美國山地開發(fā)管制
——基于7份調(diào)研報(bào)告的綜述

李 正 裴 欣

山地構(gòu)成了全球各地的景觀支撐骨架，給城市建設(shè)和維護(hù)帶來獨(dú)特的問題。隨著人口增長，城市不斷向不適宜建設(shè)的山地?cái)U(kuò)張，引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害、水土流失、徑流增加、風(fēng)景破壞、河道淤積和洪澇災(zāi)害。美國是最早在立法層面進(jìn)行山地開發(fā)管制的國家之一，陸續(xù)涌現(xiàn)了一系列基于多地案例的調(diào)研報(bào)告，但并無一份報(bào)告能夠涵蓋美國全境。將美國于2020年底前公開發(fā)表的7份相關(guān)調(diào)研報(bào)告進(jìn)行比較分析，綜合運(yùn)用敘述性文獻(xiàn)綜述法、質(zhì)性地理信息系統(tǒng)、人員訪談等研究方法，梳理美國山地開發(fā)管制的目標(biāo)對象和實(shí)施策略。研究發(fā)現(xiàn)美國山地開發(fā)管制的核心在于平衡三對矛盾，以相對靈活和彈性的方式促進(jìn)山地可持續(xù)發(fā)展。建議橫向比較和系統(tǒng)總結(jié)中國各地的相關(guān)措施，擴(kuò)展和挑戰(zhàn)關(guān)于山地開發(fā)管制現(xiàn)有知識(shí)，助力新時(shí)期的國土空間用途管制制度構(gòu)建。

山地開發(fā)管制；區(qū)劃、土地細(xì)分、激勵(lì)政策；美國

作為一種占地球陸地面積約24%的地貌類型，山地構(gòu)成了許多地區(qū)的景觀支撐骨架[1]，給城市建設(shè)和維護(hù)帶來了獨(dú)特的問題:一方面，山地易受自然災(zāi)害的影響，且復(fù)雜的地形限制了設(shè)計(jì)的可能性；另一方面，山地是有吸引力的居住地和游憩地場所[2]。除了拉美和地中海等地，世界大部分地區(qū)的山地城市數(shù)量從1500年才開始持續(xù)增多，二戰(zhàn)后城市化進(jìn)一步加速，至2000年已有394個(gè)百萬人口城市位于山上或山邊，其中82%集中在海拔500 m以下的淺山地帶[3]。目前，世界山地城市化率約為30%，即7.2億山地人口中有超過2億住在市區(qū)[4]。隨著人口增長，山谷和高地等相對平坦的土地短缺，城市不斷向不適宜建設(shè)的陡坡、林地、溪流、含水層或濕地等環(huán)境敏感區(qū)擴(kuò)張。山地開發(fā)不僅涉及房屋修建，還需配套街道、水電管網(wǎng)、污水處理和通訊線路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在缺乏管制的情況下往往遵循平地做法，通過開挖和填埋將山地夷平[5]。這種開發(fā)模式極易破壞坡度、土壤、植被、地質(zhì)和降雨之間的平衡狀態(tài)，引發(fā)山地本身的地質(zhì)災(zāi)害、水土流失、徑流增加、風(fēng)景破壞，以及下游河道的淤積乃至洪泛。

面對上述危機(jī)，有關(guān)各國紛紛采取措施管制山地開發(fā)，以期平衡山地保護(hù)與城市發(fā)展之間的矛盾。其中，美國是最早立法進(jìn)行山地開發(fā)管制的國家之一。早在20世紀(jì)50年代初，洛杉磯就頒布了美國首個(gè)整地條例，之后又在區(qū)劃條例中增加了針對山地的各種疊加分區(qū)，區(qū)內(nèi)任何開發(fā)項(xiàng)目均需獲得許可證方可進(jìn)行[6-7]。在東部，辛辛那提從20世紀(jì)60年代率先開展山地研究和保護(hù)工作，通過立法將坡度≥20°的區(qū)域劃為山地疊加分區(qū)，區(qū)內(nèi)任何開發(fā)許可證的申請均需滿足指定的基本要求[8]。洛杉磯和辛辛那提的管制模式在全美范圍內(nèi)產(chǎn)生了廣泛而深遠(yuǎn)的影響，成為許多面臨相似危機(jī)的地方所效法的對象。目前，大多數(shù)位于阿巴拉契亞山和落基山地區(qū)的城市都已頒布了山地專項(xiàng)規(guī)劃、條例和準(zhǔn)則，有些甚至作過多次修編。為了避免誤讀和便于實(shí)施，此類文本一般能夠比較清晰地界定管制目的和策略，通過比較各地法規(guī)條例可以識(shí)別共性問題，再與當(dāng)?shù)鼐唧w狀況相結(jié)合即可形成新策略。

