財政分權視角下中國經濟發展質量效應

楊志安，呂 程

（遼寧大學 經濟學院，遼寧 沈陽 110036）

一、引言及文獻述評

黨的十九大報告指出“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段”，經濟高質量發展已成為新時代中國經濟發展的主旋律。而經濟發展質量的提升，離不開國家制度的保障。政府部門可以通過相應制度的調整和完善，不斷影響各經濟主體的行為決策以及生產曲線的最優邊界，進而作用于經濟發展質量。而作為國家頂層設計的財政分權制度體系，是政府部門治理和發展經濟的重要制度工具和支柱，在經濟發展質量提升的過程中具有獨特優勢。由此可見，當前我國步入高質量發展階段，如何進一步完善財政分權制度以助力經濟發展質量的提升，成為現階段重要的思考議題。

財政分權與經濟發展關系的歷史文獻成果頗豐，并表現為兩種主流思想，即促進論和抑制論。促進論認為，財政分權會引致地方政府間的良性競爭，帶來要素資源配置的帕累托改進，進而促進地區經濟快速發展（張晏和龔六堂，2005；Stoilova 和Patonov，2012；張騰等2021）［1-3］；抑制論則認為，財政分權會引發財權和事權錯配現象，引致地方政府行為異化，造成地區經濟發展出現效率損失、斷崖式和透支式增長，進而抑制地區經濟發展（Davoodi和Zou，1998；殷德生，2004；儲德銀和邵嬌，2018）［4-6］。此外還有學者認為財政分權對經濟發展的影響存在多樣性，包括對效率提升、結構優化、經濟穩定、動能培育、綠色環保和民生改善等都存在較為顯著的影響。

（1）效率提升方面。顧乃華和朱衛平（2011）［7］得出分權下的府際關系有助于促進經濟發展效率的提升，且收入分權的表現要好于支出分權（Li 和Martinez-Vazquez，2020）［8］，地方政府債務會強化這種促進作用（孫英杰和林春，2018）［9］，而政府部門對金融信貸的干預則會弱化這種作用（王定祥等，2011）［10］；Song 等（2018）［11］得出財政分權可以有效促進綠色全要素生產率增長，但促進作用會隨著分位數的增加而減弱，而李斌等（2016）［12］卻得出與其相反的結論，他認為雖然財政分權對綠色技術進步有利，但損害了綠色技術效率。

（2）結構優化方面。王立勇和高玉胭（2018）［13］得出財政分權對縣域產業結構升級具有顯著促進作用，且表現出地區異質性特征（楊志安和李夢涵，2019）［14］，并通過影響地方政府的科技投入行為、市場保護行為、投資偏好行為以及環境保護行為等對其產生進一步傳導作用（甘行瓊等，2020）［15］；而周光亮（2012）［16］認為分權下地方政府投資存在“重第二產業而輕第三產業”偏向，不利于產業結構調整，這與張浩天和李鑫（2017）［17］所得財政分權導致產業結構失衡結論不謀而合。

（3）經濟穩定方面。王瑋（2003）［18］認為財政分權是導致經濟波動的重要原因，它通過技術沖擊、投資沖擊以及貨幣供給沖擊對經濟波動產生擴大效應（林春和孫英杰，2019）［19］；而朱軍和許志偉（2018）［20］指出財政分權在短期內會加強地方財政支出的波動效應，而在長期卻有利于GDP 穩態水平的提升。

（4）動能培育方面。卞元超和白俊紅（2017）［21］得出財政分權與技術創新呈正相關關系的結論，并因轉移支付的創新鎖定效應和公共池效應的存在而使收入分權的約束作用被弱化（周平錄和邢小強，2019）［22］；田紅宇等（2019）［23］得出財政分權與區域科技創新效率呈倒U型關系，現階段財政分權對區域科技創新效率表現為促進效應，但這種效應會隨著地方政府競爭的加劇而弱化；何凌云和馬青山（2020）［24］得出財政分權對城市創新存在顯著負向作用，且這種作用存在科教水平、城市等級以及城市規模異質性的結論。

