財政分權(quán)、地方政府行為與生態(tài)效率

王成亮

一、引言

黨的十九大報告明確指出，建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計，要堅定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。生態(tài)效率的基本思想是以更少的資源投入獲取更大的經(jīng)濟價值，同時盡可能減少環(huán)境代價。隨著中國各類環(huán)境問題日益凸顯，如何提升生態(tài)效率已成為建設(shè)生態(tài)文明、推動高質(zhì)量發(fā)展的重要任務(wù)。經(jīng)濟、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展與政府的行為偏好密切相關(guān)，作為政府分配自身事權(quán)行為并做出“理性”選擇標桿的分稅制財政管理制度尤為重要，因此，本文將財政分權(quán)、地方政府行為與生態(tài)效率納入同一框架下進行分析。

二、文獻綜述

財政分權(quán)和經(jīng)濟增長關(guān)系的研究非常多，多數(shù)研究認為更大的權(quán)力下放與更好的經(jīng)濟增長有關(guān)，更分散的財政分權(quán)會帶來更友好的政府政策，有利于降低對經(jīng)濟活動的扭曲程度，創(chuàng)造更有利的商業(yè)環(huán)境，促進經(jīng)濟增長。財政分權(quán)對環(huán)境的影響未有定論。Sigman及Farzanegan和Mohammad Reza等通過實證檢驗分析了財政分權(quán)對環(huán)境質(zhì)量的影響，結(jié)果表明財政分權(quán)對環(huán)境質(zhì)量有不利影響。劉建民等從異質(zhì)性和動態(tài)效應(yīng)兩方面進行分析，證實環(huán)境污染存在時間慣性和正空間溢出性，財政分權(quán)度的提升會導(dǎo)致環(huán)境的進一步惡化。然而也有研究指出，財政分權(quán)與環(huán)境污染的正相關(guān)關(guān)系從一定意義上來說只是數(shù)據(jù)現(xiàn)象，財政分權(quán)制度下地方政府是否能堅持“環(huán)保真作為”是財政分權(quán)是否會增加污染的關(guān)鍵。有學(xué)者構(gòu)建環(huán)境污染綜合指數(shù)，研究認為財政分權(quán)并不會導(dǎo)致環(huán)境惡化，與中央政府制定統(tǒng)一的環(huán)境標準相比，根據(jù)地區(qū)居民偏好、實際條件來分權(quán)決策提供環(huán)境保護則更有效。

有研究指出，在制定和實施環(huán)境規(guī)制時，地方政府會出現(xiàn)“相互模仿”的現(xiàn)象，從而制約生態(tài)效率，但這種“制約”作用正隨著政策考核機制等的調(diào)整而減弱，隨著環(huán)境規(guī)制強度的提高，財政分權(quán)對生態(tài)效率的作用將由“攫取”向“援助”轉(zhuǎn)變。楊剛強、李夢琴等運用中國257個城市2000-2015年的面板數(shù)據(jù)分析認為，財政分權(quán)與能源生態(tài)效率呈負相關(guān)，政治晉升激勵對能源生態(tài)效率的影響突出，財政分權(quán)與政治晉升對地方政府的聯(lián)合作用有利于生態(tài)效率的提高。有研究運用中國30個省份2000-2016年的面板數(shù)據(jù)分析認為，在財政分權(quán)的背景下，地方政府的經(jīng)濟競爭對能源生態(tài)效率影響為負相關(guān)。

基于以上分析，本研究將從地方政府公共支出、地方政府競爭和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)三個方面表征地方政府行為，從財政分權(quán)、地方政府行為及其聯(lián)合效應(yīng)入手，運用動態(tài)空間面板模型探討財政分權(quán)背景下，地方政府行為對生態(tài)效率提升的影響以及提升中國省級生態(tài)效率的路徑。

三、模型設(shè)定、變量說明與實證分析

（一）模型設(shè)定

為了研究財政分權(quán)、地方政府行為及其關(guān)聯(lián)效應(yīng)對生態(tài)效率的影響，本文借鑒SUN Z和劉曉紅等引入了財政分權(quán)與地方政府行為的交互效應(yīng)，選用動態(tài)空間面板模型進行分析。動態(tài)空間面板模型引入被解釋變量的滯后項，可以反映動態(tài)滯后效應(yīng)。模型設(shè)定如下。