自1950年以來，陸續(xù)涌現(xiàn)了一系列基于多地案例的調(diào)研報(bào)告，但并無一份報(bào)告能夠涵蓋美國全境。原因不難理解:在美國的土地利用管理系統(tǒng)中，各州在聯(lián)邦政府的管轄下享有自主利用土地及相關(guān)自然資源的法律權(quán)限，其中私人土地利用管理權(quán)被進(jìn)一步下放給縣、市、鎮(zhèn)和村政府，后者可通過土地利用規(guī)劃、區(qū)劃條例、土地細(xì)分條例、場地開發(fā)審核等方式對開發(fā)活動(dòng)予以限制[9]。由于各地的自然環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況不同，相應(yīng)的山地開發(fā)管制模式也不盡相同，想在一份報(bào)告中囊括所有差異是極為困難的。不過，假如將這些報(bào)告作為一個(gè)整體進(jìn)行審視，還是可以相對全面地反映出美國山地開發(fā)管制的情況。李正、李雄曾在綜述山地開發(fā)與保護(hù)研究方法時(shí)提到部分報(bào)告，但未能系統(tǒng)探討[10]。本文就2020年底之前公開發(fā)表的7份相關(guān)調(diào)研報(bào)告進(jìn)行比較分析，梳理美國山地開發(fā)管制的目標(biāo)對象和實(shí)施策略。

1 研究方法

1.1 資料來源

將hillside、slope分 別 與development、regulation、protection、legislation兩兩組合作為關(guān)鍵詞，在伊利諾伊大學(xué)圖書館、科學(xué)網(wǎng)、谷歌學(xué)術(shù)、美國規(guī)劃協(xié)會(huì)等網(wǎng)站進(jìn)行主題檢索，并從檢索結(jié)果的參考目錄中進(jìn)一步識(shí)別相關(guān)調(diào)研報(bào)告。篩選標(biāo)準(zhǔn):（1）調(diào)研范圍限于美國境內(nèi)；（2）案例數(shù)量不少于5個(gè)；（3）基于法規(guī)文本或訪談等原始資料。截至2020年12月31日，共計(jì)識(shí)別7個(gè)報(bào)告，其中克拉克（Robert A. Clark）[11]、丘寧（J. A. Chewning）[12]、奧申斯基（Robert R. Olshansky）[13]、霍克（Richard Houck）[14]的報(bào)告專門針對山地開發(fā)管制，而瑟羅（Charles Thurow）[15]、諾埃（Samuel V. Noe）[16]、李（Brian Lee）[17]僅將山地作為一個(gè)章節(jié)內(nèi)容（表1）。這些報(bào)告的時(shí)間跨度近半個(gè)世紀(jì)，從1959年延續(xù)至2008年，與二戰(zhàn)后美國大規(guī)模的郊區(qū)化和都市化階段基本吻合。研究人員來自高校院系、行業(yè)協(xié)會(huì)和非盈利組織，具有風(fēng)景園林、城市規(guī)劃、建筑學(xué)等學(xué)科背景。出版機(jī)構(gòu)包括全國性和地方性的政府部門、行業(yè)協(xié)會(huì)、非營利組織，其中地方性機(jī)構(gòu)均來自阿巴拉契亞山區(qū)。這些人員和機(jī)構(gòu)的研究目的高度趨同，均是為了給地方政府和專業(yè)人員提供山地開發(fā)管制工具箱，以便更好地保護(hù)和利用關(guān)乎公共利益的環(huán)境敏感區(qū)。