（5）綠色環保方面。Su 等（2021）［25］得出財政分權促進可再生能源消費，有助于減少不可再生能源使用的結論；Elheddad等（2020）［26］得出分權下的地方政府可以通過推行可再生能源發展戰略和服務業擴張戰略來支持生態投資；周敏等（2019）［27］得出財政分權對能源生態效率存在積極作用的結論，這與閻川和何浩愷（2019）［28］、方杏村等（2020）［29］的財政分權能夠改善工業生態效率和城市生態效率的結論不謀而合。

（6）民生改善方面。常遠和吳鵬（2016）［30］得出財政分權有利于城鄉收入差距的縮小，而肖育才（2017）［31］卻得出與其相反的結論，他認為分權下的地方政府公共品供給會因存在嚴重的城市偏向和經濟偏向而導致城鄉收入差距的拉大；Jacqmin 和Lefebvre（2020）［32］得出財政分權能夠促進研究密集型高等教育機構績效改善；Siburian（2020）［33］得出財政分權有利于減少地區收入不平等；魏曉博等（2021）［34］得出財政分權具有多維減貧效應，且服務性財政支出的多維減貧效應作用較大的結論。

綜上，不難肯定財政分權對經濟發展的重要影響。而現階段中國已邁入高質量發展階段，對經濟發展的內涵提出了更高的要求，在提高經濟增速的同時必須以保證質量為前提，突出強調經濟發展質量的重要性。那么，如何提高經濟發展質量也就成為新時代最迫切探討的議題。誠然，前文的文獻梳理已經給予我們啟迪，即財政分權改革在經濟發展中的突出作用。帶著這樣的思考，本文以財政分權改革為出發點，采用2007—2019 年中國30 個省份（不包括西藏及港澳臺地區）的面板數據，嘗試探討財政分權對我國經濟發展質量的影響，以期獲得可行性的政策啟示，為十四五規劃下高效推進財稅體制改革提供一定參考。

二、理論機制分析

財政分權制度影響著經濟發展的方方面面，為了更好地把握其對經濟發展質量的作用機理，本文結合經濟發展質量的內涵，從效率提升、結構優化、經濟穩定、動能培育、綠色環保和民生改善六個方面來闡釋財政分權對經濟發展質量的影響機制。

（一）財政分權與效率提升

財政分權體現的是央地政府間的收入安排和支出責任的劃分，其核心是經濟分權與政治集權相結合而產生的激勵制度（Blanchard 和Shleifer，2000）［35］。由于央地政府間存在信息不對稱問題，導致中央政府主導地方經濟發展和建設的過程中可能會存在滯后性和供給不足等問題，不能較好滿足地區經濟發展和建設的需要。而經濟分權后，地方政府擁有了一定的經濟自主權，可以依據轄區的區位優勢、產業格局以及發展需要制定相關的財政政策，提供公共產品和服務，提升政府的運行效率。同時，在財政分權下，地方政府擁有的自由裁量權增加，引致地方政府運用公共資源引導經濟資源流動和分配的靈活性和效率性增強，降低地方政府援助效率低下甚至虧損的國有企業動機，刺激地方政府財政支出結構的優化，激勵不同地區間的專業化分工，提升資源配置效率（鄧明，2013；王定祥等，2011）［10，36］。有研究表明，財政分權有利于基礎設施建設，并通過減少要素運輸和摩擦成本帶來規模和集聚效益，促進全要素生產率的提升（余泳澤和劉大勇，2018）［37］。

（二）財政分權與結構優化

財政分權下的地方政府在發展區域經濟時扮演著市場參與者和政策制定者的雙重角色，而產業發展是區域經濟發展的重要組成部分，因此，地方政府的市場參與行為以及相關財政政策的制定均會影響產業發展，進而影響產業結構乃至經濟結構。財政分權會影響企業的所有制結構、企業的入駐和轉移、企業分布以及投資偏好等方面。一方面，財政分權下地方政府事權的增加，引致地方政府削弱對經濟效率低下和虧損的國有企業的扶持，推動國有企業改制和經濟效益高的企業發展，進而優化企業所有制結構（李慧等，2019）［38］。另一方面，財政分權下的地方政府為了獲得更多的稅源支持，存在通過稅率設置、稅收優惠、稅收返還等方式吸引企業入駐偏向，進而改變轄區企業的分布格局。同時，某些地方政府為了保護轄區企業的發展，還會存在設置門檻以限制轄區外企業進入的行為。這種門檻主要通過提升轄區內環境規制強度來實現，并通過設置較高的技術壁壘和資本壁壘，自動篩選入駐企業的數量、規模以及方向，引致某一行業或產業結構的優化。此外，財政分權下地方政府的投資競爭還會帶來風向標作用，引致企業投資偏好的調整，進而帶來社會投資結構的改變。

