橫琴新區(qū)與澳門城市規(guī)劃工程管理制度對(duì)比研究

李家樂 王哲翱 黃偉

北京師范大學(xué)珠海分校不動(dòng)產(chǎn)學(xué)院 廣東 珠海 519087

《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》中明確指出珠海橫琴在建設(shè)粵港澳大灣區(qū)中，要充分發(fā)揮試驗(yàn)示范作用，拓展澳門經(jīng)濟(jì)適度多元化發(fā)展的空間。在符合橫琴城市規(guī)劃建設(shè)基本要求的基礎(chǔ)上，探索實(shí)行澳門的規(guī)劃及工程監(jiān)管機(jī)制，由澳門專業(yè)人士和企業(yè)參與民生項(xiàng)目開發(fā)和管理。橫琴國(guó)土規(guī)劃局局長(zhǎng)王淳指出，橫琴的建設(shè)初衷是為了幫助拓展澳門經(jīng)濟(jì)適度多元化發(fā)展的空間，“橫澳雙城關(guān)系”的建立肩負(fù)著歷史重任。然而兩地規(guī)劃管理制度存在差異，對(duì)兩地的規(guī)劃工程管理模式展開對(duì)比研究，對(duì)在橫琴探索實(shí)行澳門的規(guī)劃及工程監(jiān)管機(jī)制的有重要幫助。

1 澳門建筑、擴(kuò)建工程計(jì)劃

圖1 澳門建筑、擴(kuò)建工程審批行政程序

澳門與內(nèi)地規(guī)劃工程對(duì)應(yīng)的稱為建筑、擴(kuò)建工程。澳門建筑、擴(kuò)建工程計(jì)劃的行政程序包含七個(gè)步驟：申請(qǐng)城規(guī)條件、審批工程計(jì)劃的草案和正則、審批分層建筑物管理規(guī)章、核發(fā)工程準(zhǔn)照、工程施工、工程驗(yàn)收、物業(yè)登記。為方便對(duì)比研究，按照工程進(jìn)程分為四個(gè)階段：工程計(jì)劃審批階段、工程施工階段、工程驗(yàn)收階段、物業(yè)登記階段。

1.1 工程計(jì)劃審批階段

澳門的工程計(jì)劃審批階段包含三個(gè)部分：申請(qǐng)城規(guī)條件、審批工程計(jì)劃的草案和正則、審批分層建筑物管理規(guī)章。其牽頭部門為澳門土地工務(wù)運(yùn)輸局，依據(jù)澳門第1/2015號(hào)法律、第79/85/M號(hào)法令、第29/97/M號(hào)法令和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審批。申請(qǐng)城規(guī)條件這一階段，開發(fā)商需要先從地籍局處獲取《地籍圖》，再向土地工務(wù)運(yùn)輸局申請(qǐng)對(duì)應(yīng)的《規(guī)劃條件圖》，《規(guī)劃條件圖》中包含地界（街道準(zhǔn)線）、用地性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度、地塊周邊市政設(shè)施信息等內(nèi)容。

審批工程計(jì)劃的草案和正則這一階段，草案是選擇性提交的，審核的主要內(nèi)容包括：建筑設(shè)計(jì)方案、施工方案、基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計(jì)方案等。

審批分層建筑物管理規(guī)章這一階段，是對(duì)分層樓宇中的獨(dú)立單位進(jìn)行管理，該部分的審批通過是發(fā)出《工程準(zhǔn)照》的前提條件。另外，申請(qǐng)《物業(yè)登記證明書》時(shí)也會(huì)以該規(guī)章作為審核依據(jù)，影響物業(yè)登記和樓宇交付。

工程計(jì)劃審批階段以《工程準(zhǔn)照》的核發(fā)作為結(jié)束，該階段結(jié)束意味著設(shè)計(jì)方案、分層樓宇的管理規(guī)章均已通過，且已經(jīng)完成土地批給的流程。

1.2 工程施工階段

圖2 澳門建筑、擴(kuò)建工程監(jiān)管四方關(guān)系圖

工程施工階段中，負(fù)責(zé)監(jiān)督工程的，除了代表政府部門的土地工務(wù)運(yùn)輸局和勞工事務(wù)局，還有業(yè)主聘請(qǐng)的監(jiān)督單位。代表政府的土地工務(wù)運(yùn)輸局和勞工事務(wù)局在工程監(jiān)管上有著不同的分工。土地工務(wù)運(yùn)輸局的工作主要是檢查工程本身是否按照原定計(jì)劃進(jìn)行、施工是否符合工程圖則。勞工事務(wù)局的主要工作是巡查施工是否存在安全問題、是否具有合法的勞工保險(xiǎn)。“監(jiān)督單位”指業(yè)主找的第三方監(jiān)理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)施工的進(jìn)度、質(zhì)量、安全等方面進(jìn)行監(jiān)督，評(píng)估并分析施工模式并完成其合同要求的其他內(nèi)容，承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。監(jiān)理單位每天都會(huì)派駐場(chǎng)人員進(jìn)行監(jiān)理工作。

