掌舵與服務：論我國政府在早期教育中治理職能的優化

【摘要】早期教育質量對個體、家庭及社會意義重大，因而引發社會各界高度關注。政府對于發展0～3歲早期教育有義不容辭的責任，政府高效履行職責對促進早期教育有效發展十分關鍵。本文圍繞新時代早期教育的新需求與新挑戰，從系列基礎理論出發，分析政府治理職能優化的理論與實踐措施。本文分析認為政府早期教育治理職能優化的關鍵在于同時做好 “掌舵者”與“服務者”，職能優化應從創新治理理念、完善治理制度以及轉變治理方式三方面逐層展開。同時本文提出建設早期教育一體化治理模式；出臺早期教育質量規范文件；加大早期教育服務資源供給；加強早期教育示范基地建設等一系列行動建議。

【關鍵詞】早期教育；政府職能；職能優化；服務

【中圖分類號】G617 【文獻標識碼】A 【文章編號】1005-6017（2021）11-0016-04

【作者簡介】張鈴鈴（1996-），女，湖南懷化人，華中師范大學教育學院碩士研究生。

隨著神經科學、心理學、教育經濟學等學科領域的研究不斷深入，研究者們普遍發現0～3歲早期教育對個體和社會發展意義重大。我國與0～3歲早期教育相關的文件是于1956年教育部、衛生部、內務部聯合發布的《關于托兒所幼兒園幾個問題的聯合通知》，其中對托兒所的行政和業務管理部門分別做出了規定。20世紀90年代，在終身教育理念的影響下我國早期教育內涵開始得到豐富，早期教育內容不再局限于托兒所教育[1]。進入21世紀，我國在《中國兒童發展綱要（2001-2010年）》中提出“發展0～3歲兒童早期教育”。此后，隨著“全面二孩”政策的實施，早期教育愈加成為保障民生的熱點內容。2010年，國務院發布的《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》中凸顯了0～3歲早期教育服務作為公共服務的屬性，早期教育是公共責任的理念開始浮現[2]。自中華人民共和國成立以來，我國政府積極探索建構早期教育服務體系，期間0～3歲早期教育獲得了長足發展。然而，在國家新的發展階段中，早期教育的新需求與新挑戰對政府教育治理職能的落實提出了新的要求。政府應切實滿足早期教育服務供給的新需求，高效履行在早期教育中的治理職責，這也是“全面二孩”政策落實的必然結果以及社會經濟全面可持續發展的必然要求[3]。

本文遵循哲學中介論中“基礎理論—應用理論—實踐措施”的演進邏輯[4]，從系列基礎理論出發，提出了政府優化治理職能的理論原則，并提出政府在早期教育中優化治理職能的實踐建議。

一、早期教育的新需求與新挑戰

新時期早期教育的新需求與新挑戰主要體現于以下三個方面：

首先，社會對早期教育公共服務需求量大，早期教育供需矛盾凸顯。“十三五”時期，國家“全面二孩”政策正式實施，早期教育服務需求量增加。2017年的相關調查結果顯示， 48.2%的被訪者表示有0～3歲兒童托育的服務需求[5]。而于2016年開展的 “3歲以下嬰幼兒托育服務情況”的調研結果顯示，在不打算生育二孩的母親中，60%的原因在于孩子無人照護[6]。早期教育服務供應短缺對于兒童發展以及社會、經濟發展產生了不利因素，早期教育服務的供需問題亟待解決。

其次，優質的早期教育服務資源稀缺，早期教育服務規范亟待進一步提升。當前，中國特色社會主義進入新時代，中國逐步邁向中高收入社會，各類社會群體對高質量的教育需求日益迫切[7]，人民群眾渴求優質的早期教育服務。國家針對3～6歲學前教育階段出臺了《幼兒園教育指導綱要（試行）》《幼兒園工作規程》《幼兒園教師專業標準（試行）》以及《3-6歲兒童學習與發展指南》等一系列規范文件，推進了我國學前教育的規范化發展。與此同時，為提升0～3歲早期教育階段的服務質量，我國也相應地發布了《早期教育服務規范》，這一標準的出臺為0～3歲階段的教育實踐提供了重要依據[8]。盡管如此，與3～6歲階段相比，0～3歲早期教育階段標準與規范的完善性還有待加強，我國早期教育服務規范標準制定的步伐需要進一步加快。

最后，當前政府在早期教育治理中的主體職責部門尚需進一步明確。自1982年我國對國務院等各級機構進行改革以來， 原本負責統籌托幼工作的全國托幼領導小組及其辦事機構被撤銷，教育、民政和衛生計生等部門按照法定職責分別負責托幼服務的部分工作[9]。然而，隨著我國治理現代化進程的推進，過去這種“分離模式”的行政管理逐漸不再適宜。同時可以看見，在國際兒童早期教育和保育改革實踐中， 各國的行政管理逐漸由“分離模式”轉型為“統一模式”[10]。當前，我國政府早期教育行政治理結構的整合化成為新時代發展背景下的趨勢。在此背景下，需進一步改善早期教育行政治理結構分散的問題，對早期教育治理的職責主體部門進一步明確。