（三）財政分權與經濟穩定

中國式財政分權體制具有“權責下放、財源上提”的特征，這導致地方政府的財政收支缺口被擴大，此時地方政府為了發展經濟和滿足政治晉升的需要，有強烈動機介入經濟發展，從而對經濟穩定產生影響。一方面，財政分權會平滑經濟波動，有利于經濟穩定。從央地政府間的博弈來看，財政分權下的事權劃分，有利于明確地方政府的支出責任和范圍。在支出責任和范圍明晰下，地方政府作為理性經濟人，會利用各種自利行為與中央政府進行博弈來獲得利益最大化，進而造成財政政策執行效率的低下，損害社會穩定。此時，中央政府則要發揮主導者角色，通過上收部分財權來保證地方政府相機抉擇作用的發揮，以實現經濟穩定。另一方面，從央地博弈來看，財政分權程度的增加會引致縱向財政失衡，進而弱化中央政府對地方政府的掌控。由于央地政府間的信息不對稱，中央政府不能及時、有效和準確地對地方政府信息進行反饋，這就可能帶來財政政策制定和實施的不匹配性，甚至還會存在地方政府惡意騙取中央轉移支付的行為，弱化中央政府的宏觀調控和相機抉擇能力，加劇經濟波動。

（四）財政分權與動能培育

動能培育是實現經濟發展質量提升的重要驅動，而創新活動是企業進行動能培育的主要行為。但是長久以來創新項目存在著時間長、回報慢、不確定性高等特征，導致企業對創新活動望而卻步。此時，就需要政府進行引導和支持，既需要中央政府的方針政策安排，又需要地方政府的科技支出引導。在財政分權體制下，地方政府的競爭機制由“為增長而競爭”向“為創新而競爭”（卞元超和白俊紅，2017）［21］轉變，進而帶來了區域創新能力和績效的改善。在國家創新驅動發展戰略的指導下，地方政府本著“向上負責”的觀念，會通過增加財政科技支出來強化其對研發的支持力度（胡麗娜，2020）［39］。同時，財政分權還為地方政府靈活和自主地配置財政資源提供了保障，提高了地方政府財政支出的運行效率，改善了公共資源配置的基礎和環境，為創新活動的有效進行提供良好的資金、設備以及平臺等支持。此外，隨著地方政府創新和協調發展意識的提高以及責任感和使命感的增強，會促使地方政府通過增加財政科技支出這種“公共品”產生的技術和知識溢出效應來帶動區域創新活動協同發展，進而在促進本地區創新活動的同時提升周邊地區的創新能力。

（五）財政分權與綠色環保

環境資源是經濟社會發展的重要依托，但是由于其公共品屬性以及環境污染強外部性的存在，企業在發展時常常存在以污染求發展的沖動（曾義等，2016）［40］，而地方政府的相關財政行為，往往加重了我國環境問題。在財政分權體制下，由于央地間的最優支出責任和最優收入安排并不匹配，導致地方政府以較少的財權承擔較大的事權，財政收支缺口嚴重。地方政府為了滿足其增加收入和經濟發展的需要，往往會通過擴張性或結構性偏向行為介入產業發展，引致產業結構“重工業化”，加重轄區內的環境污染問題（方紅生和張軍，2009；林春和孫英杰，2020）［41-42］。一方面，分權賦予了地方政府一定的經濟自主性，地方政府為了獲得更高的TFP增長率，會更加傾向于扶持和介入制造業的發展，導致轄區環境壓力加重。另一方面，地方政府在政治績效以及經濟績效的雙重壓力下，會首先將財政支出用于經濟效益較高的項目，導致環保相關項目的資金到位難或不足，造成轄區內環保建設滯后于經濟建設（林春和孫英杰，2019）［19］。此外，環境治理一般存在成本高、見效慢、公共性強等特點，因而地方政府在環境治理中存在“搭便車”的心理，引致地方政府環境治理積極性不高以及環境治理力度不強，不利于轄區的綠色發展。加之向企業征收資源稅、環境稅等環境規制行為會增加企業的生產成本，擠占企業生產性投資和利潤空間，而環境治理投資帶來的企業增長效益并不能抵消它的成本效應，故導致企業的環境投資積極性不足，不利于轄區的綠色發展。

