天津市區級財政運行情況分析

◎文/韓博華

一、“十三五”時期區級財政運行情況回顧

（一）財政收入質量改善

“十三五”時期，天津市積極調整財政結構，努力做實做優財政收入，稅源經濟不斷發展壯大，非稅收入管理更加規范，區級財政收入質量明顯改善。

一是稅收拉動作用顯著增強。2016年至2019年，區級稅收對財政收入增長的拉動作用不斷增強。如表1所示，2019年，區級稅收收入998億元，占一般公共預算收入的比重為78.6%。2016年，這一比重為58.6%。2019年與2016年相比，稅收占比提升20個百分點，年均增速接近7%，收入結構與質量向好。

二是減稅降費效應顯現。“十三五”時期，天津市實施減稅降費政策，在全面落實增值稅降率、階段性減免社保繳費等國家政策的基礎上，不斷改善營商環境，先后取消了各項涉企行政事業性收費，成為全國較早實現地方涉企行政事業性“零收費”的省市。反映在財政收支上，區級非稅收入中與收費有關的收入持續下降。2019年區級財政收入中行政事業性收費13.3億元，與2016年行政事業性收費61.2億元的規模相比下降了78.3%。

表1 天津市區級稅收與非稅收入情況（單位：億元）

（二）產業轉型升級持續推進

“十三五”時期，天津市區級財政積極支持招商引資，利用財政獎補、政府投資等配套政策，加快制造業向高端、智能、綠色、服務方向轉型升級，推動現代服務業加快發展，支持新舊動能接續轉換。

從財源結構看，近年來各區經濟增長對第三產業的依賴度提高。在傳統的房地產業、制造業之外，金融業、批發零售業、商貿服務業和能源行業逐漸成長為區級稅收支柱行業。其中中心城區三產優勢最大，和平、河西兩區均以金融業為第一財源支柱，河西區金融業稅收占比超過50%。此外，在生物醫藥、先進設備制造、汽車制造等典型的新動能產業方面，部分區有較好表現。濱海新區作為國家改革開發先行區，通信設備制造業和汽車制造業稅收在全市占72%左右，武清區汽車制造業、醫藥制造業、通信和專業設備制造業占比均在10%以上。

（三）財政支出強度較高

“十三五”時期，天津市區級財政始終保持較高的支出強度，在推進供給側結構性改革、打好三大攻堅戰、推動全市經濟社會高質量發展等方面積極貢獻財政力量。

從表2可見，2019年，全市一般公共預算支出3555.7億元，區級一般公共預算支出2258.4億元，區級財政承擔著全市近三分之二的支出責任。2016年至2019年，區級一般公共預算支出占全市一般公共預算支出的比例均在60%以上，為各項重大戰略、民生政策落地提供了強有力的支持。

表2 市、區兩級一般公共預算支出情況（單位：億元）

（四）“三保”支出得到重點保障

在區級財政支出順序中，“保基本民生、保工資、保運轉”的“三保”支出排在優先位置。從“三保”支出占可用財力的比重看，以2018年為例，全市平均水平為44%，其中河北、紅橋、薊州、寧河等4個區占比超過70%，“三保”支出已經成為基層財政支出的重點內容。

其中，“保工資”“保運轉”是基層政府履職盡責、有效運轉的基本保障，“保基本民生”則關系到人民群眾的切身利益。各區財政支出注重保障和改善民生事業，加快補齊重點民生領域短板。“十三五”時期，區級一般公共預算支出用于民生領域的占比始終保持在較高水平。如2019年區級財政用于與“穩就業”直接相關的社會保障和就業支出為239.3億元，與2016年比較，增幅高達43.9%，遠高于一般公共預算支出整體增幅，見表3。

表3 2019年天津市民生支出情況（單位：億元）

（五）各區發展呈現不同特征

受地理位置、歷史條件、功能定位以及區域政策等因素影響，“十三五”時期以來，天津市各區財政狀況呈現差異性特征。

從收支規模及結構看，濱海新區作為天津市下轄的副省級區和國家級新區，財政收入和支出總量在全市各區中處于絕對領先地位。2019年，濱海新區稅收收入占一般公共預算收入的比重達88%，其中制造業、金融業和批發零售業貢獻了50%以上的稅收，總體財力狀況良好。中心城區近年來著力發展現代服務業，增值稅、企業所得稅是一般公共預算收入的主要來源。與中心城區相比，環城四區收支規模相對較大，制造業稅收貢獻度更高，且近年來成交地塊較多，基金收入是其財政收入的重要來源之一。涉農五區內部分化明顯，其中武清區近年來保持快速發展，財政收支總量較高，寧河區、薊州區等傳統涉農區縣則面臨較大的收支壓力。