1.3 工程驗(yàn)收階段

工程驗(yàn)收階段，由申請(qǐng)驗(yàn)收、進(jìn)行驗(yàn)收和發(fā)出《使用準(zhǔn)照》三個(gè)部分組成。

申請(qǐng)驗(yàn)收這一階段屬于驗(yàn)收前的準(zhǔn)備階段，建議提前3個(gè)月申請(qǐng)驗(yàn)收，按實(shí)況遞交工程修改計(jì)劃，以便提前審批。在該階段主要進(jìn)行地段測(cè)量，并根據(jù)工程規(guī)模提前4至6個(gè)月向消防局申請(qǐng)消防系統(tǒng)前期檢驗(yàn)；應(yīng)當(dāng)向澳門電力股份有限公司申請(qǐng)驗(yàn)電，并向澳門自來水股份有限公司申請(qǐng)驗(yàn)水。

進(jìn)行驗(yàn)收這一階段，由土地工務(wù)運(yùn)輸局負(fù)責(zé)牽頭，所有的相關(guān)部門都要參與驗(yàn)收工作并給出相關(guān)意見。例如：消防局驗(yàn)收消防方面、電力公司驗(yàn)收電力方面、衛(wèi)生部門則衛(wèi)生方面（驗(yàn)收抽煙、抽氣、通風(fēng)等）、交通事務(wù)局驗(yàn)收交通方面（道路、停車場(chǎng)等）。土地工務(wù)運(yùn)輸局根據(jù)已批給的工程圖則進(jìn)行驗(yàn)收，并負(fù)責(zé)收集、整合各相關(guān)部門的意見。

發(fā)出《使用準(zhǔn)照》的前提是已經(jīng)完成驗(yàn)收并已辦理其他相關(guān)程序（如贈(zèng)地程序等）。經(jīng)過檢驗(yàn)且符合要求，方可發(fā)出樓宇的《使用準(zhǔn)照》，一般在驗(yàn)樓報(bào)告書后三十天內(nèi)發(fā)出。

2 橫琴新區(qū)建設(shè)用地規(guī)劃管理制度概況

橫琴規(guī)劃工程管理依《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》采用 “兩證一書”制度，并結(jié)合自身的創(chuàng)新管理規(guī)定共同作為規(guī)劃工程管理的實(shí)施依據(jù)。按照工程進(jìn)度管理，可以分為工程報(bào)建、規(guī)劃?rùn)z驗(yàn)和規(guī)劃核實(shí)三個(gè)階段。

2.1 工程報(bào)建階段

工程報(bào)建階段包括申請(qǐng)《建設(shè)用地許可證》、建筑工程規(guī)劃設(shè)計(jì)方案報(bào)建、申請(qǐng)《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》、《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。

在內(nèi)地，取得《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的前置條件是規(guī)劃設(shè)計(jì)方案已得到規(guī)劃部門的批復(fù)通過，取得《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》以及完成施工圖的設(shè)計(jì)和審查和規(guī)劃經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)的預(yù)測(cè)算，進(jìn)而進(jìn)入工程的施工階段。然而，橫琴新區(qū)為了加快建筑單位辦理報(bào)建，采取了減少前置條件、分批報(bào)建等措施，節(jié)省建筑工程的審批時(shí)間。

圖3 橫琴建筑工程審批流程創(chuàng)新規(guī)定示意圖

具體做法是當(dāng)建筑單位取得《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》后，規(guī)劃設(shè)計(jì)方案滿足城市規(guī)劃強(qiáng)制性指標(biāo)的內(nèi)容時(shí)，建設(shè)單位和設(shè)計(jì)單位可以向規(guī)劃國(guó)土局遞交《申請(qǐng)建設(shè)工程規(guī)劃許可證承諾書》，承諾施工圖階段不再改變已批準(zhǔn)的容積率、建筑密度、綠地率、建筑高度等規(guī)劃指標(biāo)和總平面布局、立體整體效果等內(nèi)容，規(guī)劃國(guó)土局不再將施工圖的設(shè)計(jì)和審查和規(guī)劃經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)的預(yù)測(cè)算作為前置條件，提前頒發(fā)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。建設(shè)單位在預(yù)售前一個(gè)月將審查合格的施工圖及相對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)預(yù)算報(bào)告提交規(guī)劃國(guó)土局備案，并以此作為規(guī)劃核實(shí)的依據(jù)。

