在哈薩克斯坦納扎爾巴耶夫大學向世界全面闡述了“兩山論”：“我們既要綠水青山,也要金山銀山。寧要綠水青山,不要金山銀山,而且綠水青山就是金山銀山”。2015年,國務院出臺了《生態文明體制改革總體方案》,規劃了未來生態文明建設的藍圖。2017年,黨的十九大報告在生態文明建設部分著重強調了綠色發展,明確了綠色發展是生態文明建設的重要路徑。2018年,“生態文明”得到了憲法的保障。這一時期,生態環境處于社會經濟發展的突出位置,在經濟發展與環境保護發生沖突時,優先考慮生態環境；另一方面,經濟發展進入新常態,國家更加強調轉變經濟發展方式,推動產業結構升級,實現綠色發展,從根本上減輕發展帶給生態環境的壓力。各項重大生態工程繼續推進,生態文明制度建設不斷完善,推動我國生態環境進一步好轉。

2 生態建設的成就分析

新中國多年來的生態建設在生態恢復、社會經濟效益和轉變發展理念方面取得了巨大成就：林草植被得到恢復,退化土地得到治理；山區牧區產業產值不斷增加,農牧民收入不斷提高,脫貧攻堅任務逐步完成；生態文明和綠色發展理念基本形成。

2.1 生態恢復效果顯著

林草植被恢復。建國初期,全國森林面積僅為8280萬hm2,森林覆蓋率為8.6%[36],根據歷次全國森林資源清查報告,1977—1981年間全國森林面積擴大到11527萬hm2,森林覆蓋率為12%,2000年,全國森林面積15894萬hm2,森林覆蓋率為16.55%,2019年,全國森林面積達到22000萬hm2,森林覆蓋率達到22.96%。21世紀以來,據歷年中國國土綠化狀況公報統計,我國年造林面積300萬hm2以上,其中2003年峰值達到1109.5萬hm2,是森林覆蓋率加速上升的重要原因(圖1)。截止2018年,我國人工林保存面積6933萬hm2,居世界首位,占世界人工林總面積的27%。我國草原總面積大約為4億hm2,其中退化面積從1989年的6670萬hm2擴大到2000年的1.35億hm2,到2003年,全國90%以上的草原存在不同程度退化。近5—10年之內草原生態總體有所改善,草原綜合植被蓋度連續五年上漲,從2014年的53.6%上升到了2018年的55.7%,天然草原鮮草總產量連續穩定在10億t以上。通過持續的草原治理,我國有望在2025年轉變草原退化的局面(圖2)。

圖1 中國年造林面積變化情況Fig.1 Annual afforestation area in China from 2002 to 2018

圖2 中國草原綜合植被蓋度變化情況 Fig.2 Grassland comprehensive vegetation coverage in China from 2014 to 2018

退化土地治理。根據國家相關部委的公開資料,在水土保持方面,水土流失面積從建國初期的153萬km2逐漸增加到90年代初的367萬km2,再逐漸下降到2011年的295萬km2,2018年的274萬km2。在防沙治沙方面,荒漠化面積從建國初期的60萬km2增加到1999年的267.42萬km2,此后出現逆轉現象,面積開始逐漸下降(圖3)。

圖3 我國荒漠化面積變化情況 Fig.3 Desertification area in China from 1950s to 2014

2.2 社會經濟效益明顯提升

生態建設,尤其是國家生態建設工程的實施,促進了當地產業結構的轉型升級,產業產值大幅增加。以恢復森林為主的山區除了發展起木材加工業,還培育了林下種養殖、生態旅游等林副業[37]；以恢復草原為主的牧區積極轉變生產經營方式,采用舍飼圈養,優化畜群結構,改良牲畜品種,走向了集約的畜牧業發展方式[38-39]。產業的轉型升級進一步帶來了就業結構的轉型升級,提高了當地農牧民的收入,特別是國家生態建設工程區基本都位于“老少邊窮”地區,生態工程建設對這些地區的百姓脫貧致富具有更特殊的意義。比如通過林業生態工程,大量剩余勞動力從原來種植業轉移到林業,轉移到工業和服務業(外出務工),轉移到工程自身建設用工上,這些轉移有效增加了當地農牧民的收入,推動了當地百姓脫貧致富。