二、存在的問題及原因分析

（一）財政收入增長乏力

“十三五”時期是減稅降費等各項重大戰略落地期，也是天津市實現經濟轉型、爬坡過坎的“陣痛期”。受此影響，區級財政收入規模呈現負增長的形態。大部分區的財政收入水平呈下降趨勢，降幅大都在10%上下，最大降幅超過 40個百分點。2019年全市16個區一般公共預算收入1270億元，與2016年相比降幅為27.6%。其中，市內六區降幅最高，2019年合計收入203.1億元、降幅50%；環城四區合計收入283.7億元、降幅18.9%；涉農五區280.1億元、降幅14.2%；濱海新區502.7億元、降幅25.3%。全市各區從地域外圍向中心城區，財政一般預算收入下降幅度呈增長之勢。

預計“十四五”期間各區財政收入水平提高仍面臨較大壓力。一是經濟增速影響財政增速。財稅結構與經濟發展水平相適應，經濟的快速發展必然會體現為財政收入的快速增長，反之亦然。中短期內，天津市經濟發展仍將面臨疫情帶來的不確定風險。二是土地收入難以為繼。繼2016年9月推出“津七條”、施行區域性住房限購和差別化住房信貸政策后，2017年天津市又推出了一系列房地產調控政策，樓市政策趨緊。隨著城市建成區的外延性擴張放緩，住房交易進入“存量房”的時代。與之直接相關的政府土地出讓金收入的增長也將放緩，而新的經濟業態尚未完全形成，且稅源經濟建設具有延遲性，短期內對經濟增長的貢獻難以顯現，見圖1。

（二）必保支出保障難度增大

圖1 天津市區級一般公共預算收入情況（單位：億元）

對區級來說，在地方財政資金流動性緊張的情況下，要堅持“三保”支出在財政支出中的優先順序，切實保障基本民生、工資發放和機構運轉。以2018年為例，全市16個區 “三保”支出880億元，“三保”可用財力1990億元，區級財政“三保”支出總體尚能保障。但在實際執行中，在國家標準的“三保”之外仍然存在其他必保項，增大了區級財政保障壓力，造成部分重點建設項目，單純依靠區級可用財力無法給予支持和保障。

一是具有“三保”性質的喪葬費、撫恤金、公益性崗位人員工資、職工基本養老金“缺口”部分，以及維穩、扶貧、救災、防疫、環保等臨時性應急支出等，雖然不屬于“三保”范圍，但卻是具有“三保”性質的剛性支出，導致區級財政負擔沉重。二是在許多“三保”范圍內的民生支出方面，天津市在實際執行政策中的落實數遠高于財政部的規定標準，使地方財政負擔加重，各區面臨日益緊迫的支出壓力。

（三）財政自給能力下降

整體來看，如圖2所示，2015年以后區級財政收支平衡程度 （選取相對量指標一般公共預算收入/支出測算財政收支平衡程度）呈逐年下滑趨勢，2015年為84%，2019年已降至56%。各區對市級轉移支付依賴程度逐年加劇。

具體到區域，因大部分區一般公共預算收入下降，同時疊加半數以上區域一般公共預算支出規模擴張，2016年以來，天津市下轄各區一般公共預算自給率普遍下滑。2019年，中心城區財政收入規模相對較小的河北區、河東區和紅橋區，環城四區中的西青區和津南區，以及除武清區外的四個涉農區域，一般公共預算平衡度已降至低于56%。其中紅橋區、寧河區和薊州區近三年一般公共預算平衡度均在45%以下，一般公共預算自給能力較差。

在現行財政管理體制下，地方政府承擔的公共事務支出主要依靠地方公共預算收入、上級轉移支付及債務籌措。對區級財政而言，公共預算收入是滿足支出需要的最穩定的收入種類。2016年以來，天津市下轄大部分區域經濟增速較低，稅收收入總體下降，疊加非稅收入下滑，一般公共預算收入下降，財力增長主要依賴基金收入和上級補助收入。“十四五”時期，天津各區還肩負著落實“六穩”“六保”任務、推進“一基地三區”建設、貫徹京津冀協同發展戰略等重任。隨著收入增長趨緩與剛性支出增加矛盾日益突出，財力收支平衡難度加大，難以發揮財政在引導和促進經濟發展方面的關鍵作用。

（四）各區發展協同性不高

天津市各區經濟發展水平存在較大差距。經濟發展水平高的地區，一般稅源穩定，財力充足，政府提供基本公共服務的能力較強，而對于一些僅能維持“吃飯財政”的地區，基本公共服務供給能力較弱，由此造成地區間基本公共服務不均等。僅就市內六區來比較，中心各城區雖地理位置臨近，但收入體量差距巨大，河西區財政收入始終是紅橋區的兩倍以上，資源要素更加向優勢地區聚集，劣勢地區則處境更加困難。此外，產業項目同質化競爭和重復建設現象普遍存在，各區經常為了同一個招商項目不斷抬高優惠政策、無序競爭，造成不必要的損失。