二、基礎理論：掌舵與服務之間的均衡

我國政府及職能部門的角色定位應該在黨和國家指導思想的指引下，由本國實際決定。其中，“為人民服務”等黨和國家的重要思想對當前政府履行服務職能產生了根本性的推動力。此外，國際公共管理理論的相關理論對我國政府在早期教育中的職能定位提供了可資借鑒的理論資源。

公共管理理論中的新公共管理理論與新公共服務理論對我國政府在早期教育中同時發揮“掌舵”與“服務”的作用有重要啟發。“新公共管理”理論強調以“效率”為中心，該理論有兩個相互聯系的內涵：市場導向的激勵機制與企業導向的管理方法[11]。新公共管理理論認為，政府的角色應該是掌舵者而非劃槳者，意味著政府更多地放權，公共服務更多地依賴市場機制去完成，政府職能在此背景下逐漸民營化，政府只是承擔領航、授權的任務，而不是直接服務的任務。然而在這種“新管理主義”下，社會的公平、正義、民主遭到懷疑，因而進一步催生了“新公共服務”理論。新公共服務理論的具體理論內涵體現為以下幾個方面：第一，政府的職能是服務，而不是掌舵。第二，重視以人為本的管理方式。新公共服務理論不再將人認為是消極的，認為管理者及其雇員應該成為“可信可靠的”，并且擁有“公共服務的心境”，為他人服務。第三，鼓勵民主行動。新公共服務理論鼓勵公民積極參與公共事務的治理行動[12]。顯然，新公共管理理論體現出以效率為主導的管理主義取向，新公共服務理論則體現出以公正、民主為主導的憲政主義取向[13]，目前對上述兩種公共行政范式的價值整合是公共行政的發展趨勢[14]。

綜上，“掌舵”和“服務”并不是非此即彼的對立關系，政府在早期教育中的治理問題既是管理問題，又是憲政問題，只有將宏觀調控與直接服務均衡結合，才能滿足社會對早期教育的需求，實現早期教育對于個體和社會的價值。

三、應用理論：政府治理職能優化的理論指引

（一）以服務為導向，創新治理理念

政府職能由重管制向重服務轉化是世界范圍內行政改革的主流趨勢[15]。傳統的單向度管理是一種控制式管理，其特點是行政指令式管理[16]。這種管理模式與我國“人民當家作主”的要求是相違背的，且在實際中單向度管理也易使社會公平與民主遭到破壞。目前，我國建設服務型政府與我國“為人民服務”的最高宗旨在根本上是一致的，因此，要從理念認知上強化服務觀念，建立與服務型政府相適配且創新的治理價值觀。

首先，服務型政府是以人為本，以民為核的[17]。政府在早期教育中的一切治理行為應以所有的利益相關者如嬰幼兒、家長、教師等為本位，要以保護和實現上述群體的權利為基本價值。其次，政府在早期教育中的治理需將間接調控與直接服務相結合，充分發揮各部分在治理與服務中的作用，提高治理能力與效率。

（二）以實效為目標，完善治理制度

制度是指在憲法秩序下約束特定行為模式和關系的規則。從靜態層面看，教育治理體系的本質就是教育制度體系[18]，因而提高政府的早期教育公共服務水平與效能的關鍵在于將早期教育治理中的權力配置與運行方式在教育制度體系中文本化、法制化。當前，政府在早期教育中的管理制度還存在職責不明、部門間溝通待加強、管理監督待加強等問題，而對教育治理制度的重構成為突破上述問題的關鍵步驟之一。

首先，需要明確早期教育的責任主體部門，健全管理人員的崗位培訓制度。其次，形成快速高效的工作途徑，明確不同層級政府及其職能部門之間的工作，加強溝通與協作。再次，要加強行政機構和早期保育教育、科研組織的聯動機制。最后，加強治理行為的監督機制也十分重要。

（三）以民主為保障，轉變治理方式

“民主”是馬克思主義民主觀、為人民服務思想以及新公共服務理論的共同思想，在當代政府的治理行動中，民主是其題中應有之義。在此基礎上，治理方式應該實現從權力本位轉向權利本位的轉變，從管理本位向治理本位的轉變，從指令本位向指導本位的轉變[19]，實現從傳統形態“教育管理”向“教育治理”變遷，推進國家教育治理體系現代化[20]。

