合肥市政府數據開放平臺建設及發展路徑研究*

儲節旺 張林軒 宮雨晨 康明馳

（安徽大學管理學院，合肥 230039）

在推進國家治理體系與治理能力現代化的背景下，數字政府發展、數字城市建設、網絡化治理模式構建進入了探索發展的新階段。政府數據開放平臺是政府在數字治理的架構下鑄造信息基礎設施的時代工程，這不僅是政府向公眾進行數據開放的窗口，也是實現政府數據開放與創新利用的濫觴[1]。2015年，中共中央通過系列講話和會議將數據開放提升到國家戰略層面，同年8月31日國務院印發《促進大數據發展行動綱要》[2-3]，正式開啟了政府數據開放的新征程。2016—2018年，我國相繼出臺《關于全面推進政務公開工作的意見》《國家信息化發展戰略綱要》《政務信息系統整合共享實施方案》《公共信息資源開放試點工作方案》等政策文件，通過公共政策的引導來加快推進政府數據資源的開放共享和創新利用。

近年來，國內外對此均進行了大量研究，就開放平臺而言，國外研究主要聚焦于兩個重點方向。第一，開放數據門戶平臺的效用實證研究。如Nikiforova等[4]驗證了開放政府數據門戶可用性分析框架，識別出常見的開放式政府數據門戶可用性弱點。Wang等[5]通過對英國OGD平臺開放程度的抽樣調查，指出應該繼續擴大平臺數據開放的路徑。Henmana等[6]比較審查了前10名電子政務國家政府門戶網站的超鏈接結構，為評估不同門戶設計的有效性和研究門戶設計如何產生于不同的政府機構設置提供了依據。第二，開放數據平臺優化路徑的研究。如Marjanovi等[7]通過對3個拉丁美洲主要城市中開放政府數據平臺的比較案例研究，提出一種促進開放政府數據平臺生態系統的培育模型。國內研究主要包括3個方面。第一，數據利用技術與監管的研究。莫祖英等[8]提出貴州省的政府開放數據存在數據割據化現象、數據孤島和數據碎片化等問題。童楠楠[9]應用數據生命周期管理、利益相關者理論，從數據質量維度分析數據本身、技術層面、流程層面、管理層面等，構建數據質量控制機制模型。第二，數據開放運行風險與政府職能關系的研究。劉新萍等[10]對上海市數據開放的風險問題進行分析，力圖在決策平衡論的智慧中尋找開放數據策略的安全性平衡。王芳等[11]分析不同主體在數據開放與利用過程中的深層利益關系以及我國的現狀和存在的問題，為政府破解數據開放的時代難題提供時代智慧。第三，平臺開放建設與數據安全的融合性研究。劉權[12]提出數據安全保護制度。冉連等[13]對33個地方政府關于數據安全的相關政策進行分析，反映出地方政府在數據安全保護工作中存在不足。馬海群等[14]提出政府應當通過完善數據開放保障機制，以在數據開放與數據安全之間找到均衡點。綜上所述，國內對于政府數據開放平臺建設的研究漸趨完善，研究核心側重于數據治理視域下的數據技術利用與數據安全管理層面的探討，較少從區域性、地方性的平臺建設為切入口進行門戶建設保障層面的分析，為省級、地市級政府數據平臺建設研究及規制對策留出空間。

隨著移動互聯網時代的縱深發展，5G、人工智能、大數據、區塊鏈等信息技術迅猛發展，為政府數據儲備、數據管理、數據共享、數據開發、數據利用提供了成長的土壤，對政府積極轉變政府職能、推進電子政務、優化營商環境、打造創新政府具有跨時代的重要意義。2020年12月18日，“2020中國（合肥）數字經濟創新峰會”在安徽省合肥市舉行，這次峰會以“新經濟 新基建 新要素”為主題，集中展示合肥數字經濟建設最新成果。近年來，合肥市全面貫徹落實國家大數據戰略和省委省政府“數字江淮”工作部署，加快推進數字產業化、產業數字化，聚力打造具有國內領先優勢的數字經濟高地。在數字與經濟的融合發展中，合肥市加大數據共享賦能智慧城市，承接安徽省開展數據資產確權、數據開放共享和數據交易流通等大數據領域建設和發展工作，但在數據開放平臺建設方面仍處于相對薄弱的階段，如何破解門戶平臺建設的瓶頸、聚焦優質營商環境的打造、助力“數字江淮”戰略的縱深推進，都是需要研究的時代命題。

