歐日EPA中日本農產品關稅減讓模式及對中國的啟示

摘 要：歐日EPA中日本為了應對歐盟農產品帶來的沖擊，采取了多樣化的關稅減讓模式，對敏感農產品采用了例外處理、設立較長過渡期、非線性關稅減讓、設立關稅配額制度、設立特殊保護機制等措施。由此使得日本農業在提升對外開放水平的同時也保護了國內市場，除了肉類、乳制品受到影響較大之外，其他敏感產品受到的影響均在可控范圍之內。我國可以借鑒日本的經驗，運用特殊措施管理敏感型農產品、設立多樣化的關稅減讓模式、設定關稅配額管理機制及增設關稅外配套措施來推進農業關稅減讓談判。

關鍵詞：歐日EPA;農產品;關稅減讓模式;啟示

自由貿易區是兩個以上主權國家或單獨關稅區之間通過簽訂貿易協定來減少或降低商品、服務進出口的數量、關稅及壁壘限制的經濟合作機制。

在自貿協定談判過程中，關稅減讓是其重要領域之一。因農業具有天然的弱質性，往往是各國重點保護的領域，所以農產品關稅減讓是談判的關鍵議題。我國對外自貿區建設經過多年的發展，取得了巨大成就。截至到2021年1月，我國共與26個國家和單獨關稅區簽訂了19個自貿協定。總體看，農業領域對我國自貿區建設而言，開放和防守的壓力均較大。日本是全球農業保護最為突出的國家之一，長期以來高關稅及非關稅壁壘維系其國內產品在本國市場上的競爭力。歐日EPA于2019年2月1日正式生效，作為一個高標準的貿易協定，日本農業對外開放力度較高，其農產品關稅減讓范圍、進度、方式等與日本之前簽署的自貿協定有較大的不同。歐日EPA談判中日本在農產品關稅減讓方面的一些做法及經驗值得我國借鑒。

一、歐日EPA日本農產品關稅減讓模式

（一）歐日EPA農業條款的主要內容

2013年，歐日開始啟動貿易協定談判，但談判進展極為緩慢，先后經過19輪的磋商，文本協議于2017年底達成，雙方談判時間如此之長，很大程度上與農業條款談判有關。2018年4月，歐盟理事會批準了該協議文本，7月17日歐日雙方簽署協議正式文本。2019年1月日本國會批準了該協定，2月1日正式生效。歐日EPA是一個涵蓋全球6億多人口、30%全球經濟總量以及40%全球貿易總量的大型自貿協定，在RCEP生效之前（已簽署尚未生效）是全球最大的自由貿易區。據日本經濟產業省的估算，歐日EPA生效后，每年將會給日本帶來5萬億日元的GDP增長和新增20萬個就業崗位，是推動日本經濟發展新引擎。

歐日EPA涉及到的領域十分廣泛，作為高標準的自貿協定，其內容不僅包括傳統的貿易、投資等領域，也包括競爭政策、國有企業、政府采購、知識產權、環境保護等新議題。在市場準入方面，該協定體現了極高的貿易自由化水平。日本、歐盟雙方承諾的稅目自由化水平占各自稅目總數的94%和99%，但考慮到雙邊貿易在很多領域存在不對稱情況，雙方為敏感領域均設置了較長的過渡期，日本最長過渡期為21年，歐盟為15年。

因日本農業長期以來呈封閉式發展狀態，對外開放水平比較低。日本在農產品市場準入方面談判可謂是煞費苦心。雖然經過最長21年的過渡期后，日本農產品稅目自由化率能夠達到75%，但生效后立即實施零關稅的稅目只占總稅目的36.4%。同時有6%的稅目只是部分削減關稅，如牛肉、豬肉、奶油等;5%稅目的農產品在進口中按照關稅配額制管理，如黃油、大麥等;還有14%稅目的農產品作例外處理，維持現有的進口關稅水平，這主要是日本核心敏感領域的農產品，如大米、部分豆類及其制品、部分配方奶等。總體而言，歐日EPA中日本農產品關稅自由化的整體水平要低于CPTPP，但已是日本農產品對外開放力度第二高的自貿協定，比日澳FTA、日瑞FTA、日新EPA、日本-印度EPA等雙邊貿易協定的開放水平要高。

（二）日本農產品關稅減讓模式

1.高度敏感農產品的例外處理。高度敏感農產品是日本農產品競爭力最弱的環節，也是日本農協力主不開放的領域。在CPTPP談判的時候，日本就將大米、牛肉、小麥等6種農產品作為高度敏感農產品，在進口的時候維持現有的關稅水平，不進行關稅減讓。在歐日EPA談判過程中，日本依然將這些敏感產品作為“神圣的保護領域”，爭取維持現有關稅水平或采取其他保護措施。最后經過多輪談判，歐盟同意日本將部分大米、小麥和乳制品列為最敏感產品，作為例外處理的范圍，維持現有的關稅水平。

