新形勢下我國宏觀調控的環境與方式

汪川

摘要：在新形勢下，宏觀調控職能的發揮需要準確研判經濟環境。經濟高質量發展、潛在經濟增速下降和經濟周期的穩定性提升對宏觀調控提出了新要求。為了適應新形勢，建議把握宏觀調控的力度、節奏和重點，進一步優化宏觀調控方式，促進各類政策協同發力，從而為改革和長期經濟增長營造有利的政策環境。

關鍵詞：高質量發展? 經濟形勢? 宏觀調控

近年來，我國面臨的宏觀經濟環境日益復雜，內外部沖擊疊加交織，短期與中長期因素互相滲透，顯著增加了我國宏觀調控的難度。當前，我國已經踏上新的發展征程，應不斷創新和完善宏觀調控方式，以適應新形勢下的經濟運行特征。

新形勢下我國宏觀調控的政策環境

自2012年以來，我國宏觀經濟運行的環境悄然發生著變化。在經濟增長速度出現趨勢性下降的同時，經濟周期的穩定性明顯提升，這標志著我國宏觀經濟運行進入了新的發展階段，宏觀調控的政策環境有所改變。

（一）高質量發展對宏觀調控提出了新要求

我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，經濟高質量發展在理念上體現為創新、協調、綠色、開放和共享，在過程上體現為資源配置效率提高，在目標上體現為經濟社會效益好，并能更好滿足人民日益增長的美好生活需要。

我國經濟經歷了較長時期的高速增長，而其背后存在著不少結構性和深層次問題，這些問題正是高質量發展階段所亟須面對和解決的。從目前來看，我國的產業結構、支出結構、區域結構、收入結構都存在一定程度的結構失衡，具體體現在：在產業結構上，工業的比重偏高，服務業的比重偏低;在支出結構上，投資和外貿依存度較高，消費比重不足;在區域結構上，區域經濟發展差距較大;在收入結構上，初次分配和再分配機制有待完善。

為了實現經濟高質量發展，我國宏觀調控目標除了保持一定的經濟增速以外，還應定位于優化經濟結構和補齊民生短板。

（二）潛在經濟增速下降縮小了宏觀調控的權衡空間

目前，我國經濟發展所處的階段決定了不再適宜繼續以高速增長作為宏觀調控的目標。從國際經驗來看，日本、韓國等東亞經濟體都經歷了由高速增長到中低速增長的過程：當人均國內生產總值（GDP）達到1萬美元左右時，經濟增速開始出現下降，由之前的8%以上降至5%～6%;而當人均GDP達到2萬美元時，經濟增速降至3%～4%。

從經濟增長理論來看，中長期經濟增長是由資本、勞動和技術等供給要素貢獻的。首先，在資本要素方面，當前中國的儲蓄率在50%左右，且預計高儲蓄率特征將維持較長時間，這將對資本積累形成支撐，預計中長期內我國投資水平將保持5%以上的增速。其次，在勞動要素方面，近年來，受人口總量增速下降以及人口老齡化趨勢不斷深化影響，中國勞動年齡人口增速不斷趨緩，2012年后16～59歲的勞動年齡人口不斷減少，預計未來我國勞動力數量年均增速在-0.01%～-0.005%。最后，在技術要素方面，全要素生產率的變化趨勢主要取決于我國所處的技術進步或創新周期階段。受經濟增速換擋影響，預計未來我國全要素生產率增速也將呈下降趨勢，但仍將處于2%以上。

綜合考慮影響中國潛在經濟增長的要素投入及其變化規律，筆者對我國經濟增速進行了預測（見表1）。預計2020—2025年GDP年均增速為5.5%左右，其中資本要素依然是拉動經濟增長的主要動力。隨著研發投入增加、人力資本增長以及通過改革增強市場活力，技術要素對經濟的貢獻有望增大，而勞動要素對經濟的貢獻依然為負值。預計2026—2035年中國GDP年均增長5.0%，2036—2050年中國GDP年均增長3.5%。

（三）經濟周期的穩定性提升有利于宏觀調控的實施

經濟周期的穩定性提升是新形勢下我國宏觀經濟運行的另一特征。自2012年以來，我國經濟增速保持在6.5%～7.8%，經濟周期出現明顯的穩定性特征。

為了衡量經濟周期的穩定性，筆者以2008年作為分界點將1995—2018年分為兩個階段進行研究。結果表明，GDP增速的波動性在2008年之后明顯下降，其標準差由2008年之前的14.73%下降到此后的6.53%，即1995—2007年的波動性要高出后一階段兩倍以上。