（六）財政分權與民生改善

財政分權的重心是中央政府將事權下放給地方政府，使地方政府在承擔發展經濟責任的基礎上掌控一定空間的財政支配權，促使地方政府將地區發展、事務管理以及經濟自主相統一。與中央政府相比，地方政府在發展地區經濟上具有較大的信息優勢，能夠對轄區內的需求進行及時且有效的反映，并依據區位優勢和經濟需要來制定財政政策，進而有利于地方政府提供高效、高質的公共產品和服務，引致城鄉收入差距縮小和產業結構優化，促進社會福利提升。同時，魏曉博等（2021）［34］還指出，財政分權具有多維減貧效應，該效應主要通過生產性支出與服務性支出來實現。生產性支出具有價值創造性，地方政府可以通過增加生產性支出來刺激地區經濟發展，拉動區域資本存量上升，為區域科教文衛事業發展提供良好的基礎設施建設，引致居民教育、衛生等條件的改善，進而提升居民生活水平；服務性支出具有服務支持性，地方政府可以通過增加服務性支出來服務和支持地方經濟發展，并通過改善再生產和再分配來促進公共服務均等化供給，協調城鄉發展，引致民生改善。此外，根據“用腳投票”理論，財政分權下的地方政府依據居民需求來提供財政支出，進而引致公共支出偏向優質產業，這必然會帶來資本和人才的流動和聚集，進而對區域就業、產業布局、要素分配等產生影響，改善社會福利。

三、研究設計

（一）模型構建

依據上面理論機制分析，本文進一步通過實證檢驗來考察兩者之間的影響，考慮經濟發展質量的變動是一個動態過程，本期經濟發展質量水平的高低會受到上一期經濟發展質量水平的影響，基于此，本文將實證檢驗模型擬定如下：

其中：EDQ 代表經濟發展質量；fd 代表財政分權；Control 代表影響經濟發展質量的其他變量；ε代表隨機擾動項。

（二）變量選擇

1.解釋變量

財政分權（fd）。對于財政分權的測度，國內外學者并沒有達成一致意見。目前主要集中在以下三類，一是以單一或多個指標分別進行衡量；二是通過梳理推導來進行衡量；三是從多維角度構建綜合指標進行衡量。對于不同方法測度的財政分權指標，可能會得到不同的回歸結果，因為它們所代表的邏輯事實是有區別的，而單獨采用某一指標來測度財政分權可能會導致分權程度的高估或低估。故為了全面準確地測度我國財政分權程度，本文借余泳澤和劉大勇（2018）［37］的方法，采用地方財政收入占比來衡量財政收入分權；采用地方財政支出占比來衡量財政支出分權。具體的計算公式如下：

其中：fd_st 表示地方財政收入占比；fd_zt 表示地方財政支出占比。

2.被解釋變量

經濟發展質量（EDQ）。通過對相關文獻的梳理可以發現，學者們對于經濟發展質量指標的選擇并沒有達成一致，但大致可以歸為以下幾類：第一類是以單一指標進行衡量；第二類是從經濟發展質量的內涵或構成要素入手進行構建；第三類是從五大發展理念進行構建。以單一指標進行衡量會使結果存在片面性和局限性，而五大發展理念雖然能夠很好地契合經濟高質量發展的要求，但其對于經濟發展的基本面體現仍然存在不足，無法有效衡量經濟發展的有效性和穩定性等問題。基于此，本文從經濟發展質量的內涵入手，并結合現階段的高質量發展理念，從效率提升、結構優化、經濟穩定、動能培育、綠色環保以及民生改善六個方面進行構建。本文構建的經濟發展質量指標評價體系見表1所列。