2.鎖定基期的關稅停滯。歐日EPA在談判過程中，日本提出對部分海藻類產品、特殊的配方奶采取鎖定基期的關稅停滯，即維持2017年進口關稅水平。以關稅停滯的方式來為部分農產品提供保護是一種極為特殊的形式，其本質上與例外處理是類似的。作為例外處理的產品是不降低關稅，維持動態化的進口關稅水平;關稅停滯同樣是不降低關稅，維持固定化關稅水平。比如歐盟對日本出口海帶，不論未來日本進口關稅上漲或下降，海帶進口關稅就維持2017年的關稅水平（1.7日元/片）。

3.通過配額管理來靈活調控進口量。歐日EPA中日本對25種來自于歐盟的農產品設立了關稅配額，包括小麥及其制品、大麥及其制品、面粉、茶葉等。這些農產品配額管理期限最低是6年，最高的為11年。比如面粉進口的配額管理期為6年，其中，第1-5年進口量不低于1.04萬噸，第六年的進口量不低于1.42萬噸，配額范圍內實施零關稅，分配方式是先到先得，第7年開始取消配額，按零關稅進口。換言之，不管是歐盟哪個國家，只要是對日面粉出口達到了當年的配額，即享受零關稅待遇，其他國家出口到日本的面粉，則維持正常關稅水平。只有到了第7年后才對歐盟所有成員國的面粉出口取消關稅。需要注意的是，并不是所有進口的農產品在配額范圍均享受零關稅。比如，糖類食品，第1-10年的進口配額是3500噸，第11年是7000噸，在進口配額內進口關稅為14%，分配方式也是先到先得，到第12年才取消配額及關稅。

4.遞減式降稅。這種關稅減讓方式是按照時間來逐步削減的，有的削減為零關稅，有的維持部分關稅。比如牛肉，2018年日本牛肉進口關稅為38.5%，2019年2月1日協定生效后，關稅降至27.5%，第2-11年每年均等削減至18.1%，第12-16年每年均等削減至9%，此后維持在9%的關稅水平。再比如凍魚，2018年日本凍魚進口關稅水平為45.8%，協定生效后關稅降至36.9%，第2-14年內每年均等削減至21.3%，第15-21年每年均等削減至0，此后維持零關稅待遇。

5.非線性關稅減讓。這種關稅減讓方式包括豬肉、水果罐頭、部分水果如蘋果等。以豬肉為例來分析，在歐日EPA生效之前日本實施的是差額關稅模式，所謂的差額關稅模式是日本為了防止進口農產品激增沖擊到相關農產品價格而實施的關稅模式。豬肉的差額關稅模式是以豬肉門檻價為前提的，對低于64.53日元/千克的進口豬肉每千克征收482日元的從量稅;對高于524日元/千克的進口豬肉按照4.3%征收從價稅;當每千克進口價格在64.53日元到524日元之間的豬肉按照門檻價和進口差價來征收關稅。那么，歐日EPA生效后，豬肉等產品依然維持差額關稅制度，但從量稅從482日元/千克按照年限下降，到第10年下降至0，從價稅稅率從4.3%下降到2019年的2.2%，從第2-10年之間均等降至為0。

6.生效后立即削減。這部分農產品主要包括活動物、部分水產品、花卉、咖啡、部分食品工業殘渣等，協定生效后關稅降至為零。這部分農產品種類占日本全部農產品比例的36.4%。換言之，協定生效后實行日本農產品零關稅水平只有36.4%。

二、歐日EPA日本農產品關稅減讓模式的影響

（一）乳制品、牛肉、豬肉受到的影響最大

1.乳制品受到沖擊最大，行業產值預計每年會減少140-204億日元。雖然有的乳制品設定了較長的過渡期，有的還實施關稅配額，但因為日本國內市場需求量大，受到的沖擊依然是存在的。按照生效之前1年（2018年）日本乳制品消費基準看分析，日本當年的乳制品進口量為558萬噸，其中從歐盟各國的進口量為155萬噸，進口均價為35日元/千克。而日本當年乳制品產量為334萬噸，均價為67-88日元/千克。日本國內產乳制品均價是從歐盟進口均價的2倍，而兩者的品質相差無幾。日本農林水產省統計顯示，2019年2月至2020年2月，因為歐盟奶酪的進口，使得日本產奶酪的單價下降了58%。