分部門來看，經濟周期的穩定性也有明顯提升。服務業部門的波動性在2008年前后呈現出明顯的下降趨勢，其標準差由1995—2007年的2.87%下降到后一階段的1.70%，降幅達41%。工業部門的波動性在2008年之后雖然出現上升，但由于2008年之后服務業對GDP的貢獻占比不斷提升，因此經濟整體的波動性呈下降趨勢。

宏觀調控的目標和方式轉型

（一）宏觀調控的政策目標需有所側重

一般來說，宏觀調控的目標主要有四個：經濟增長、物價穩定、充分就業和國際收支平衡。近幾輪經濟周期的特征顯示，以往我國宏觀調控比較強調經濟增長目標。在新形勢下，考慮到潛在經濟增速下滑和經濟周期的穩定性提升，高速的經濟增長不宜再作為宏觀調控追求的主要目標。與此同時，我國經濟發展還面臨結構性失衡難題，結構調整成為長期而艱巨的任務，并非短期的總量擴張型經濟政策所能解決。因此，宏觀調控應更為關注結構性問題，為系統性改革營造良好的宏觀經濟環境。

從發達國家宏觀調控的經驗來看，大多經歷了由多目標向突出物價穩定的單目標轉變的過程。由于我國正處于經濟增長轉型時期，宏觀調控往往需要同時兼顧經濟增長、就業、物價穩定、匯率、外匯儲備、金融穩定和結構調整等多個目標，當政策目標發生沖突時，在多個目標之間徘徊容易導致階段性偏差，且可能加劇經濟波動并滋生金融風險。因此，考慮到從中長期來看潛在經濟增速在下降，建議宏觀調控目標應更加側重就業和物價穩定。

（二）宏觀調控方式需轉型升級

高質量發展還要求提高資源配置效率、補齊民生領域的發展短板。在這種情況下，宏觀調控應把握好節奏和力度，以市場化為導向，注重發揮市場在資源配置中的決定性作用，進一步發揮宏觀穩定器作用，提升政策的前瞻性、針對性、有效性。

宏觀調控的目的是使經濟周期更加平穩，避免較大的經濟波動。而在負面沖擊較為嚴重的情況下，嚴格實現經濟增長的年度目標不僅成本較高，且偏離了熨平經濟周期的初衷。因此，中期內可以將公布年度經濟增長目標調整為公布2～3年的經濟增長目標，在更長的周期內實現宏觀調控目標。同時，可以借鑒歐美等國的宏觀調控經驗，將經濟增長的目標區間調整為預測區間，增大宏觀調控的政策權衡空間。

宏觀調控方式轉型的具體措施

（一）財政政策要大力提質增效，更加注重結構調整

第一，以積極的財政政策保障經濟實現較快增長。保持較快經濟增長也是熨平經濟周期、對沖宏觀風險的必要手段。當前，我國正面臨一些來自國內外的負面沖擊，同時國內經濟增速下滑也帶來了需求不振、財政收入下滑以及金融風險增加等問題。因此，短期仍需要以積極的財政政策保持經濟中高速增長，保證經濟平穩健康運行。為此，可以在適度增加地方政府專項債券規模的同時，適當提高財政赤字率目標，從根本上擴大積極的財政政策空間。

第二，財政政策應聚焦新型基礎設施和產業升級。與傳統的擴張型財政政策相比，新形勢下積極的財政政策要堅持重點支持具有乘數效應的先進制造、民生領域和新型基礎設施補短板等領域，持續激發內需活力。從我國目前的工業化和城鎮化進程來看，工業和基礎設施領域的投資空間還很大，積極的財政政策應立足于新型基礎設施建設，大力發展5G、人工智能、工業互聯網、智慧城市、城際高速鐵路和城際軌道交通、大數據中心、教育、醫療等，以改革創新穩增長，發展創新型產業，培育新的經濟增長點。

第三，側重降低宏觀稅負是新形勢下財政政策的重要任務。通過減稅降低企業稅負是積極財政政策的重要方面。就目前來看，已有的減稅降費措施取得了較好的政策效果，有效地降低了企業的稅負水平。但需要注意的是，此輪減稅降費以增加抵扣、減少稅基的方式為主，需要各種認證才能抵扣減稅，企業獲得減稅的成本較高。此外，在減稅的稅種上，減的是間接稅（如增值稅）而非企業所得稅，對企業利潤的改善并不直接。建議未來政策方向可轉為以降低稅率的方式來減稅，可以考慮降低企業所得稅稅率和增值稅稅率，提高企業和居民的獲得感，刺激企業擴大固定資產投資規模和生產能力。此外，還應健全支持中小企業、高新技術企業及戰略性新興產業發展的稅收政策，適度擴大增值稅抵扣范圍，鼓勵風險企業擴大投資，實行再投資退稅以及允許投資損失直接抵減資本利得，增強企業家進行投資的愿望和信心，從而促使我國經濟結構由傳統工業向高技術工業調整。