2.3 綠色發展理念基本形成

以1978年三北防護林工程為標志,我國的發展理念從以犧牲環境作為發展代價進入到發展兼顧環境保護的新時期,此后保護生態環境的發展理念不斷得到深化。改革開放后至20世紀末,經濟剛剛起步,迫于發展壓力,生態保護讓位于發展大局,總體看來生態保護力度較小。21世紀以來,在深刻認識到長期生態破壞帶來的嚴峻問題后,生態保護力度逐步加強,環境治理理念逐漸從末端治理轉變為源頭防控,生態經濟、綠色經濟等新的發展理念不斷提出。2007年胡錦濤總書記提出了科學發展觀,2015年習近平總書記提出了“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念,如今,綠色發展已成為中國特色社會主義新時代的基本發展理念[40]。

3 生態建設的經驗啟示

新中國多年來的生態建設雖然在各方面都取得了巨大成就,但是在建設過程中也出現了一些新的問題,必須認真總結這些問題背后的經驗啟示,服務于我國未來的生態建設。

3.1 轉變發展方式,實現綠色發展

在傳統粗放的發展方式下,經濟系統和生態系統之間不協調,經濟系統給生態系統造成的巨大壓力導致了各類環境問題的產生。傳統粗放的發展方式往往選擇先污染后治理的道路,帶來的后果就是這些環境問題無法得到根本解決,而且解決成本十分高昂。我國70余年生態建設的歷程證明了一個根本的道理：發展經濟不能以犧牲生態環境為代價。短期來看,犧牲環境確實可以換來一些經濟發展,但是長期來看,生態環境是經濟發展的重要物質基礎,基礎受損,未來的發展也將遭受損失。許多發達國家的實踐也證明,環境保護與經濟發展是可以兼顧的。環境系統與社會經濟系統之間存在著相互作用和影響,因此要轉變傳統粗放的發展方式,實現綠色發展,從源頭上減少社會經濟系統對環境系統的壓力,提高社會經濟系統與環境系統的協調度[41],從根本上減少生態環境問題的產生。

3.2 生態建設具有自身發展規律

生態建設具有自身的生命周期,其醞釀、啟動、加速和退出過程都與客觀的生態環境質量密切相關。人類社會對生態系統的不斷開發利用的過程醞釀了生態建設的需求,當人類活動過度影響生態系統而導致生態危機產生,并影響到人類發展時,生態建設開始啟動,經過一段時期的建設,發現以前的生態破壞積重難返,于是生態建設開始加速,當生態建設達到預期目標時,生態建設將開始退出。對我國而言,參照生態建設四個時期的特點,可以作如下劃分：新中國成立到改革開放前是生態建設醞釀期,改革開放后到20世紀末是生態建設起步期,21世紀進入生態建設加速期,按照“美麗中國”的時間表,2050年后生態建設可能進入退出期。過去的生態工程建設中,往往忽略了客觀環境的變化,缺乏對生態工程實施過程的動態調整,影響到生態工程效益的最優化。因此,生態工程需要設置一個主客觀相統一的準入和退出門檻,建立起科學的生態工程啟動和退出機制。