表1 美國山地開發(fā)管制調(diào)研報(bào)告匯總

研究人員主要基于相關(guān)地方政府頒布的規(guī)劃、條例、準(zhǔn)則等原始文獻(xiàn)進(jìn)行文本分析，其中有些是獨(dú)立法規(guī)文件，有些是其他法規(guī)文件中的組成部分，還有些則是非強(qiáng)制性的設(shè)計(jì)導(dǎo)則。不少研究人員還補(bǔ)充了來自局內(nèi)人的聲音，例如克拉克咨詢了洛杉磯和圖克森兩地的規(guī)劃部門和開發(fā)商；瑟羅與部分社區(qū)的規(guī)劃人員、政府官員、科學(xué)家和律師舉行研討會(huì)；奧申斯基發(fā)信給位于山地的地方政府索要相關(guān)資料；霍克和李則就山地法規(guī)實(shí)施效果和公眾意見詢問相關(guān)規(guī)劃部門人員。也有研究人員如瑟羅，開展實(shí)地調(diào)研，走訪了少數(shù)具有代表性的社區(qū)。上述信息以兩種方式呈現(xiàn):（1）主題分析，即對資料中的關(guān)鍵信息進(jìn)行定性識(shí)別和描述，可進(jìn)一步錄入信息表或數(shù)據(jù)庫，見于克拉克、丘寧、瑟羅、諾埃、霍克等人的報(bào)告；（2）內(nèi)容分析，即對重復(fù)文本信息進(jìn)行定量統(tǒng)計(jì)，信息出現(xiàn)頻率反映其重要性和優(yōu)先級，根據(jù)案例多寡可分別采用表格或矩陣，見于奧申斯基和李的報(bào)告。

1.2 資料分析

由于調(diào)研報(bào)告數(shù)量有限，無需定量分析即可得出綜合可靠的結(jié)論。文章采用傳統(tǒng)的敘述性文獻(xiàn)綜述法，基于定性分析對相關(guān)報(bào)告的關(guān)鍵內(nèi)容予以識(shí)別、歸納和綜合評價(jià)。為了更好地揭示美國山地開發(fā)管制的空間特征，借鑒質(zhì)性地理信息系統(tǒng)的方法，對所有報(bào)告中出現(xiàn)的地名進(jìn)行提取統(tǒng)計(jì)，并以州為單位統(tǒng)計(jì)地名數(shù)量，基于分級色彩法進(jìn)行可視化，從而反映各州管制強(qiáng)度的差異。此外，通過電郵分別向伊利諾伊大學(xué)城市與區(qū)域規(guī)劃系教授奧申斯基（主持編寫《山地開發(fā)規(guī)劃》）、山地信托基金會(huì)主席魯索（Eric Russo）（《大辛辛那提的山地保護(hù)戰(zhàn)略》參編人員）了解相關(guān)地方的管制實(shí)施情況。通過混合式研究方法，較為全面地厘清美國山地開發(fā)管制概況。

2 美國山地開發(fā)管制的目標(biāo)對象

2.1 管制主體：政府層級與空間分布

在7個(gè)研究報(bào)告中出現(xiàn)的地名共有221個(gè)，其中179個(gè)為市（81%）、37個(gè)是為縣（17%）、2個(gè)為鎮(zhèn)（1%）、3個(gè)為州（1%）。統(tǒng)計(jì)結(jié)果說明:（1）美國山地開發(fā)的管制主體為市、鎮(zhèn)、縣等基層政府，聯(lián)邦和州政府的介入程度有限；（2）管制行為與城市化程度有關(guān)，絕大多數(shù)發(fā)生在已經(jīng)建制為自治市的地方，極少見于鎮(zhèn)和村。從空間上看，山地開發(fā)管制與地貌類型分布高度吻合，落基山和阿巴拉契亞山地區(qū)的相關(guān)地方政府?dāng)?shù)量明顯多于中部平原地區(qū)（圖1）。如果在山地之間做比較，以加州為代表的西部各州在管制力度上大于東部各州，或許是因?yàn)槠渖降亻_發(fā)引發(fā)的矛盾更為嚴(yán)重，使公眾對于政府介入干預(yù)的必要性形成了更高共識(shí)。