第四，調整財政支出結構，提高財政資金使用效率。壓縮經濟事務支出和一般公共服務支出的比例，加大教育、醫療、社會保障、保障性住房等民生領域支出，增加傳統產業的技術改造和創新支出，積極培育新的經濟發展支柱產業。這樣不僅可以節省財政支出，而且有助于減小因財政支出錯位產生的“擠出”效應，為企業公平競爭創造良好的外部環境。

（二）貨幣政策要更加靈活適度，注重防范金融風險

第一，增強貨幣政策靈活性，注重降低實體經濟融資成本。在貨幣政策方面，可以利用中期借貸便利（MLF）、再貸款、再貼現等多種貨幣政策工具，保持市場流動性合理充裕;同時，促進信貸結構優化，引導銀行加大對民營企業、制造業企業中長期貸款的支持力度。在降低實體經濟融資成本方面，可以通過下調MLF利率等政策利率，引導貸款市場報價利率（LPR）下行，切實減輕企業負擔，并加快推進金融機構資本補充，提高金融機構服務實體經濟的能力。

第二，完善市場利率形成機制，提升貨幣政策傳導的有效性。我國利率市場化改革已基本完成，銀行間市場日益成為金融機構拆借資金的主要渠道。建議我國進一步完善LPR定價機制，在提高貸款利率市場化水平的同時，適度擴大參與利率報價的機構范圍，根據宏觀調控政策的需要，重點引導金融機構在中小企業貸款、“三農”貸款業務中參考LPR進行定價，以達成結構性降息的效果。

第三，促使貨幣供應量向貨幣政策中介目標回歸。建議將M2由點目標改為參考區間，弱化M2對貨幣政策操作的約束，為設定和調控政策利率提供空間。此外，可以將匯率、利率、國際收支狀況以及資本市場變化等指標納入貨幣政策中介目標范疇。

（三）產業政策向市場化轉變，側重營造公平開放的市場環境

我國產業政策轉型的重點在于妥善處理好政府與市場的關系，盡可能避免用政府的判斷和選擇來代替市場機制。當然，產業政策轉型并不是無所作為，未來的產業政策首先應致力于創造促進公平競爭、鼓勵創新的市場環境。

第一，堅持以市場化為導向調整產業政策。建議借鑒上海自貿區的負面清單管理模式，同步推進行政審批與監管體制改革，在放寬市場準入、削減行政審批事項的同時，形成事中事后全過程的市場監管;在確保放活市場的同時，建立有效監管、統一開放和競爭有序的市場體系。

第二，破除壟斷，鼓勵民間投資。首先，應加快壟斷行業改革，深入推進壟斷行業的政企分開、政資分開，加快政府職能轉變，逐步消除行政性壟斷。通過引入競爭機制、資本多元化改造、可競爭性環節分離，加快重點壟斷行業的開放。還應放松市場管制，完善要素資源價格形成機制。其次，適當降低行業準入門檻，鼓勵社會資本進入壟斷行業，并給予民間投資法律上的平等保護，以促進公平競爭。為此，可以分行業設置壟斷行業的準入時限及準入方式，完善市場準入狀況及政策執行效果的評價、監督和考核機制。最后，加強反壟斷法執法力度，加快監管體制改革，促進行業監管的獨立性、法治化、科學化和公開化，并加強社會監督。

（四）加強宏觀調控的政策協同

第一，在總體上堅持“積極穩健配”。我國經濟在經歷了近十年的“高增長、低通脹”發展后，正處于增長動力不足、發展方式轉變的關鍵時期，因此宏觀調控的總體思路應是通過積極的財政政策對經濟增長形成支撐，貨幣政策應更加審慎，以避免總需求波動帶來系統性風險。

第二，加強金融風險防范。在新形勢下，為了擴大積極的財政政策空間，我國財政赤字率和政府負債率都將在高位運行。因此，應重視防范相關領域風險向金融領域蔓延，建議建立風險監控與預警機制，設立從中央到地方的風險預警指標體系，及時監控地方債務風險。

綜上所述，新時期的經濟發展對宏觀調控提出了更高的要求，宏觀調控應在發揮宏觀穩定器作用的同時，更加注重結構性和體制問題，需要不斷提升資源配置效率和民生服務水平。為此，宏觀調控的目標需要有所側重，調控方式需要進一步優化，建議堅持以市場化為導向，加強政策協同，為改革和長期經濟增長營造有利的政策環境。

作者單位：中國社會科學院財經戰略研究院

責任編輯：印穎? 羅邦敏

參考文獻

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