1 合肥市政府數據開放平臺建設現狀

本部分從數據發布主體、數據資源建設、平臺服務特色3個維度探究數據開放平臺建設的數據管理水平。在對研究對象的方法選擇上，主要采用了對比分析法，即通過將合肥市政府數據開放平臺與其他較為典型的省會城市政府數據開放平臺進行對比，分析合肥市政府數據開放平臺的建設現狀。研究對象選自《2020下半年中國地方政府數據開放報告》的省會城市，依據報告中數據開放水平指數序列，分別選取3個梯度層次的兩個省會城市與合肥市進行對比，分別為排名較高的貴陽市（第4名）、濟南市（第5名），排名中等的武漢市（第33名）、銀川市（第37名），以及排名較低的南昌市（第81名）、南寧市（第83名）。

1.1 平臺數據發布主體

本文的研究對象是政府數據開放平臺，平臺數據發布主體主要指政府部門。開放數據部門的數量反映政府數據開放平臺的覆蓋面，參與數據開放的政府部門越多，表明平臺開放范圍越廣。截至2021年2月1日，7個數據開放平臺中，武漢市的開放數據部門數量較多，達92個，與其他6個城市差距較大；貴陽市、濟南市、銀川市、合肥市這4個城市的開放數據部門數量均在40～65個；而南昌市與南寧市開放數據部門數量較少，在20個左右。通過比較可以發現，合肥市數據開放平臺的數據開放部門與國內前列的其他城市數據開放平臺相比差異不大，水平較好。

各部門提供的數據量反映了不同部門數據開放的參與程度。合肥市提供數據開放的部門數據提供量如表1所示，可以看出合肥市不同部門的數據提供量存在較大差異，這主要是由于職能不同所致。總體來看，數據提供量較多的是市公安局、市教育局、市文化和旅游局、市統計局、市交通運輸局等部門，其中市公安局和市教育局是提供數據較多的兩個部門，也是與居民日常生活較為密切的兩個部門，均達到了75個以上；文化和旅游局（45個）與統計局（44個）緊隨其后。

1.2 平臺數據資源建設

1.2.1 數據數量和質量

（1）數據數量。截至2021年2月1日，合肥市開放數據平臺的數據總量為602條，開放數據集總量為5個；而7個城市中數據開放平臺數量最多的武漢市數據總量為4 142萬條，所開放的數據集達5 570個。可以看出合肥市開放數據平臺的數據數量與武漢市的開放數據平臺數據數量相比還有很大的差距，同時數據集也很少，因此在未來應當加大開放力度，提供更多的數據以及數據集。

（2）數據質量。考慮到合肥市開放數據平臺的數據總量較少，本文對全部數據進行了分析。最早的一條數據發布于2018年5月11日，最新的一條數據發布于2021年2月1日，98.85%的數據為每兩年更新一次，以周為單位更新的數據僅占0.17%，沒有以日為單位更新的數據。而貴陽市開放數據平臺的數據92.79%為每兩年更新一次，以周為單位更新的數據占比1.90%，以日為單位更新的數據占比0.11%。武漢市開放數據平臺79.71%的數據為每兩年更新一次，以周為單位更新的數據占比6.73%，以日為單位更新的數據占比0.56%。因此，合肥市開放數據平臺的數據質量處于較好水平，與貴陽市、武漢市等發展完善的數據開放平臺差距不大，僅缺少以日為單位更新的數據。

表1 合肥市各部門數據提供量 個

1.2.2 數據覆蓋面

（1）覆蓋領域。按照《2020下半年中國地方政府數據開放報告》標準，可將合肥市政府數據開放平臺劃分為13個領域，分別為政府機構、公共服務、教育文化、經濟發展、公共安全、農村農業、文化娛樂、能源環境、金融服務、交通服務、法律服務、醫療衛生、信息產業，覆蓋面相對較廣。但從調研結果來看，各領域數據分布不均衡，如機構團體和社保就業領域數據分別為210個和159個，其他如信用服務領域僅13個，對比其他6個省會城市，不同領域的數據均存在分布不均衡現象。如貴陽市在生活服務領域的數據高達4 359個，而在信用服務領域的數據僅有376個；武漢市在資源環境領域的數據有4 334個，在信用服務領域的數據僅有5個。可以看出，7個城市在信用服務領域的數據與其他領域相比均較少，主要與公眾的關注度、數據獲取的難易以及政府的開放意愿有關。截至2021年2月1日，7個城市政府數據開發平臺數據覆蓋量如表2所示。