圖2 區級財政收支平衡度

（五）基層財政運行存在風險

2016年至今，各區普遍存有規模不等的顯性和隱性債務，部分區接近國家規定的300%警戒線，債務風險較大。

分區域來看，中心城區債務壓力體現為政府債務償付壓力，其中經濟實力較弱的河北區、河東區和紅橋區政府債務壓力較重，其余三個中心城區政府債務風險相對可控。環城四區和涉農五區城投公司數量較少，但歷史積累了較大規模的帶息債務，后續環城四區和涉農五區的債務周轉壓力預計將進一步上升。近年來天津市積極防范化解區級債務風險，但受償債時限約束，隨著2021年至2022年還債高峰期的到來，必將給區級財政收支帶來較大壓力。

三、“十四五”時期區級財政可持續發展的對策建議

“十四五”時期是加快健全現代財政制度、提升財政治理能力的關鍵時期。為實現財政高質量發展，保障基層財政平穩運行，需著眼于調和收支，從增加財政收入和規范財政支出兩方面入手，積極作為，化解風險，提升區級財政可持續發展能力。

（一）多渠道增加區級財政收入

1.培植高效穩定財源

構建穩定規范的地方收入體系，加快構建完善的地方稅體系，持續引育新動能，降低地方政府對土地財政的依賴度，使地方政府擁有較為穩定的自主稅收來源。一是在確保減稅降費力度不減的前提下，加大推進 “放管服”力度，進一步改善公共福利和營商環境，為扶持培育新的經濟增長點和財政增收渠道打下堅實基礎。二是謀劃好區域定位和產業布局，分類施策，使各區在頂層發展戰略的指引下，改變內部無序競爭局面，增強輻射帶動能力，優勢互補、協調發力，增強自我“造血”與“循環”功能。

2.加大各類預算資金統籌力度

統籌考慮各類預算資金，提高財政資金使用效率。一是加大資金整合力度，將政府性基金預算、國有資本經營預算和公共預算統籌使用，逐步實現政府預算“一本賬”，并重新梳理和壓縮專款適用范圍，提高基層財政對預算資金使用的統籌能力。二是加大存量資金盤活力度，將存量資金盤活納入預算編制范圍，并將盤活資金及時向基層推廣、投入使用。

3.強化債務風險管理

要以“防促并舉”的理念強化債務管理。既防止地方財政風險蔓延，也運用好債務資源促進區域經濟發展。依靠債務展期、債務市場化等手段化解存量債。按照市場化、法治化方向，完善政府舉債規模確立機制，保持債務規模與償債能力匹配。據實考量區級債務可持續性，在風險可控的范圍內，有效利用債務資金緩解現金流不足困境。

（二）規范區級財政支出

1.全面梳理財政必保事項

加強對“十四五”時期的基層財政收支形勢研判，以2020年疫情防控方面的突發支出和各項社會事業新增支出為重點，全面整理區級政府面臨的各類必保事項。對各類民生事業的“硬性”保障標準，以及“三保”之外的必保人員，如勞務派遣人員、政府雇員等，進行一次系統摸底清查，以便于分類解決，由市級財政在測算轉移支付方面充分考慮此因素。 結合當前預算管理一體化工作，探索將“三保”相關事項以統一口徑納入預算管理一體化系統，使上級財政可以實時監控預算安排與執行情況。

2.合理確定支出責任及標準

一是進一步理順財政事權和支出責任，基層保障范圍適度“縮圍”。除了另有規定外，不強制要求區級政府對上級下達的專項轉移支付資金和改革政策進行配套。調整完善市對區財政體制，市級適當集中財力，加大對困難區“三保”投入力度。二是因地施策，充分考慮各區財政承受能力，科學地制定政策和提高支出增長標準，審慎出臺涉及面廣的增支事項，不對超出財力的民生政策做過高承諾。

3.推進預算績效改革

進一步深化預算績效管理制度改革。一是完善預算績效目標。研究出臺精細化、科學化的支出預算標準，提升基層預算管理能力，加大預算編制核查力度，提高零基預算應用質量和應用效果。二是開展全過程績效監控。及時發現項目預算執行中的問題并進行調整和糾正。三是推進績效評價。加大預算績效評價結果、審計問題整改情況與預算安排的掛鉤力度，提升區級財政資源配置效益。

4.創新財政支持方式

積極發揮財政 “四兩撥千斤”的帶動作用，大力吸引社會資本進入公共服務領域。進一步規范制度、強化指導，參考部分發達地區經驗，鼓勵區級政府通過市場機制解決文化、體育等城鄉公用事業建設，以及公益性基礎設施建設、大型設備購置更新等支出事項，探索通過股權投資、融資租賃、基金等市場運作方式提供部分公共服務。