首先，政府職能部門的教育治理過程中應準確把握社會的共同價值理性，而非強制運用行政手段達到管理的目的。其次，相比于傳統的管制行為，以民主為前提的治理方式體現為“由民作主”而非“為民作主”[21]，早期教育治理不是命令式的、制度化的管理，而是多方溝通協調參與計劃、決策的民主行動，通過對話、溝通號召公眾廣泛參與，開展合作式治理。

四、實踐措施：落實政府治理職能的行動

（一）完善機制，建設早期教育一體化治理模式

治理體制是制約教育發展的核心或關鍵因素[22]，完善早期教育治理機制，重在建設早期教育一體化治理模式。建設科學有效的早期教育治理機制，最可取的是建設協調治理模式。在該治理模式下，教育部門專門對與早期教育相關事務負責，在此基礎上明確各級教育部門早期教育治理職責，促進政府高效履行治理職能。

（二）規范質量，出臺早期教育質量規范文件

早期教育的質量關系個體終身發展與全面發展，同時與社會的發展進步休戚相關，因此，政府需要對早期教育發展方向與標準予以總體把控。國際經驗表明，科學指標及標準的制定能夠有效保障嬰幼兒早期教育發展的質量[23]。首先，制定科學的《早期學習標準》，明確0～3歲早期教育的目標、內容與方法，是當前政策制定的重點任務之一。我國于1981年頒布了《三歲前小兒教養大綱（草案）》，但由于年代久遠，該文件對于當前0～3歲早期教育實踐的適用性與指導性不強。因此，有必要在當前相關教育文件的指導下，制定具有適宜性的0～3歲早期教育質量標準。其次，面對早期教育專業師資儲備和培養發展欠缺的現實[24]，提升早期教育教師的專業水平，加強教師的培養與資格認定與審查，對于早期教育健康發展極其必要。因而盡快出臺《早期教育教師專業標準》《早期教育教師培訓與資格認定辦法》等規范文件是政策制定的大勢所趨。最后，構建早期教育評價體系是另一個規范和促進早期教育質量的關鍵措施，政府應與早期教育科研人員、機構采取積極的、聯合的行動，構建科學的早期教育評價體系。

（三）強化服務，加大早期教育服務資源供給

《城市托兒所工作條例》《中國兒童發展綱要（2001-2010年）》《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》等系列政策的出臺體現了國家對于發展高質量的早期教育十分重視，但缺乏提升早期教育質量的抓手，政府在早期教育領域上的工作很大程度還處于理念宣傳和政策規范階段。在促進早期教育發展方面，政府的角色不僅是作為政策、標準的制定者進行間接管理，還是資源提供者，提供早期教育公共服務。因此，政府需找尋合理抓手，建立面向教師、托幼機構、家庭與社區的早期教育服務資源。

第一，加強在早期教育中對教師的專業支持，為教師提供專業發展的學習機會與教育保育支持資源，強化早期教育師資力量。具體比如：依托高校，開展定向委培項目；在職教中心等機構設立長期的早期教育教師培訓基地，對現有在崗教師進行輪流培訓；開發科學評估工具，支持教師的日常保育與教育等。

第二，通過質量督查、資源供給等方式加強與托幼機構的聯系，定期審查托幼機構的開辦資格與辦學質量，為托幼機構提供科學的早期保育教育資源。

第三，聯合高校、早期教育科研團體等為家庭早期教育提供服務，如定期舉辦育兒講座、親子活動等，為家長提供專業保教理念與方法，提高家庭育兒水平。

第四，與社區產生聯動，發掘社區照護資源，共同通過早期教育多元化服務項目與產品。如共同開展社區早期教育項目、進行入戶指導等，為嬰幼兒父母提供科學的保教理念，為孩子提供娛樂、教育活動場所與豐富的活動內容。

第五，共建共享，推進早期教育服務信息化平臺。服務信息化平臺是以早期教育的需求為導向、以公益化來運營、輔助以完善的運維機制的數據共享、資源整合、應用集成的服務專用平臺[25]。早期教育服務信息化平臺的建設主體是多元的，可以由教育主管部門、托幼機構、教師以及相關技術人員共同參與，這也體現了“民主行動”的思想觀念。信息化平臺應用主體也是多元的，使服務輻射至早期教育的多元主體。

（四）樹立典型，加強早期教育示范基地建設

北京市教委下發《關于加強社區兒童早期教養示范基地建設的通知》，要求政府建設一批社區兒童早期教育保育示范性基地，以發揮輻射作用[26]。早期教育保育示范性基地的建設能夠使科學的早期教育理念和經驗付諸實踐，為周邊早期教育機構、家庭提供經驗學習的典型。在建設示范性基地時，要進行合理規劃，爭取能夠連點成片，全面輻射。

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（責任編輯 張付慶）