表2 7個城市政府數據開放平臺數據覆蓋量 個

（2）覆蓋部門。合肥市數據開放平臺開放部門共有55個，但實際有數據發布并進行更新的有40個，部門覆蓋率達72.73%，并且與公眾日常生活息息相關的部門均期數據更新相對比較及時，總體處于較好水平。

1.3 平臺服務特色

1.3.1 基本檢索滿足用戶使用需求

（1）數據格式。通過中國開放數林指數網，可以發現這7個地市級政府數據開放平臺關于數據格式方面的共性特點：一是資源格式主要為CSV、XLSX、JSON、XML、RDF、EXCEL等，其中貴陽市的EXCEL格式占比達99.27%，可機讀比例極高；二是重視可機讀格式數據的提供與挖掘，XLS、CSV、JSON、XML是主要的可機讀格式數據，其占比情況反映出不同需求的數據使用者對數據的增值利用的地域差異。如貴陽市、武漢市對CSV占比分別為58.27%和12.43%，在反映利用需求差異的同時，也進一步反映出區域性數據開放共享的水平和規模差異。相比之下，雖然合肥市開放數據平臺所提供的數據格式較為多樣，包括PDF、XLS、XLSX、DOCX、ZIP等，但可機讀格式數據比例較低（僅有10.45%），且PDF、ZIP等格式不可機讀，會對公眾的使用造成許多不便，無法很好地滿足各類數據使用者的需求，因此合肥市仍需進一步加以完善。

（2）檢索結果排序方式。在檢索字段上，合肥市數據開放平臺主要提供了按照數據主題、發布部門、數據格式、接入方式4種方式。在檢索結果排序方面，合肥市則提供了按下載次數、訪問次數、用戶評分、更新時間4種排序方式。綜合比較來看，貴陽市、濟南市的檢索結果排序方式更加全面，合肥等其他城市門戶平臺仍處于不斷完善的階段，目前基本可以滿足用戶的多樣化需求。7個城市政府數據開放平臺檢索結果排列方式如表3所示。

表3 7個城市政府數據開放平臺檢索結果排列方式

1.3.2 分類導航簡化用戶操作流程

（1）網頁設計。網頁設計一般從美觀性、專業性、易用性、交互性4個方面進行評價，同時網頁設計的情況也會直接影響用戶使用網站的綜合體驗。合肥市數據開放平臺總體設計較為簡單，在美觀性上沒有明顯優勢；但作為政府類的數據開放平臺，其首頁設計包含應有的全部數據分布概況以及其他網址鏈接，專業性與易用性較高；同時平臺所提供的鏈接與按鍵都能快速準確地打開，因此交互性也處于較高水平，網頁設計總體功能相對完善，不足之處是缺乏亮點與特色。

（2）數據導引。合肥市數據開放平臺首頁提供平臺瀏覽量、數據下載量、開放部門總數、開放數據總量、開放數據集總量以及開放文檔數總量等內容；并按照領域與部門提供分類導航，同時提供下載次數、訪問次數、用戶評分、更新時間4種排序方式，很好地滿足了不同數據需求者的基本檢索排序需求，但進階排序與高級檢索沒有提供。

（3）平臺系統。系統的流暢度會對用戶的體驗產生極大影響，合肥市數據開放平臺的連接、瀏覽速度較快，沒有卡頓現象出現；站點可用性與資源利用率也都處于較高水平。

1.3.3 互動社區增強用戶交互

合肥市的數據開放平臺也有互動社區功能，主要包括數據申請、常見問題、咨詢與建議、投訴通道、留言選登等，已經較為全面，但也可以考慮將濟南市與武漢市提供的糾錯列表、濟南市與銀川市提供的問卷調查加入其中，使其更加完善。