除此之外，為了進(jìn)一步加快工程的建設(shè)，在《橫琴新區(qū)社會(huì)投資類建設(shè)工程管理模式創(chuàng)新方案》中明確建筑工程可分階段報(bào)建施工。在規(guī)劃方案未取得批復(fù)的情況下，可申請(qǐng)基坑支護(hù)開工和樁基礎(chǔ)開工。項(xiàng)目建設(shè)單位可單獨(dú)就基坑范圍、建筑總平面圖向規(guī)劃部門申請(qǐng)確認(rèn)，規(guī)劃部門依申請(qǐng)可按地下室（基坑施工）、總平面圖（樁基礎(chǔ)施工）分別給予意見。所報(bào)的基坑范圍、總平面圖經(jīng)規(guī)劃部門的同意后，項(xiàng)目建設(shè)單位即可到建設(shè)行政主管部門申請(qǐng)基坑施工、樁基礎(chǔ)施工提前開工許可。此階段以獲得《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》為止。

2.2 規(guī)劃?rùn)z驗(yàn)階段

規(guī)劃工程的建設(shè)單位需要在施工放線前；施工放線完成后，進(jìn)行施工前；地下或半地下結(jié)構(gòu)完成，進(jìn)行上部結(jié)構(gòu)施工前或者覆土前；首個(gè)標(biāo)準(zhǔn)層完成后；商品房項(xiàng)目的在申請(qǐng)預(yù)售許可前這幾個(gè)工期節(jié)點(diǎn)向規(guī)劃部門申請(qǐng)規(guī)劃?rùn)z驗(yàn)。規(guī)劃部門則在7個(gè)工作日內(nèi)對(duì)申請(qǐng)進(jìn)行規(guī)劃?rùn)z驗(yàn)。

2.3 規(guī)劃核實(shí)階段

當(dāng)用地范圍內(nèi)的規(guī)劃許可的內(nèi)容已經(jīng)全部完成，當(dāng)申請(qǐng)范圍內(nèi)的規(guī)劃許可內(nèi)容已經(jīng)全部完成，應(yīng)當(dāng)拆除的建筑物、構(gòu)筑物及設(shè)施已經(jīng)全部拆除，并已委托具有城市規(guī)劃測(cè)繪資格的測(cè)繪單位完成規(guī)劃條件核實(shí)測(cè)繪，取得《珠海市建設(shè)工程規(guī)劃條件核實(shí)記錄冊(cè)》，由規(guī)劃主管部門進(jìn)行規(guī)劃條件核實(shí)，并在20個(gè)工作日內(nèi)核發(fā)《 建設(shè)工程規(guī)劃條件核實(shí)合格證》，至此完成規(guī)劃工程的建設(shè)管理周期。

3 橫琴與澳門規(guī)劃工程管理制度對(duì)比分析

3.1 從建設(shè)時(shí)序上

圖4 澳門與橫琴規(guī)劃工程審批行政程序?qū)Ρ?/p>

澳門與橫琴規(guī)劃工程管理流程大致能相互對(duì)應(yīng)。橫琴的規(guī)劃工程分為申請(qǐng)《建設(shè)用地許可證》、建筑工程規(guī)劃設(shè)計(jì)方案報(bào)建、申請(qǐng)《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》和《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》、各階段的規(guī)劃?rùn)z驗(yàn)以及工程完成后的規(guī)劃條件核實(shí)。澳門的建筑工程項(xiàng)目在建設(shè)時(shí)序上分為草案、正則、分層建筑物管理規(guī)章、工程準(zhǔn)照、動(dòng)工、監(jiān)督管理、驗(yàn)收和物業(yè)登記。其中，分層建筑物管理規(guī)章是澳門特別的步驟，目的是對(duì)分層樓宇中的獨(dú)立單位進(jìn)行管理。該部分的審批是否通過是發(fā)出《工程準(zhǔn)照》的前提條件。申請(qǐng)《物業(yè)登記證明書》時(shí)也會(huì)以該規(guī)章作為審核依據(jù)，影響物業(yè)登記和樓宇交付。橫琴規(guī)劃主管部門則視聯(lián)合建設(shè)單位為一個(gè)主體，不干涉其內(nèi)部物業(yè)交割問題。