1. 美國山地開發(fā)管制的空間分布模式

2.2 管制目標(biāo)：異同與矛盾

山地開發(fā)管制的目標(biāo)是由其試圖解決的環(huán)境、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等諸多層面問題所決定的，在所有調(diào)研報(bào)告中均被提及的有3方面:（1）安全，主要涉及滑坡、泥石流、水土流失、地震等地質(zhì)災(zāi)害防治；（2）美學(xué)，保護(hù)風(fēng)景資源、暴露在公眾視野中的山體、具有開闊視野的觀景點(diǎn)、具有視覺品質(zhì)的鄉(xiāng)村特征等；（3）生態(tài)，如保護(hù)大面積的開放空間和野生動(dòng)物棲息地，防止過多的徑流和淤積，控制噪音和污染等。此外，還有一些相對次要的管制目標(biāo)，如可達(dá)性、基礎(chǔ)設(shè)施、消防、娛樂等。雖然美國各地的山地開發(fā)管制目標(biāo)呈現(xiàn)較高的相似性，但仍存在兩點(diǎn)差異:在縱向上，安全和美學(xué)一直是促使各地實(shí)施山地開發(fā)管制的核心目標(biāo)，而生態(tài)則是到20世紀(jì)70年代才被提升到相似地位；在橫向上，由于山地環(huán)境各不相同，各地對管制目標(biāo)的優(yōu)先級排序不盡相同。正如丘寧指出，洛杉磯最關(guān)注如何防治滑坡，匹茨堡強(qiáng)調(diào)保護(hù)作為城市景觀秩序元素的山體，有著廣袤山林的馬薩諸塞州更突出自然資源和生態(tài)保護(hù)。

上述管制目標(biāo)單獨(dú)看均有其必要性和合理性，但放在一起卻可能相互矛盾。例如，奧申斯基指出，如果目標(biāo)是提供批量化的廉價(jià)住房并確保公共安全，那么通過大規(guī)模整地來完全改造山坡是最安全的方法，但這未能因地制宜地保護(hù)山地的自然特征，不符合美學(xué)和生態(tài)目標(biāo)。必須根據(jù)當(dāng)?shù)匦枨笞龀鰴?quán)衡和選擇，全面審視各種問題，明確社區(qū)核心價(jià)值，使管制政策更加一致和站得住腳。

2.3 管制對象：坡度與高程

任何針對山地開發(fā)的管制都需要有明確的對象，即劃定擬管制的山地范圍。7個(gè)調(diào)研報(bào)告中的案例絕大多數(shù)以坡度作為判定特征，將大于某一指定閾值的區(qū)域全部定為管制對象。在描述坡度方式上，相關(guān)案例主要使用百分比，而非土木工程師常用的比值或科學(xué)界常用的角度。根據(jù)奧申斯基的調(diào)查，最為普遍使用的坡度閾值是10%和15%，其次是20%～25%（圖2）。除此之外，也有少數(shù)地方基于絕對和相對高程來界定山地范圍，如1983年《北卡羅來納州山脊保護(hù)法》針對的是海拔3 000 ft（約914.4 m）以上、且比相鄰山谷底部高出500 ft（約152.4 m）的山地。總體而言，美國山地開發(fā)管制所采用的山地范圍界定方法相對簡單，并未如地理學(xué)界綜合考量坡度、海拔和相對高差[18]，或地貌學(xué)界基于坡度、海拔和陡坡占比[19]。考慮到相關(guān)管制主體多為市、縣級政府，其相對有限的轄區(qū)內(nèi)或許并不存在多元而復(fù)雜的地貌，因而僅基于單一特征即可區(qū)分出山地，也更容易理解和操作。