1.3.4 個性化服務提升用戶體驗感

個性化服務的提供可以增加用戶使用數據開放平臺的積極性，增強用戶體驗感。如平臺提供訂閱服務，用戶將感興趣板塊的網址復制到閱讀器中，數據平臺就可以自動推送用戶關注板塊的最新消息。而包括合肥市在內的7個數據開放平臺在對用戶的個性化服務方面的提供均略顯匱乏，應在今后的完善中加大重視，從而提高用戶整體的體驗感，并為用戶提供更多便利。

1.4 平臺數據利用

對政府數據開放平臺數據利用效果進行研究，主要依據兩大指標：一是下載量較多的數據或數據集的下載率，下載率越高說明數據的可用性越強，數據的利用效果越好；二是公民或組織/團體利用政府開放數據所開發的App數量，通過平臺展示的利用成果越多，說明數據的利用效果越好。

1.4.1 數據或數據集的下載量

政府數據開放平臺數據利用效果常用數據集下載量為標準，但由于合肥市數據集僅5個，計算結果不具有代表性，故選用數據下載量為評定數據。根據數據統計結果，自合肥市政府數據開放平臺上線至2021年2月1日，平臺上的數據下載量多集中在1～10次且下載量不高。其中下載量為0次的數據個數為212條，占比35.22%；下載量在1～10次的數據個數為371條，占比61.63%；下載量在11～20次的為15條，占比2.49%；下載量在21～30次的為5條，占比0.83%；下載量在30次以上的為4條，占比0.66%；同時合肥市政府數據開放平臺數據總下載量為1 822次，單個數據最大下載量僅為30次。合肥市數據和數據集下載量相較于其他省會城市，有較大的差距。政府數據開放水平較高的貴陽市政府數據開放平臺數據集下載量在30次以上的占比96.08%，且單個數據集最大下載量達330 282次；政府數據開放水平中等的武漢市政府數據開放平臺數據集下載量在30次以上的占比86.54%，且單個數據集最大下載量達4 956次；政府數據開放水平較低的南昌市政府數據開放平臺數據集下載總量為1 868次，與合肥市相當，但其單個數據集下載量多為40～50次。通過總體對比來看，合肥市的數據和數據集下載量與下載率整體處于較低水平，數據的利用效果較差。

1.4.2 App的數據利用與開發

一方面，政府數據開放平臺應當具備數據應用模塊，具體包括成果展示、成果提交、開發者工具等，其中成果展示通過用戶開發的App直觀地反映政府數據開放平臺的數據利用效果。通過檢索發現合肥市利用政府數據開發的“合肥軌道”“合肥通”“健康合肥”等10余個App，并沒有數據應用模塊展現數據的利用開發成果，數據的利用效果難以通過平臺呈現。另一方面，貴陽市政府數據開放平臺的應用部分展示了“我的貴陽”“貴陽人社通”“貴醫云”等24個App；武漢市政府數據開放平臺的應用部分展示了“科技抗疫”“武漢旅游”“云端武漢·政務”等60個App，其中18個應用為“2020開放大賽”的獲獎作品展示。通過對比可以發現，合肥市的數據利用開發App數量相較于其他省會城市較少，有待進一步加強應用開發。

2 合肥市政府數據開放平臺建設存在的問題

2.1 數據開放意識不強，思維理念亟待更新

長期存在的政府文化是目前政府數據開放的挑戰之一，傳統的政府職責是保護數據而非公開數據，而大數據時代則需要轉變思維理念，形成數據資源及時更新，與社會變化相匹配的動態治理思維。但是，我國大數據起步較晚，政府數據開放平臺建設也較晚，政府部門和公眾都普遍缺乏數據開放意識。通過對合肥市政府數據開放平臺的調查發現，政府部門的開放意識不強主要體現在開放數據數量與貴陽市、武漢市等省會城市存在較大差距，合肥市開放數據平臺的數據更新周期長。社會公眾的開放意識不足主要體現在平臺的活躍度較低，數據下載量和互動情況都較少。根據調查，合肥市政府數據開放平臺的數據下載量大多在10次以下，公眾在平臺的互動幾乎沒有。因此加強政府職能部門以及社會公眾的開放意識培養，形成動態治理思維理念，是推進合肥市政府數據開放平臺建設以及政府數據開放工作的重中之重。