動態(tài)空間面板模型（SAR）：

其中，表示省份i在t年的生態(tài)效率eei，t為滯后一期的生態(tài)效率；fdi，t表示省份i在t年的財政分權(quán)度；反映地方政府行為（LGA）的變量有payit、fdiit及isit，payit為省份i在t年的科技支出，反映地方政府的公共支出；fdiit表示省份i在t年的外資依存度，衡量地方政府競爭程度；isit表示省份i在t年的地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平；(fd|pay)it、(fd|fdi)it、(fd|is)it為省份i在t年的財政分權(quán)度與反映地方政府行為變量的交互項；Xit是模型中的其他控制變量。

（二）變量說明

被解釋變量：被解釋變量是生態(tài)效率（ee），本文參考羅能生、成金華等的研究，選取2003-2017年30個省份的能源、水資源、土地及人力的消耗作為資源投入指標，地區(qū)生產(chǎn)總值作為期望產(chǎn)出，“三廢”排放作為非期望產(chǎn)出，構(gòu)建生態(tài)效率指標體系。

解釋變量：

控制變量：經(jīng)濟發(fā)展水平（pgdp），用各地區(qū)人均GDP表示；城鎮(zhèn)化水平（urban），用城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘陌俜直缺硎荆坏貐^(qū)治理環(huán)境（cor），用每萬人貪腐立案數(shù)表示；研發(fā)支出（pay），以人均規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)研發(fā)投入額變量指標表示。

本部分數(shù)據(jù)來源于2004-2018年《中國統(tǒng)計年鑒》《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》《中國財政年鑒》和各省份統(tǒng)計年鑒及萬德資訊。考慮數(shù)據(jù)可得性，由于西藏數(shù)據(jù)缺失較多以及港澳臺數(shù)據(jù)缺失，這些區(qū)域被排除在樣本之外。

表1 空間鄰接矩陣和空間地理距離矩陣下生態(tài)效率Moran'sI指數(shù)

表2 財政分權(quán)和地方政府行為交互影響實證結(jié)果

（三）實證結(jié)果分析

1.空間相關(guān)性檢驗。在進行動態(tài)空間面板模型實證分析之前，要檢驗生態(tài)效率的空間相關(guān)性。本文運用空間鄰接矩陣（W1）和地理距離權(quán)重矩陣（W2）作為空間分析的工具。如表1所示。

目前檢驗空間相關(guān)性最常用的指標是Moran’s I指數(shù)，Moran’s I指數(shù)的取值范圍為[-1，1]，當(dāng)I接近1時，表明地區(qū)間生態(tài)效率呈現(xiàn)空間正相關(guān)；接近于-1時，表明地區(qū)間生態(tài)效率呈現(xiàn)空間負相關(guān)；接近0時，表明地區(qū)間不存在自相關(guān)性。從表1中可以看出，生態(tài)效率的Moran’s I指數(shù)均通過了1%的顯著性水平檢驗，數(shù)值為正數(shù)，說明地區(qū)之間的生態(tài)狀況并不是獨立的，而是受到鄰近地區(qū)生態(tài)效率的影響，生態(tài)效率表現(xiàn)出明顯的空間正相關(guān)性，生態(tài)效率存在顯著的正向空間溢出效應(yīng)。

2.財政分權(quán)、地方政府行為與生態(tài)效率關(guān)系實證研究。本文采用空間動態(tài)面板模型（SAR），運用無條件極大似然估計法對模型進行估計。

從表2可以發(fā)現(xiàn)，滯后一期的生態(tài)效率（eeit）始終在1%的水平上顯著為正，表明生態(tài)效率存在“滯后性”，滯后一期的生態(tài)效率對當(dāng)期生態(tài)效率具有顯著的正效應(yīng)，也驗證了采用動態(tài)面板模型進行分析的必要性。

（1）財政分權(quán)（fd）。財政分權(quán)一次項系數(shù)與生態(tài)效率之間顯著為正，說明適度的財政分權(quán)有利于生態(tài)效率提高。財政分權(quán)情況下，地方政府有利于解決地方政府間的“逐底競爭”陷阱，解決生態(tài)環(huán)境的治理困境。財政分權(quán)度越高，地方承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任越多，所需財政資金越多，越有可能受到經(jīng)濟激勵的影響，以此獲得更多的財政收入。理性的地方政府為了獲得更多財政收入，更關(guān)注生態(tài)環(huán)境的投資。