表1 經濟發展質量指標評價體系

本文借鑒師博和任保平（2018）［43］的方法，并采用變異系數法進行權重賦值。首先采用極差法對子指標進行標準化處理，然后采用加權平均法進行測度。

3.控制變量

金融支持（Fina），以各地區金融機構貸款余額占GDP的比重來衡量；信息化（Info）,以全社會固定資產投資中的“信息傳輸、軟件和信息技術服務業”和“科學研究和技術服務業”投資額之和占全社會固定資產投資總額的比重衡量；基礎設施投入（Inve），以全社會固定資產投資中的“交通運輸、倉儲和郵政業”投資額占全社會固定資產投資總額的比重來衡量；區域協調（Reco），以各地區人均GDP占全國人均GDP 的比重來衡量；市場化水平（Mark），以非國有企業員工占全部從業人員數的比重來衡量。

（三）數據來源

本文所使用的變量數據均來源于《中國統計年鑒》《中國金融年鑒》《中國固定資產投資統計年鑒》《中國人口和就業統計年鑒》、國民經濟和社會發展統計公報以及各省份統計年鑒等。各變量的描述性統計見表2所列。

表2 各變量的描述性統計

四、實證檢驗

（一）基準結果分析

表3中列（1）是地方財政收入占比與經濟發展質量的回歸結果，其回歸系數為0.128 1，且在1%的水平上顯著，說明地方財政收入占比與經濟發展質量呈正相關關系，地方政府擁有可支配的預算收入越多，越能促進經濟發展質量的提升。其經濟邏輯可能在于：地方政府擁有可支配的預算收入增加，意味著地方政府稅源豐富、財政能力較強。而相對豐富的稅源和較強的財政能力，是地方政府進行公共教育投入、扶持創新的重要保障。只有在相對充足的預算收入安排下，地方政府才能有足夠資源保證轄區內基礎設施建設和公共產品供給，進而為轄區內各經濟主體的發展提供有效配套，保護和激發市場上各經濟主體活力，確保各經濟主體協同共進，進而助力經濟發展質量提升。

表3中列（2）是地方財政支出占比與經濟發展質量的回歸結果，其回歸系數為0.267 0，且在1%的水平上顯著，說明地方財政支出占比與經濟發展質量呈正相關關系，地方政府承擔的支出責任越大，越能促進經濟發展質量的提升。其經濟邏輯可能在于：財政支出規模是政府對經濟調節能力的重要保障，其對經濟增長具有正外部效應。從民生性支出來看，其規模的擴大能夠有效提高居民的教育、醫療等公共服務水平，調節和優化收入分配結構，提升居民生活質量和幸福感，并通過“涓滴效應”不斷縮小城鄉差距，引導區域間協調協同發展。已有研究表明，民生支出在“惠民”的同時通過“規模報酬遞增效應”較好地實現了“促發展”的目標。從生產性支出來看，雖然其規模的擴大會引致“城市偏向”和“產業偏向”，但也會帶來支持農村生產支出、農業部門基金支出等規模的擴大，進而有利于減貧作用的發揮。同時，地方政府的生產性支出還與國家政策方針相適應，在高質量發展的要求下，也能夠在一定程度上為轄區內的發展提供有效的環境保障和基建支撐，拉動經濟增長，進而改善轄區的經濟發展質量。

（二）內生性問題處理

本文基準回歸估計采用的是系統GMM 模型，雖然其采用核心變量滯后期作為工具變量在一定程度上可以解決內生性問題，但若存在反向因果關系或遺漏變量時，則無能為力。因此，為了保證回歸結果不受內生性問題的影響，借鑒林春和孫英杰（2020）［42］的研究方法，采用其他省份以地理距離倒數加權得到的財政分權加權平均值和財政分權滯后2 期作為工具變量，并在此基礎上，進行2SLS 回歸，具體結果見表3中列（3）列（4）。從回歸結果來看，地方財政收入占比和地方財政支出占比的增加均能夠有效促進經濟發展質量的提升，這與前文回歸結果保持一致。

表3 基準回歸與內生性問題處理回歸結果

（三）穩健性檢驗

為了保證財政分權與經濟發展質量回歸結果的穩健性，本文通過替換被解釋變量和更換模型估計方法來進行穩健性檢驗。其中，采用全要素生產率作為經濟發展質量的替換變量，并采用系統GMM 方法進行回歸估計，具體結果見表4 中列（1）和列（2）；采用差分GMM 進行穩健性檢驗，具體結果見表4中列（3）和列（4）。結果表明，地方財政收入占比和地方財政支出占比的增加均能夠有效促進經濟發展質量的提升，這與前文回歸結果保持一致。