2.2 政策準備尚不完善，政策級別有待提高

自2017年以來，合肥市政府為了貫徹落實國務院以及省級政府政務信息資源共享的相關要求，已頒布多項針對政府數據開放的政策，但指導政府數據開放平臺建設的法規與政策尚不完善。一方面，合肥市為推動政府數據開放平臺建設而出臺的政策文件以方案、計劃、辦法為主，如《合肥市大數據發展行動綱要（2016—2020）》《合肥市數字經濟發展規劃（2020—2025年）》與《合肥市政務數據資源共享開放管理辦法》。總體來看，政策級別較低，法律效力不高，在此情況下對合肥市政府數據開放工作的開展產生了一定的體制阻力和溝通障礙。另一方面，合肥市缺乏建設數據開放平臺的配套政策支持。目前合肥市僅有《合肥市政務數據資源共享開放管理辦法》提出統籌建設全市統一的政務數據共享平臺，但針對平臺如何建設、數據安全如何保障等具體問題尚未出臺配套法規與政策。平臺數據開放涉及個人隱私安全、網絡安全等多方面，目前相關法律法規之間協調性不強、銜接性不足，分散于各個政策中，甚至在很多領域還存在法律空白，不利于政府數據開放平臺的建設以及政府數據開放的長期穩定發展。

2.3 平臺開放力度較弱，數據量少且更新不及時

整體來看，合肥市相較于貴陽市、濟南市、武漢市等其他國內省會城市的政府數據開放平臺的開放力度小，突出表現于數據量較少和數據質量較低的不足。一方面，從數據量來看，合肥市政府數據開放平臺提供的數據總量及數據集總量與武漢市差距較大；另一方面，從數據質量來看，合肥市政府數據開放平臺中98.85%的數據為每兩年更新一次，沒有以日為單位更新的數據，以周為單位更新的數據僅占比0.17%。數據更新不及時不僅會給公眾帶來不便，還會降低公眾對合肥市政府數據開放平臺的滿意度以及使用意愿。

2.4 用戶體驗感不佳，平臺功能有待完善

合肥市政府數據開放平臺基本能夠實現一個政府數據開放應具備的功能，但總體上平臺功能尚不完善，主要表現在以下四個方面：一是平臺的頁面設計較為簡單，缺乏亮點與特色，影響用戶對于平臺的使用感和體驗感；二是數據導引功能僅能滿足不同數據需求者的基礎檢索排序需求，缺乏進階排序與高級檢索功能；三是平臺雖然存在互動社區，但并未真正發揮效果，互動效果差，互動功能種類少，尚不能有效滿足用戶的需求；四是缺乏個性化服務，不能滿足用戶對于政府數據開放平臺使用的個性化需求。

2.5 數據開發利用較差，創新成果數量較少

當前開放大量數據集是國內各級地方政府推進數字化治理的目標與方向，但是為社會創造價值的數據集數量并不突出。數據開放不是最終目的，政府通過數據開放這一行為為用戶創造公共價值、提供公共產品、履行公共職能才是根本目的所在[14]。一方面，合肥市政府數據開放平臺推動實現政府數據開放，但目前政府數據開放利用水平較低。根據數據統計結果，截至2021年2月1日，合肥市政府數據開放平臺的數據下載量在10次以下的占全部數據量的96.85%，可見合肥市社會組織和公眾對于數據的利用較少。另一方面，政府數據開放平臺應當將創新成果進行展示并運行，但合肥市政府數據開放平臺并沒有將數據開放創新利用成果進行展示。雖然2020年12月25日合肥市數據資源局與合肥市大數據資產運營有限公司深化合作打造的“合肥通”App，是對合肥市政府數據開放創新利用以及“智慧合肥”建設的創新性成果，但合肥市政府數據開放平臺并沒有將其納入平臺運行并進行成果反饋，總體來看平臺的創新成果數量較少。