（2）地方政府行為（LGA）。環(huán)境保護或治污支出（inv）：環(huán)境保護支出顯著為正，對生態(tài)效率的提高具有積極影響。環(huán)境保護支出直接促進了環(huán)境質(zhì)量的改善，有助于提高資源利用效率，實現(xiàn)低投入高產(chǎn)出，促使環(huán)境治理技術(shù)更有效率，有利于改善環(huán)境，在很大程度上可以促使經(jīng)濟環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，從而對生態(tài)效率產(chǎn)生較為明顯的正效應(yīng)。地方政府競爭（fdi）：地方政府競爭在1%的顯著性水平上為負，對生態(tài)效率的影響是顯著消極的。外資企業(yè)的進入在加速經(jīng)濟發(fā)展的同時帶來了環(huán)境污染，對環(huán)境治理形成負向影響，降低生態(tài)效率。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（is）：在其他影響因素不變的條件下，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平對生態(tài)效率的影響顯著為正，這說明目前的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有利于實現(xiàn)經(jīng)濟環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，對生態(tài)效率的影響為正，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，尤其是第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有助于生態(tài)效率提高。

（3）財政分權(quán)對環(huán)境保護支出的調(diào)節(jié)作用使得二者的交互項系數(shù)（fd*pay）顯著為負，財政分權(quán)下，財政收入和政治晉升的激勵使得地方政府更傾向于將財政資源用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展等能帶來更多財政收入的領(lǐng)域，對于環(huán)境保護和污染治理方面的關(guān)注較少。并且環(huán)境保護支出具有一定的局限性，環(huán)保支出往往用于污染發(fā)生后的治理工作，不能從源頭上防止污染的發(fā)生，因此也就無法扭轉(zhuǎn)財政分權(quán)對環(huán)境污染的影響。環(huán)保支出行為更多是短期的措施，尚無法扭轉(zhuǎn)財政分權(quán)對環(huán)境污染治理呈現(xiàn)出“邊污染，邊治理”或者“先污染，后治理”的發(fā)展態(tài)勢，由于新的污染不斷產(chǎn)生，環(huán)境保護支出難以從根本上改善生態(tài)效率的提升。

財政分權(quán)與地方政府競爭的交互項系數(shù)（fd*fdi）也是顯著為負，說明財政分權(quán)不利于發(fā)揮地方政府競爭對生態(tài)環(huán)境的治理。財政分權(quán)增強了地方政府的自主管理權(quán)，使得地方政府可以自由地拓寬招商引資的渠道，增強了地方政府的經(jīng)濟實力，逐底競爭下，地方政府通過降低環(huán)境門檻來吸引資金?！拔廴颈茈y所”效應(yīng)使得具有落后技術(shù)的外資企業(yè)進駐，對于地方政府具有很強的吸引力，地方政府會利用更傾向于地區(qū)內(nèi)的稅收、環(huán)境政策等吸引投資資源，基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)、環(huán)境污染等激勵扭曲問題，導(dǎo)致環(huán)境效率降低。

財政分權(quán)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)交互項系數(shù)（fd*is）與生態(tài)效率存在顯著負向關(guān)系，財政分權(quán)加劇了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對生態(tài)效率產(chǎn)生的不利影響。財政收入與政治晉升的雙重激勵使得地方政府更為重視經(jīng)濟，從而在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面偏向于支持能快速促進經(jīng)濟增長的第二產(chǎn)業(yè)，而產(chǎn)出的提高會擴大規(guī)模，進一步加劇環(huán)境污染，地方政府綠色理念的提升仍未使得這一現(xiàn)象發(fā)生明顯改觀，對生態(tài)效率的影響仍然是顯著為負的。

四、結(jié)論與政策啟示

本文運用動態(tài)空間面板模型對2003-2017年中國30個省份財政分權(quán)、地方政府行為與生態(tài)效率面板數(shù)據(jù)進行實證分析，根據(jù)以上實證結(jié)果與相關(guān)結(jié)論，本文提出以下政策建議。

第一，適度的財政分權(quán)，增加地方政府在生態(tài)文明建設(shè)的作用。第二，地方政府在生態(tài)效率的提升上要更加積極主動作為。