2.豬肉受到的沖擊也較大，行業產值每年會減少120-246億日元。豬肉進口雖然實施的是非線性降稅模式，但受到的影響也不容忽視。因為日本每年自產豬肉量與進口量持平，甚至在部分年份進口量超過了自產量。按照2018年的基準分析看，當年日本進口冷凍豬肉量為90萬噸，其中從歐盟進口了32萬噸，占比為35.6%，單價為501日元/千克。因單價不到524日元/千克，實施的是差額關稅模式，而當年日本設定的門檻價為606日元/千克，所以每千克的關稅為105日元/千克。而日本自產的普通豬肉價格為677日元/千克，高檔生態豬肉價格為846日元/千克，由此看，從歐盟進口的豬肉算上關稅其總價格也不及日本自產普通豬肉價格。而兩者的品質差異不大，消費者自然愿意選擇價格更低的進口豬肉。

3.牛肉受到的影響也較大，行業產值每年會減少100-198億日元。2018年日本進口牛肉55萬噸，進口均價為604日元/千克，其中來自于歐盟的較少，僅為1000噸。而當年日本自產牛肉33萬噸，其中日本特色和牛牛肉產量24萬噸，普通牛肉產量9萬噸，和牛牛肉價格較高，為2200日元/千克，普通牛肉價格為1055日元/千克。而來自于歐盟的牛肉進口價僅為504日元/千克，只有普通牛肉價格的50%，即便是算上關稅，價格距離日本普通牛肉價格差距也較大，對日本普通牛肉消費替代性較強，會導致其價格下跌及產值減少。

（二）糖類和淀粉受到的影響在可控范圍之內

按照協定的規定，糖類、淀粉均實施關稅配額管理，兩者關稅配額期限均為6年，糖類第1-5年零關稅配額為500噸，淀粉第1-5年配額為6400噸，工業用關稅為25%，其他用途關稅為16%。這兩類產品配額量少，而且從歐盟進口的淀粉維持了較高的關稅水平。日本糖類、淀粉從國外的進口量較少，2018年兩者的進口量分別為2500噸和10000萬噸，其中絕大部分進口來自于中國，來自于歐盟的糖類僅為300噸，淀粉僅為1500噸。協定生效后，按照日本農林水產省的統計，2019年2月至2020年2月，關稅配額歐盟都沒有用完。

（三）大麥、小麥及其他產品受到的沖擊有限

部分小麥實施的例外處理，維持現有關稅水平不變，大麥細粉、碎粒和團粒及大麥制成的食品實施6年關稅配額，第1-5年每年100噸，第6年為200噸，關稅為0;原始形態大麥也維持6年關稅配額，每年進口30噸，第一年進口關稅為7.6日元/千克，從第2-6年逐步下降至2.4日元/千克，此后維持不變。由此可見，大麥類產品配額量較少，特別是原始形態大麥并未實施零關稅，對日本國內影響很小。其他的如豆類、水果、水產品、蔬菜等本身從歐盟進口量就較少，且細化到不同的產品類型，實施不同的關稅減讓模式，對日本國內市場的沖擊也極為有限。

三、日本農產品關稅減讓模式的經驗及對中國的啟示

（一）特殊措施管理敏感類型農產品

當前，任何經濟體之間締結自貿協定，幾乎不可能將農產品排除在外。然而，農業的天然弱質性，不論是發達經濟體還是發展中經濟體均十分重視對農業的保護，在自貿協定農業條款談判中，均會按照自身的農業資源稟賦來設立敏感農產品類型。就當前我國農業發展現狀而言，糧棉油糖是核心敏感產品;動物皮毛、煙草、配方奶、可可及咖啡等按照高度敏感產品對待;果蔬、谷物加工品、肉類等作為一般敏感產品對待。當然，劃分并不是絕對的，需要考慮與貿易伙伴的貿易規模、各自的競爭優勢及關稅水平等。對于敏感農產品，可以采取特殊的管理措施。第一，增設審議機制，將爭議較大的敏感農產品關稅減讓留待升級版談判。審議機制是動態機制，設置的目的是為敏感農產品持續談判留有余地。通過審議機制，擱置敏感農產品劃分的爭議，維持現有關稅現狀，這樣既可以保護我國敏感型農產品市場還能為升級版談判留下空間。第二，嚴控原產地規則，違背原產地價值含量標準應加征關稅。原產地規則是作為一種管理敏感農產品的重要措施，是各國締結自貿區的常規做法。對于敏感型初級農產品而言，必須是完全獲得標準，即在締約方土地上產出的動植物以及通過動植物獲得的產品;對于敏感農產品加工品而言，按照區域價值含量（RVC）標準為設定依據，就我國實際情況看，將這些產品的區域價值含量設定為60%-70%為宜。如果違背RVC標準，可以按照進口量加征相應的關稅。