3 合肥市政府數據開放平臺建設的發展路徑

3.1 積極轉變思想觀念，樹立數據開放意識

政府部門及社會公眾在大數據時代都應積極轉變思想觀念，樹立數據開放意識，重視合肥市政府數據開放平臺的建設。合肥市政府部門應及時了解政府數據開放的相關理論知識，并積極利用大數據技術建設政府數據開放平臺，深化合肥市數據資源局和合肥市大數據資產運營有限公司的合作，引入社會力量推動合肥市政府數據開放平臺的建設不斷完善，形成多方主體的數據開放意識及動態治理思維。同時，政府應加大對政府數據開放平臺的宣傳，強調數據開放與數據利用意識，提高公眾對開放數據的使用意愿及把握能力。發揮聯動效果，從意識層面推動政府數據開放。

3.2 重視提升政策效力，不斷完善政策體系

首先，合肥市政府應當充分意識到目前法律效力低的現狀，積極推進政府數據開放平臺建設的政策制定工作，依據中央政策加快制定適應本地實際情況的實施細則和實施辦法，如《推進合肥市政府數據開放平臺建設條例》《完善合肥市政府數據開放平臺建設意見》等，更好地推動政府數據開放工作。其次，在完善政府數據開放政策基礎上，政府要及時跟進數據安全、個人隱私安全、平臺安全保護等相關政策的制定，形成關于政府數據開放平臺建設的法律協調體系，為推動完善平臺與政府數據開放提供良好的政策環境。最后，積極借鑒政府數據開放程度較高、政府數據開放平臺建設較好的城市的政策經驗，如貴陽市在出臺一系列相關政策推動政府數據開放與平臺建設方面具有先進經驗，值得合肥市借鑒學習。

3.3 加大數據開放力度，強化數據開放監管

政府數據開放平臺開放的不僅是政府部門數據，還應該包括整個社會“大數據”[15]。必須加大數據開放力度，不斷提高政府數據數量和質量，進一步拓展政府數據的寬度和深度。第一，提升數據數量。合肥市政府應積極利用大數據技術提供政府部門數據資源以及社會的各方面數據資源，同時也要鼓勵多元主體積極進行數據供給，努力將政府數據開放平臺的數據數量提高至國內城市平均水平及以上。第二，提高數據質量。合肥市政府數據開放平臺應及時更新數據，保證開放數據的時效性和有效性。《合肥市政務數據資源共享開放管理暫行辦法》第5條明確指出，合肥市數據資源局作為專業部門負責組織、指導、協調和監督全市政務數據資源共享開放工作。因此市數據資源局應當作為專門機構加強對政府數據開放數據資源的監管，不斷提高政府數據開放平臺的數據開放質量。

3.4 精準分析用戶需求，不斷完善平臺功能

合肥市政府數據開放平臺應從用戶角度出發不斷完善政府數據開放平臺功能，包括優化頁面、提升數據導引、提供個性化服務等。在互動交流方面應借鑒貴陽市政府數據開放平臺的經驗，增加互動社區板塊。同時，合肥市政府應借鑒國內其他功能設計完善的優質開放平臺（如貴陽市、武漢市等政府數據開放平臺），進一步優化網頁界面、完善本地平臺功能，更好地滿足各類用戶的需求，提高社會組織和公眾對于平臺的使用積極性和滿意度。

3.5 實現數據開發利用，培養引進數據人才

首先，合肥市政府數據開放平臺應積極開放公眾所需的核心數據。合肥市政府數據下載量低說明開放的數據很可能并非公眾關心的核心數據。所以各政府部門應當真正落實政策的部署，公開除了涉及國家秘密、商業機密和個人隱私以外的公共數據，做好部門之間數據的共享工作，開放公眾所需的核心數據[16]。其次，平臺網站應及時展示公民或組織/團體利用政府數據開放所開發的App數量。合肥市政府數據開放平臺應盡快設立數據開發利用模塊，引入“合肥通”“合肥軌道”等App，及時反映用戶對數據的利用效果。最后，人才是建設政府數據開放平臺的關鍵，無論是挖掘數據還是應用開發都需要專業人才的參與。合肥市應該充分利用中國科學技術大學、合肥工業大學、安徽大學等本地高校的人才優勢，培養大數據專業人才，并通過優待政策留住人才、吸引人才，推動合肥市政府數據開放平臺在數據開發利用實踐中不斷完善，從而推動合肥市政府數據開放與創新利用進一步發展。