表4 穩健性檢驗回歸結果

續表4

五、進一步分析：異質性檢驗

（一）區域異質性檢驗

由于區域間在資源稟賦、產業結構、科技創新、經濟基礎以及發展優勢等方面存差異，導致不同分權程度下的經濟發展也可能存在差異，因此，本文以財政分權高低為界，進一步探討不同程度的財政分權對經濟發展質量的影響。具體劃分標準為：以各地區財政分權均值的中位數為基礎，小于中位數的為財政分權低的地區，大于中位數的為財政分權高的地區。具體回歸結果見表5所列。

由表5 中列（1）可知，在地方財政收入占比高的地區，其與經濟發展質量的回歸系數為0.160 0，且在1%的水平上顯著，說明在地方財政收入占比高的地區，地方財政收入占比與經濟發展質量呈正相關關系。由式（2）可知，在地方財政收入占比低的地區，其與經濟發展質量的回歸系數為0.123 7，且在1%的水平上顯著，說明在地方財政收入占比低的地區，地方財政收入占比與經濟發展質量呈正相關關系。可見，不論是在財政收入占比高的地區還是低的地區，其均與經濟發展質量呈正相關關系，與前述結果保持一致。對比回歸系數的大小，可以發現對財政收入占比高地區的促進作用較大，這可能是因為，財政收入是地方政府發展和調節經濟的重要保障，而財政收入占比越高，其越能有足夠的資源去營造一個有利于提高經濟質量的基礎設施環境，同時也越能為轄區發展提供有效且完備的公共物品供給，進而越有利于經濟發展質量的提升。

由表5 中列（3）可知，在地方財政支出占比高的地區，其與經濟發展質量的回歸系數為0.292 1，且在1%的水平上顯著，說明在地方財政支出占比高的地區，地方財政支出占比與經濟發展質量呈正相關關系。由列（4）可知，在地方財政支出占比低的地區，其與經濟發展質量的回歸系數為0.351 5，且在1%的水平上顯著，說明在地方財政支出占比低的地區，地方財政支出占比與經濟發展質量呈正相關關系。可見，不論是在財政支出占比高的地區還是低的地區，其均與經濟發展質量呈正相關關系，與前述結果保持一致。對比回歸系數的大小，可以發現財政支出占比低的地區促進作用較大，這可能是因為，財政支出占比低的地區多為中部地區，而中部地區正處于經濟快速崛起階段，其財政支出多傾向于短期內能夠帶動經濟迅速增長的生產性支出領域，而對于經濟提“質”的非生產性支出卻十分有限。隨著地方政府承擔支出責任的擴大，經濟提“質”成為轄區發展考核的要點，引致地方政府支出重點和結構的轉變，帶動其公共產品和服務質量的提升，促使轄區內要素資源配置的帕累托改進，從而帶來經濟發展的提質增效。

表5 財政分權與經濟發展質量區域異質性的回歸結果

（二）時序異質性檢驗

馬海濤等（2018）［44］在回顧財稅體制改革歷程時，將2013年作為一個時間節點，認為1998—2013年是局部調整階段，而2013 年至今是全面深化改革階段。2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中把財政上升到了“國家治理的基礎和重要支柱”的戰略高度，至此全面深化財稅體制改革拉開序幕。因此，本部分以2013 年作為時間節點，將樣本數據劃分為2007—2012 年和2013—2019 年兩個時間段進行深入探討，具體結果見表6所列。