2. 美國山地開發(fā)管制的坡度閾值（根據(jù)參考文獻(xiàn)[13]繪制）

3 美國山地開發(fā)管制的實(shí)施策略

3.1 區(qū)劃與土地細(xì)分

針對指定山地范圍內(nèi)的開發(fā)活動(dòng)，大多數(shù)美國地方政府通過區(qū)劃和土地細(xì)分條例進(jìn)行管制。此類條例屬于嚴(yán)格意義上的法律，其制定和頒行完全在縣、市、鎮(zhèn)級政府的權(quán)限范圍內(nèi)，無需修改所在州的授權(quán)法案，也不會(huì)造成數(shù)據(jù)系統(tǒng)或人員方面的財(cái)政負(fù)擔(dān)。區(qū)劃條例基于地塊來指定土地用途、強(qiáng)度和邊界，管制建筑的面積、高度、體量、退界、位置以及車行道和停車場。如果需要分割開發(fā)較大的地塊，則通過土地細(xì)分條例進(jìn)一步管制街道和公共設(shè)施布局、宅基地大小和形狀、基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)等。一些地方直接修改基本分區(qū)，將山地作為一個(gè)新增類型，指定所允許或禁止的用途。另一些地方在基礎(chǔ)分區(qū)之上設(shè)置疊加分區(qū)，相關(guān)開發(fā)項(xiàng)目需要同時(shí)滿足基礎(chǔ)和疊加分區(qū)的所有要求。相比較而言，疊加分區(qū)更為普遍，因?yàn)榛痉謪^(qū)強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一性和普適性，難以根據(jù)山地環(huán)境的多樣性和復(fù)雜性進(jìn)行靈活調(diào)整。對于被劃入山地分區(qū)的地塊，區(qū)劃與土地細(xì)分條例進(jìn)一步基于坡度、土壤、準(zhǔn)則等因素對開發(fā)密度、內(nèi)容和特征進(jìn)行管制。

3.1.1 基于坡度的山地開發(fā)密度管制

在其他因素相同的情況下，環(huán)境退化的可能性一般隨著坡度增加而增加，開發(fā)陡坡意味著公共安全及基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)費(fèi)用的增加。同時(shí)，山地溝壑縱橫，陡坡與相對平坦的山谷、山脊和臺(tái)地交錯(cuò)分布，難以像在平地一樣指定通用的最小宅基地面積。為此，美國各地常要求最小宅基地面積隨著所在地塊的平均坡度增加而增加，但若平均坡度超過某一指定閾值則禁止開發(fā)，如千橡市（Thousand Oaks）規(guī)定閾值為35%。平均坡度的計(jì)算公式為S=0.00229×I×L/A，其中S是平均坡度（%），I和L分別是等高線間距（小于10 ft，即3.05 m）和長度之和（單位為ft），A是指地塊面積（單位為英畝），0.00229是平方英尺與英畝之間的換算系數(shù)。也有些地方代之以橫截面坡度或相對高差，以更便于計(jì)算。除了最小宅基地面積，坡度還可進(jìn)一步與其他密度表達(dá)方式關(guān)聯(lián)，如鳳凰城采用每英畝最大居住單位，阿什維爾市（Asheville）采用最大整地率，帕西菲卡市（Pacifica）采用最大場地覆蓋率和永久開放空間面積等，但這些變體的基本原理并無不同。這種管制模式鼓勵(lì)組團(tuán)式開發(fā)，將開發(fā)活動(dòng)引導(dǎo)至緩坡地，使陡坡地免遭傳統(tǒng)方格網(wǎng)式開發(fā)的破壞（圖3）。

3. 俄亥俄州漢密爾頓縣的山地開發(fā)密度管控模式（根據(jù)參考文獻(xiàn)[13]翻譯改繪）

基于坡度的山地開發(fā)密度管控之所以被廣泛采用，主要有兩點(diǎn)原因:（1）易獲取數(shù)據(jù)。僅需等高線圖，在缺少土壤、植被等其他數(shù)據(jù)時(shí)仍可操作。（2）可靈活調(diào)整。每個(gè)地方都可以基于相同原理滿足當(dāng)?shù)匦枨螅耆挥谏降卣呖梢越档蜆?biāo)準(zhǔn)，僅有少量山地或地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)者可以提高標(biāo)準(zhǔn)。不過瑟羅指出，這種管制忽視了在一個(gè)大部平坦的地塊中存在陡峭的局部區(qū)域的可能性，這些陡坡地不應(yīng)被納入整個(gè)地塊的平均坡度計(jì)算。克拉克則指出，不同地塊的開發(fā)密度差異如此之大，將給市政設(shè)施配套帶來麻煩，如一個(gè)0.5英畝（約0.2 hm2）地塊需要36 ft（約10.97 m）的人行道，而相鄰的一個(gè)1英畝地段卻可能需要24 ft（約7.32 m）的人行道。為此，必須先根據(jù)坡度計(jì)算一個(gè)地區(qū)的宅基地總數(shù)，并估算總體容納量，然后規(guī)劃相應(yīng)的公共服務(wù)設(shè)施。