（二）利用多樣化關稅減讓模式減緩對國內農產品市場的沖擊

在歐日EPA中，日本并未立即、全面開放農產品市場，而是按照其農業不同領域的發展水平差異實施了多樣化降稅模式，給相應產業爭取了緩沖時間。總體看，日本采取了例外處理、過渡期保護、鎖定基期的關稅停滯、遞減式降稅、非線性削減等方式。對于我國而言，在推進對外自貿協定農業議題談判中，也可以采取多樣化的關稅削減模式，以減緩進口農產品對國內市場的沖擊。具體而言：第一，對于核心敏感農產品在談判時作例外處理，對涉及到糧食安全的主糧產品堅持不進行關稅削減。第二，對于高度敏感類農產品可以設置過渡期或按照鎖定基期關稅停滯來處理，過渡期的設定應當按照談判對象國相關出口農產品的優勢以及在過去5年在中國市場上的份額而定，最長保護期可以設定10-15年。鎖定基期的關稅停滯需要考慮到我國相關農產品的產業發展情況，而且范圍不宜過寬，如棉花可以按照鎖定基期關稅停滯來進行處理。第三，對于一般敏感的農產品可以按照遞減式降稅或非線性減稅模式來處理。通常而言，非線性降稅模式對于國內農產品保護力度更大，通常有從量和從價兩種形式。對于我國而言，選擇從量的非線性模式更為可取，也更適宜操作。對于一般敏感領域產業基礎較好的農產品，可以按照年份為基準來進行遞減式降稅，如肉類等產品。通過設定多樣化的關稅減讓模式，可以在不降低整體降稅水平的情況下來保護國內農業，從而更加有針對性地減輕對國內農產品市場的沖擊。

（三）特定產品實施關稅配額管理

關稅配額管理依然是未來我國對外自貿區商簽中應該采取的措施。當前，我國采用關稅配額管理方式也只存在中國-新西蘭、中國-澳大利亞自貿協定中，配額管理的種類單一，僅有羊毛，且配額量大，配額期均是零關稅。按照多哈回合《農業協定》的規定，發展中成員方有6.6%的配額擴大標準，以此標準來衡量，我國當前在小麥、玉米、棉花、糖類、羊毛等產品上的配額數量已經遠遠超過。特別是對于主糧產品，如果以國內年度消費量為關稅配額擴大的基礎，小麥、玉米、大豆等更是遠遠超過6.6%的標準。因此為了維護我國糧食安全，在主糧進口方面，適當可以降低關稅配額擴大標準。另外，對于肉類、果蔬等產品，我國在自貿協定中幾乎很少采用，因為我國肉類、果蔬對自貿協定伙伴方出口量較大，而大部分國家在這兩個領域均設定了關稅配額。為了減少對方產品對我國果蔬、肉類市場的沖擊，可以分條目采取關稅配額管理。總體而言，我國在對外自貿區商簽過程中，應該繼續關注關稅配額制度，按照進口情形采取動態化的關稅配額管理方式，并盡量減少零關稅在配額期內的使用范圍，并進一步提高關稅配額管理的透明度及可操作性。

（四）設立農產品特殊機制應對進口激增

農產品特殊保障機制（SSM）是《農業協定》下的一項防止本國突遭進口量激增而沖擊國內市場的關稅化貿易救濟措施。其作用體現在兩個方面：第一，彌補關稅削減帶來市場沖擊。因為特殊保護機制屬于自動觸發機制，當來自于自貿協定伙伴的農產品進口量超過設定的觸發量或進口價超過觸發價，此時進口稅率就自動提升到一定幅度。這個觸發過程無需實施立案調查程序，不需要證明本國市場遭到了“實質性損害”，只需要海關部門提供進口數據即可。第二，該機制能夠較好地保護國內農產品市場價格。SSM針對觸發價機制設定了四擋附加關稅，當進口價格越低，與觸發價差距越大，附加關稅就越高。這樣就能夠阻止國際農產品市場價格波動對國內農產品價格的沖擊。當前，我國在已經簽署并生效的自貿協定中并未采取特殊保護機制，未來我國在相關自貿協定升級談判或新商談協定中要加入特殊保護機制。通過設定觸發價和觸發量機制來避免進口激增問題。對于已經實施關稅化且不實施關稅配額管理的進口農產品均可適用。因此我國對敏感農產品如谷物、植物油、大豆、棉花等大宗商品均可設定特殊保護機制，設定是應堅持較高的觸發量和較低的觸發價之原則，具體可以將進口量激增15%-35%作為觸發量門檻，觸發價以國內市場均價為基準，一旦處罰可以將附加關稅設定為25%-30%較為適宜。

參考文獻：

[1]李繼強.歐日EPA的特點、影響及中國的應對策略[J].對外經貿實務，2020（1）：40-43.

[2]劉杜若，鄧明.中國農產品關稅減讓增加了農戶福利嗎？[J].財經問題研究，2020（1）：84-92.

[作者簡介]趙富平（1980—），男，天水師范學院副教授、高級會計師;研究方向：財務管理。