3.2 從工程監(jiān)督上

橫琴的規(guī)劃工程管理基本由規(guī)劃國(guó)土局負(fù)責(zé)，城市規(guī)劃行政主管部門、監(jiān)察部門對(duì)城市規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督。而澳門的工程管理流程中，除由土地工務(wù)運(yùn)輸局牽頭外，還會(huì)有勞工事務(wù)局、業(yè)主雇傭的第三方監(jiān)理單位、衛(wèi)生部門等其他政府部門介入，多方共同參與。對(duì)比橫琴，澳門“四方關(guān)系”工程監(jiān)督模式中，除承建單位需要聘請(qǐng)施工工程師負(fù)責(zé)監(jiān)督外，另有業(yè)主聘請(qǐng)的第三方監(jiān)理單位每天派工程師駐場(chǎng)監(jiān)督，由土木工程師作為項(xiàng)目的總監(jiān)管，監(jiān)督承建單位是否按圖施工，對(duì)工程負(fù)有5-10年、甚至20年的法律連帶責(zé)任。優(yōu)點(diǎn)是業(yè)主、設(shè)計(jì)單位、承建單位、監(jiān)理單位互相監(jiān)督、互相牽制。

3.3 從審批流程上

澳門的審批流程中，一般以30天、60天、180天為時(shí)限節(jié)點(diǎn)；而橫琴的辦結(jié)時(shí)限一般為7-20天。在澳門的審批流程中，土地工務(wù)運(yùn)輸局在收到辦理申請(qǐng)后一般將于30天內(nèi)向申請(qǐng)人提供其所需資料（申請(qǐng)規(guī)劃條件階段）；土地工務(wù)運(yùn)輸局對(duì)分批提交的單個(gè)計(jì)劃（規(guī)劃）的審批時(shí)限一般也為30天，僅在一次性遞交所有計(jì)劃文件的情況下，審批期限為60天（草案-正則階段）。且在審核的文件中，要求提交的文件繁雜，從設(shè)計(jì)方案、施工圖、工程師責(zé)任聲明書、消防計(jì)劃、升降機(jī)設(shè)備計(jì)劃等，都屬于正則的審核內(nèi)容，以確保工程進(jìn)行過程的安全。

澳門的辦結(jié)時(shí)限較長(zhǎng)是澳門審批流程中備受詬病的問題，其辦結(jié)時(shí)限較長(zhǎng)的原因主要有兩點(diǎn)：①相關(guān)專業(yè)人士及工作人員有限，導(dǎo)致其審批效率下降；②澳門的審批流程及審查材料繁多，涉及審批單位多。然而，細(xì)致的前置工作對(duì)工程、對(duì)業(yè)主是一種保障。

3.4 從工程驗(yàn)收上

在工程驗(yàn)收方面，澳門的審批流程涉及到工程的各個(gè)方面，需要由土地工務(wù)運(yùn)輸局牽頭，在多方合作下完成工程的最終驗(yàn)收。與橫琴相比，其優(yōu)勢(shì)在于涉及的方面多，十分嚴(yán)謹(jǐn)，多方參與共同完成；但也存在需要提前數(shù)月申請(qǐng)、協(xié)調(diào)各部門時(shí)間、檢查項(xiàng)目繁多等問題。

4 建議

4.1 明確政府規(guī)劃管理的剛性與彈性

內(nèi)地強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)、規(guī)劃的引領(lǐng)作用，而澳門重在協(xié)商調(diào)整。政府應(yīng)堅(jiān)持對(duì)規(guī)劃工程管理的剛性與彈性，設(shè)定剛性要求，在審批步驟、前置要素條件等過程允以彈性調(diào)整空間。

4.2 給予業(yè)主管理的自主性與選擇性

強(qiáng)調(diào)事前、事后管控，弱化過程管理，政府的手不用伸太多、太長(zhǎng)，在企業(yè)招標(biāo)、施工管理、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等方面充分創(chuàng)新，給予業(yè)主管理的自主性和選擇性，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性和主體責(zé)任意識(shí)。

4.3 進(jìn)一步整合審批流程、模塊化管理

過于冗贅的審批程序不僅耗費(fèi)政府部門的行政資源和成本，也透支企業(yè)的開發(fā)熱情和信心。配合行政審批制度改革，可以進(jìn)一步減少地價(jià)核準(zhǔn)的次數(shù)，并在聯(lián)合審圖、綜合驗(yàn)收方面整合職能和程序，形成模塊化的審批流程，以及直觀、透明、高效的工程管理制度。

5 結(jié)語

從規(guī)劃工程的報(bào)建流程上，橫琴新區(qū)模式靈活度高，如減少前置條件提前頒發(fā)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》、建筑工程施工分階段報(bào)建等。從規(guī)劃工程的報(bào)建材料上，澳門的建筑工程審核的文件多，細(xì)致到勞工保險(xiǎn)、分層建筑物管理規(guī)章等，盡管一方面增加了公務(wù)人員的工作量，對(duì)工期產(chǎn)生影響，但同時(shí)也是對(duì)業(yè)主及各利益方的安全保障。從報(bào)建模式上，橫琴新區(qū)的管理模式效率高、更簡(jiǎn)便，從工程管理上看，澳門的工程監(jiān)理更周全。