3.1.2 基于土壤的山地開發(fā)內(nèi)容管控

通過區(qū)劃與土地細(xì)分管制山地開發(fā)的第2種方法是通過使用土壤覆蓋圖，識(shí)別特定山地的土壤所適合的開發(fā)方式。一些地方側(cè)重管制建筑選址，如新澤西州的礦山鎮(zhèn)（Town of Mine Hill）基于不同土壤的局限性將坡度大于15%或25%山地上的8種土壤類型定為禁建區(qū)。另一些地方側(cè)重管制廢水處理，如伊利諾伊州麥克亨利縣（McHenry County）將坡度大于12%的一些土壤類型劃為陡峭土壤疊加分區(qū)（表2），區(qū)內(nèi)建設(shè)地下廢物處置系統(tǒng)時(shí)需要綜合考慮坡度和土壤透水性，坡度過大無法建設(shè)土壤吸收系統(tǒng)，高透水性的土壤可以允許在較大坡度上建設(shè)該系統(tǒng)，但坡度最大不能超過25%。類似的管制政策也見于紐約州橘縣（Orange County），該縣根據(jù)坡度、排水能力、耐蝕性評估15種山地土壤，確定每類土壤的化糞池建設(shè)適宜性。

表2 麥克亨利縣關(guān)于陡峭土壤疊加分區(qū)的管制（根據(jù)《現(xiàn)場廢水處理系統(tǒng)土壤標(biāo)準(zhǔn)手冊》繪制）

上述管控策略所利用的基礎(chǔ)信息更為細(xì)致，能夠識(shí)別不同山地對侵蝕、排水、滑坡等問題的敏感性差異，從而確定各自適宜的開發(fā)方式。這種策略無需使用計(jì)算公式，也無需聘請專家進(jìn)行評估，因而具有較高的可操作性。然而，與地形數(shù)據(jù)相比，土壤數(shù)據(jù)的獲取成本很高，且必須持續(xù)監(jiān)測和更新，否則可能很快就會(huì)過時(shí)。因此，地方政府往往需要與更高層級的政府機(jī)構(gòu)一起分擔(dān)大范圍土壤數(shù)據(jù)的收集費(fèi)用，并要求開發(fā)商在提交項(xiàng)目申請時(shí)提供更高精度的地塊土壤數(shù)據(jù)。

3.1.3 基于準(zhǔn)則的山地開發(fā)特征管制

區(qū)劃與土地細(xì)分中的第3種山地開發(fā)管制方法是提供一套準(zhǔn)則，涉及土地平整、場地布局、建筑設(shè)計(jì)、植被維護(hù)、道路與停車、燈光與標(biāo)識(shí)等諸多方面，側(cè)重保護(hù)山地景觀特征。這些準(zhǔn)則可直接納入?yún)^(qū)劃和土地細(xì)分條例，也可作為后者的一個(gè)補(bǔ)充而單獨(dú)頒布。準(zhǔn)則是概括性的，留有很大的自由裁量空間，被應(yīng)用于具有多元目標(biāo)和復(fù)雜特征的山地景觀時(shí)往往可以從不同角度進(jìn)行裁量，因此在實(shí)施過程中需要基于相關(guān)專業(yè)知識(shí)來解釋場地信息。為此，美國不少地方政府建立了開發(fā)許可制度，通過先審核后開發(fā)的方式來達(dá)成管制目的。開發(fā)商需先向地方政府提出開發(fā)許可證申請，地方政府成立包含規(guī)劃和其他相關(guān)部門在內(nèi)的評審委員會(huì)，依據(jù)指定的準(zhǔn)則進(jìn)行裁量，符合者才能開發(fā)或變更土地用途。