表6 財政分權與經濟發展質量時序異質性的回歸結果

由表6中列（1）可知，2007—2012年，地方財政收入占比與經濟發展質量的回歸系數為-0.383 9，且在10%的水平上顯著，說明2007—2012 年地方財政收入占比與經濟發展質量呈負相關關系。由列（2）可知，2013—2019年，地方財政收入占比與經濟發展質量的回歸系數為0.378 2，且在5%的水平上顯著，說明2013—2019年地方財政收入占比與經濟發展質量呈正相關關系。可以發現2013—2019年地方財政收入占比的作用由負向變為正向，這可能是因為，2013 年以前地方政府財政收入的增加多是建立在企業較重稅負基礎上的。地方政府除了完成上級政府的稅收計劃外，為了增加收入，還可能會存在腐敗和尋租等行為，引發效率和公平問題，進而不利于經濟發展質量的提升。而2013 年以后，進行了較大的稅制改革，并對轉移支付進行了配套建設，規范了專項轉移支付的分配和使用，完善了一般性轉移支付體系，逐步取消了競爭性領域專項轉移支付，從而弱化轉移支付的“公共池效應”和預算軟約束，提升了地方政府服務經濟建設的能力，進而有利于經濟發展質量的提高。

由表6中列（3）可知，2007—2012年，地方財政支出占比與經濟發展質量的回歸系數為0.491 8，且在1%的水平上顯著，說明2007—2012 年地方財政支出占比與經濟發展質量呈正相關關系。由列（4）可知，2013—2019 年，地方財政支出占比與經濟發展質量的回歸系數為0.337 1，且在5%的水平上顯著，說明2013—2019 年地方財政支出占比與經濟發展質量呈正相關關系。對比回歸系數的大小，可以發現2007—2012 年地方財政支出占比的促進作用較大，這可能是因為，雖然2013 年以后財政事權與支出責任相適應性較高，但是受邊際效應遞減規律的影響，隨著時間推移，每增加一單位地方財政支出占比所帶來的邊際正向效應是遞減的，故2013年以前的促進作用較大。

六、結論與政策啟示

本文采用2007—2019年中國30個省份的面板數據，檢驗財政分權對經濟發展質量的影響作用。首先，本文對財政分權影響經濟發展質量的作用機理進行梳理，發現財政分權對效率提升、結構優化、經濟穩定、動能培養、綠色環保和民生改善六個方面均存在影響；其次，建立動態面板模型來檢驗財政分權對經濟發展質量的影響作用；最后，考察財政分權對經濟發展質量影響作用的異質性。具體結論如下：①地方財政收入占比和地方財政支出占比與經濟發展質量均呈正相關關系，且回歸結果是穩健的；②財政分權對經濟發展質量的影響存在區域異質性，其中，對財政收入占比高的地區和財政支出占比低的地區促進作用較大；③財政分權對經濟發展質量的影響存在時序異質性。其中，2007—2012 年，地方財政支出占比與經濟發展質量呈正相關關系，而地方財政收入占比與經濟發展質量呈負相關關系，而2013—2019 年，地方財政收入占比和地方財政支出占比與經濟發展質量均呈正相關關系。

針對上述結論，本文提出如下政策建議：

一是細化央地的事權范圍和支出責任。在推進分權改革的過程中，應進一步厘清央地政府的事權范圍和支出責任，并遵循效率與公平、規范與公開的原則，細化各級地方政府公共服務的支出責任，做到政府職能與支出責任相匹配。

二是差異化安排地方政府的支出責任。對于不同區域的地方政府，其在財政收入、發展要求等方面存在差異，如果采用“一刀切”的財政分權政策，則會損害公平和效率原則。故應在兼顧公平和規范的前提下，依據地區的財政收入水平安排其支出責任，并對支出責任進行細化，做到具體責任由具體的職能部門負責。

三是靈活運用財稅工具。例如，對于財政收入占比低的地區，地方政府可以采用稅收優惠、稅收減免等政策來扶持本地區的經濟發展，提高地區的收入分權強度。

四是建立財稅強度調節機制。對于一個地區來說，在支出責任不變的條件下，其轄區內企業的種類、數量、結構以及規模等均影響著該地區的稅源，進而影響著轄區的財政收入。那么，隨著轄區內企業的遷出或入駐，該地區的稅源也發生了相應的變化，相應地該轄區的收入分權程度也會發生改變。例如，地方政府進行招商引資為轄區發展提供了更多的優質稅源，此時該地區可以適當地采用稅收優惠、稅收返還以及稅收減免等寬松的財稅政策，而當引進的企業對轄區內本地企業產生嚴重的“擠出”時，地方政府為了保護轄區企業的發展，可以適當地采用高稅率等嚴格的財稅政策。

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