3.3 克服管理和技術上的難題,提高重大生態工程建設質量

自國家重大生態工程啟動以來,幾十年內取得了顯著的成就,但在工程建設中也不可避免地出現了一些管理和技術上的問題。這些問題主要集中在工程規劃粗放、程序不規范、公眾參與較少、資金投入不足、監管體系不嚴、技術支撐能力不強等方面[42- 47]。在未來生態工程建設中要認真汲取之前的經驗教訓,提高生態工程的政府管理水平。一方面,必須加強工程規劃出臺前的實地調研,合理設置生態恢復目標和生態補償標準[48]；提高工程區內公眾參與度,充分調動群眾的積極性[49]；對工程實行精細化統一管理[50],努力研發新技術[51],提高重大生態工程后期管理質量。另一方面,針對生態工程實施過程中由于時間變化導致的新情況和新問題,必須強化政府管理部門對工程和政策的動態評估和動態管理,及時針對新情況和新問題對現有生態工程和生態政策進行適時適度調整。

4 結論和討論

新中國生態建設的歷程可以分為以下三個階段：一是,生態建設啟蒙認識階段(1949—1978年)：生態破壞為主,鮮有生態保護；二是,生態建設啟動實施階段(1978—2000年)：重大生態工程起步,生態破壞和生態保護并存,且生態保護小于生態破壞；三是,生態建設快速發展與生態文明發展階段(2000年—至今)：生態保護大于生態破壞,生態環境快速好轉。通過回顧我國生態建設的發展歷程,比較清晰地展現了70余年來我國生態環境質量和生態建設強度的變化情況。

生態建設取得了良好的生態、經濟和社會效益,同時促進了我國發展理念的優化升級：林草植被得到恢復,退化土地得到治理；山區牧區產業產值不斷增加,農牧民收入不斷提高,脫貧攻堅任務逐步完成；生態文明和綠色發展理念基本形成。生態建設在取得巨大成就的同時也在建設過程中出現了一些問題：粗放的發展方式造成了巨大的生態破壞；缺乏科學的生態工程啟動和退出機制、生態工程的規劃和管理水平較低導致生態工程效益受到影響。

我國生態建設總結出的最根本的經驗啟示就是要轉變自然倫理觀,轉變經濟發展方式,實現綠色發展,從源頭上減少生態破壞。按照經濟學理論,一個國家在從農業國向工業國轉變的初期,由于缺少技術和資本,主要依靠的生產要素是勞動力和自然資源,往往形成粗放的經濟發展方式,從而導致經濟發展與生態環境不協調,加劇了生態退化程度；當完成工業基礎積累、實現生產要素轉型(綠色發展)以后,經濟發展速度與生態環境退化便不存在明顯正相關關系。我國正處于經濟轉型階段,是否轉型成功,對解決我國環境問題和提高環境質量至關重要。

生態建設一定要遵循科學規律。生態建設的啟動和退出與生態環境質量密切相關,生態建設隨生態環境質量的惡化開始,也會隨生態環境質量的復原而結束,要建立起科學的生態工程啟動、調整和退出機制。國家重點生態工程規劃一定要以工程區實際生態狀況為基礎,避免脫離實際盲目提高生態建設目標,比如西北干旱地區的預期森林覆蓋率的設置如何才能既滿足民眾期望又符合當地生態實際。同時,針對生態工程實施中出現的管理和技術上的問題,要通過動態評估和管理,及時調整政策。比如我國北方草原的禁牧政策,在初期對恢復草原植被治理草原退化具有顯著效果,實施禁牧政策后草原植被的數量、高度、密度同禁牧前相比大幅提高。但生態學家的定位觀測研究結果表明,長期圍封的草地會出現新的退化現象,大多數草地區域圍封6—10年后出現土壤固碳速率和物種多樣性下降的情況。此外,長期禁牧還可能會導致局部區域火災風險的增加。我國北方的一些草原禁牧已近20年,應該在科學評價草原利用與禁牧成效基礎上,對禁牧政策進行適當科學調整。

今后的研究要重點關注如何構建生態工程的動態管理機制,及時發現和解決工程實施過程中的問題；如何構建科學的生態工程啟動和退出機制,以避免生態工程建設時段錯位；如何繼續完善我國生態文明建設機制,提高國家生態治理能力。