如果評審委員會(huì)具有足夠的專業(yè)知識(shí)，準(zhǔn)則的靈活性將有利于創(chuàng)新，然而，一些較小地方的政府往往缺少這種評價(jià)能力。為此，有些地方政府結(jié)合準(zhǔn)則補(bǔ)充使用一套具體的、可量化的最低標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)能確保關(guān)鍵山地生態(tài)功能的可持續(xù)性。開發(fā)商需要首先達(dá)到最低標(biāo)準(zhǔn)，再自行決定如何滿足其他準(zhǔn)則。例如，洛杉磯縣在山地設(shè)計(jì)準(zhǔn)則中明確規(guī)定了建筑從下坡后退的距離以及建筑周邊植物的清除范圍，但對于建筑阻燃材料和耐火種植方式的選擇則保留一定的靈活性（圖4）。將準(zhǔn)則與最低標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的方法可減少地方行政負(fù)擔(dān)，避免出現(xiàn)過低質(zhì)量的開發(fā)，而開發(fā)商也可以明確責(zé)任和減少不定因素。

4. 洛杉磯縣的山地消防管制準(zhǔn)則（根據(jù)參考文獻(xiàn)[13]翻譯改繪）

3.2 基于自愿的激勵(lì)政策

除了區(qū)劃與土地細(xì)分條例，美國地方政府還在山地開發(fā)管制中采用了其他一些政策工具，如密度獎(jiǎng)勵(lì)、保護(hù)地役權(quán)、開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓、業(yè)主協(xié)會(huì)及特別稅區(qū)、租購協(xié)議、開發(fā)商捐獻(xiàn)等。這些工具主要是通過激勵(lì)措施促使人們自愿響應(yīng)特定的準(zhǔn)則，一般不具有強(qiáng)制執(zhí)行效力，不少政策的最終目的在于保護(hù)具有自然和文化價(jià)值的開放空間。

3.2.1 密度獎(jiǎng)勵(lì)

為了鼓勵(lì)開發(fā)商保留其所擁有地塊中的陡峭山地，一些地方允許針對組團(tuán)開發(fā)項(xiàng)目適當(dāng)放寬開發(fā)密度限制。例如，按照北肯塔基州地區(qū)規(guī)劃委員會(huì)的規(guī)定，開發(fā)商可以在包含山地的地塊上建造超過法規(guī)允許數(shù)量的住宅單元，前提是其愿意將山地排除在可建筑面積之外（表3）。假設(shè)某開發(fā)商擁有23英畝（約9.31 hm2）土地，其中12英畝（52%）為坡度43%～45%的山地，如果可建筑面積限定在11英畝（約4.45 hm2）的非山地區(qū)域，那么對應(yīng)的密度獎(jiǎng)勵(lì)為25，即可建筑面積可按照14英畝（約5.67 hm2）計(jì)算，住宅單元數(shù)從110個(gè)增至140個(gè)（每英畝最大住宅單元數(shù)為10）。在這種政策下，開發(fā)商不會(huì)因?yàn)楸Ｗo(hù)山地而利益受損，更有可能自愿地將開發(fā)活動(dòng)從陡坡地轉(zhuǎn)移到緩坡地，從而以另一種方式實(shí)現(xiàn)了基于坡度的山地開發(fā)密度管制。

表3 北肯塔基州地區(qū)規(guī)劃委員會(huì)制定的密度獎(jiǎng)勵(lì)政策（根據(jù)Chewning繪制）

3.2.2 保護(hù)地役權(quán)

保護(hù)地役權(quán)是一種廣泛見于美國山地開發(fā)管制中的政策工具，如鳳凰城用于獲取山地自然保護(hù)區(qū)土地，明尼蘇達(dá)州布盧明頓市（Bloomington）用于在具有風(fēng)景價(jià)值的陡峭山地建設(shè)公園。保護(hù)地役權(quán)是私有土地所有者與公共機(jī)構(gòu)之間的自愿性法律契約，與地產(chǎn)永久綁定，在限制與公共利益相悖的土地開發(fā)的同時(shí)，允許土地所有者繼續(xù)生活在土地上，并為農(nóng)業(yè)、林業(yè)、娛樂、野生動(dòng)物棲息地和其他兼容用途管理土地。捐贈(zèng)地役權(quán)的土地所有者有資格享受聯(lián)邦、州和地方稅收優(yōu)惠，以及減少遺產(chǎn)稅。由于兼顧了私人利益和公共福祉，這種政策工具可有效減少開放空間保護(hù)的社會(huì)阻力和財(cái)政負(fù)擔(dān)。

4 討論與結(jié)論

4.1 美國山地開發(fā)管制的啟示：矛盾平衡

美國山地開發(fā)管制的基本模式折射出3對普遍矛盾:（1）普適性與地域性。從類型上看，美國各地山地開發(fā)管制的目標(biāo)對象和實(shí)施策略高度趨同，體現(xiàn)了相關(guān)環(huán)境問題、價(jià)值觀和社會(huì)制度的同源性；從細(xì)節(jié)上看，不同地方在管制目標(biāo)優(yōu)先級排序、管制對象界定標(biāo)準(zhǔn)、區(qū)劃與土地細(xì)分的依據(jù)、激勵(lì)政策的幅度等方面呈現(xiàn)出明顯的差異性。由此，雖然可以相互借鑒，但沒有一個(gè)最佳的管制模式可以解決所有地方的問題，必須針對每個(gè)地方的具體情況制定策略。（2）明確性與模糊性。主要體現(xiàn)在區(qū)劃與土地細(xì)分中的準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)制定。一方面，過于模糊的準(zhǔn)則可能引發(fā)不必要的爭議，導(dǎo)致不同評審人對開發(fā)項(xiàng)目符合準(zhǔn)則的程度莫衷一是，權(quán)利尋租的空間被擴(kuò)大；另一方面，過于明確的最低標(biāo)準(zhǔn)則可能會(huì)僵化，束縛創(chuàng)新發(fā)展的理念，減少管制政策的靈活性。（3）強(qiáng)制性與激勵(lì)性。基于立法的區(qū)劃與土地細(xì)分可能削弱那些承擔(dān)責(zé)任并自愿合作的人的內(nèi)在動(dòng)力，而基于寬限和減稅激勵(lì)政策的實(shí)施效果又具有較低的可預(yù)見性。在很大程度上，美國山地開發(fā)管制的核心集中于如何平衡上述3對矛盾，并以相對靈活和彈性的方式促進(jìn)山地可持續(xù)發(fā)展。

4.2 中國山地開發(fā)管制研究展望

自2000年以來，中國各大主要城市紛紛將山地保護(hù)和利用提到重要地位，通過規(guī)劃和立法等方式進(jìn)行針對性管制。例如，北京陸續(xù)編制了《北京市“十五”時(shí)期山區(qū)發(fā)展規(guī)劃》《北京市山區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展總體規(guī)劃（2006-2020年）》《北京市淺山區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃（2010-2020年）》《北京市淺山區(qū)保護(hù)規(guī)劃（2017-2035年）》等專項(xiàng)規(guī)劃。同一時(shí)期，杭州、福州、烏魯木齊、柳州等諸多城市也編制了山地保護(hù)與利用規(guī)劃。還有些地方進(jìn)一步頒布了山地專項(xiàng)保護(hù)條例和辦法，如《三亞市山體保護(hù)條例》《武漢市山體保護(hù)辦法》《濟(jì)南市山體保護(hù)辦法》等。對這些地方的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行橫向比較和系統(tǒng)總結(jié)，可以擴(kuò)展和挑戰(zhàn)關(guān)于山地開發(fā)管制的現(xiàn)有知識(shí)，特別是有助于厘清一個(gè)重要問題:中國的山地開發(fā)管制模式是否有不同于美國之處，如果是，其又是否具有被移植到世界其他地區(qū)的價(jià)值？除了開展多案例研究以識(shí)別問題的廣度，學(xué)界還需要補(bǔ)充能夠深度揭示山地開發(fā)管制的社會(huì)背景、決策過程、空間特征和實(shí)施成效的單案例研究，更好地為未來的實(shí)踐、政策、理論、教育提供參考[20]。這些研究有助于完善以自然資源要素為對象的法律法規(guī)保障，對于構(gòu)建新時(shí)期的國土空間用途管制制度有重要價(jià)值[21]。