檢察機關在行政公益訴訟中的角色定位研究

摘要：檢察機關是提起行政訴訟的法定主體，對于檢察機關角色的定位是程序構建的基礎。現行法律對于檢察機關身份定位尚不明確，司法實踐中存在著不同主體認識偏差的情況。因此，對于檢察機關的角色進行精準定位利于行政公益訴訟制度的運行和完善。

關鍵詞：檢察機關;行政公益訴訟;角色定位

我國行政公益訴訟制度的源頭最早可以追溯到2014年中央層面提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。”后全國人大常務委員會對最高檢察院進行授權，在13個地區開展為期2年的試點工作，在試點工作結束后，2017年行政公益訴訟制度在《行政訴訟法》中正式確立，明確了檢察機關是提起行政公益訴訟的唯一主體。檢察機關從試點到現在積累了大量的經驗，近幾年來，檢察機關開展公益訴訟活動更加貼近百姓生活，從不同角度去發現需要“維護”的公共利益，穩妥推進受案范圍，積極履行監督職責。檢察機關不僅關注重點常規領域，生態環境保護、食品安全，還在文物保護、大數據信息等領域積極探索，力求為公共利益提供全方位的保護，檢察機關在行政公益訴訟中起著重要的作用。行政公益訴訟使我國的行政訴訟制度更加完善，為維護公共利益提供了程序法上的支持，但是還存在著一些問題，比如對檢察機關定位不夠清晰。

一、關于行政公益訴訟中檢察機關角色的不同理論

我國關于行政公益訴訟的研究在不同階段側重點不同，在行政公益訴訟制度未確立的時候誰是起訴的適格主體是研究重點之一，但隨著制度的確立，實踐的不斷深入，對于檢察機關身份的定位又成為了被關注的焦點，本文重點介紹以下學說：

1.關于檢察機關的角色定位從試點期間的“公益訴訟人”轉變成為了現在的“公益訴訟起訴人”。“公益訴訟人”是在檢察機關試點期間發布的《改革試點方案》¹中予以確認的。支持的學者認為，行政公益訴訟制度還在試點期間，將檢察機關定位為公益訴訟人有別于普通私益訴訟的當事人且與行政公益訴訟相對應，更為合理。“公益訴訟人”不僅體現出訴訟目的是為了維護公益還體現出檢察機關是普通訴訟當事人。此外，其他觀點認為“公益訴訟人”的稱謂可以很好的將它與普通訴訟的原告以及刑事活動中的公訴人區別開來。

2.公益代表人說的主要觀點是檢察機關是公共利益的代表。有學者認為，傳統的訴訟是為了私權益，相較之下，行政公益訴訟中檢察機關并非為了自身利益，而是為了其所代表的公共利益，將檢察機關定位為公益代表人既能體現出立法目的還和程序設計契合。有不同的聲音認為，行政機關提供公共服務，它們才是公益的代表，檢察機關的性質和職能特點用“公益代表人”這個稱謂無從體現。

3.法律監督者說認為檢察機關在行政公益訴訟中并不是普通當事人，是法律監督者。有的學者從檢察機關的性質和屬性去證明自己觀點的合理性，認為檢察機關是法律監督機關，無論參與任何訴訟其本質特征是不會發生更改的，將檢察機關定位為法律監督者對于行政行為能夠更好的進行監督。有反對者認為，將檢察機關定位為法律監督者的話不能體現出檢察機關作為訴訟當事人所要遵循的義務。徐全兵檢察官認為，檢察機關提出行政公益訴既要遵循行政訴訟的一般原則，具體程序的構建應當考慮檢察機關職能特點和運行規律。²

二、檢察機關身份定位不明

1.法律規定尚不明確。關于行政公益訴訟中檢察機關的身份定位在2015年檢察機關發布的《試點方案》³以及最高法最高檢頒發的司法解釋⁴中有所體現，由于《兩高解釋》的頒布，《試點方案》中 “公益訴訟人”的定位不再適用。2017年修改的《行政訴訟法》并未就檢察機關以何種身份提起訴訟作出明確規定，故《兩高解釋》中 “公益訴訟起訴人”成為了法律規范層面對檢察機關的角色描述。雖然兩高的司法解釋彌補了立法上的缺憾，但是在位階上司法解釋略低于法律。在立法層面的空白急需填補，否則易引發爭議。

2.實踐中不同主體認識偏差。在具體的司法實踐中，檢察機關和法院在起訴書和判決書中對于檢察機關的定位都是“公益訴訟人”，該稱謂現已不再適用。檢察機關和法院好像是對“公益訴訟人”的身份達成了共識，但具體看，還是有一些差異。檢察機關起訴書的相關信息僅列明了檢察機關為公益訴訟人;法院的判決書上除了將檢察機關列為公益訴訟人，通常還有檢察機關的住址、統一社會信用代碼等信息，且尋求二審救濟的方法是向做出判決的法院提交上訴狀，很顯然法院更傾向于將檢察機關放在被告的對立面。在檢察機關辦理案件的過程中，一些行政機關認為檢察機關是普通訴訟的原告，加之檢察機關反貪反瀆職能轉隸，有時檢察機關需要去監察委員會尋求支持幫助，還要和被監督的行政機關進行溝通，這是一個不合理的現象，檢察機關和行政機關是訴訟的雙方，二者在訴前的溝通協商應該是良性的平等互動，在這個過程中不存在誰是強勢或主導一方。

3.對于檢察機關角色定位不清影響程序運行。在實踐過程中存在檢察機關調查核實權缺乏強制保障、檢察建議剛性不足等問題，這些都跟檢察機關角色定位不清有關，基于不同角色定位的考量，程序設計也有所不同，所以檢察機關的角色就像根基，事關程序的走向和穩定。如果將檢察機關定位成類似于普通訴訟的原告的話，享有普通的訴訟權利，在調取證據，舉證等方面就可能存在著比較大的困難。一般的訴訟，當原告的權利受到了普通私主體或者行政機關的影響，會去法院提起訴訟，也是我們俗稱的“民告民”“民告官”，原告因處于事情的中心，所以有關的證據材料較為容易掌握;反觀行政公益訴訟，比如生態環境、食品領域出現了嚴重的問題，危害到公共安全，檢察機關在履職中發現了線索，發出檢察建議為必經的前置程序，如果行政機關仍舊違法作為或不履職，檢察機關才能提起訴訟。雖然說該訴訟突破了傳統 “當事人必須與訴訟標的有直接利害關系的 ”的理論，使得作為公共利益“化身”的檢察機關提起行政公益訴訟成為了可能，但和普通訴訟原告不同的是，涉及公益的訴訟牽扯面廣更為復雜，檢察機關并不是天然的處于事情的中心，并未直接經歷，在收集證據方面比普通訴訟的原告更加困難。

綜上，法律規范層面的未予以明確規定，在具體實踐的過程中法院、檢察機關以及行政機關的認識存在著不同，導致了錯位情況的出現。故需要明確檢察機關的身份定位，利于厘清各方關系，使得程序順暢運行。

三、在法律規定中明確檢察機關身份地位

在行政公益訴訟中，檢察機關更多的是扮演法律監督者的身份，在立法層面予以確認，在實踐中統一各機關的認識，利于檢察機關活動的順利開展。

將檢察機關定位為“法律監督者”更加準確：首先，檢察機關是憲法規定的法律監督機關，但是憲法對于檢察機關的性質規定的較為原則，其他法律的相關規定是檢察機關性質的進一步體現。具體到行政公益訴訟中去，檢察建議是檢察機關對相關行政機關進行監督的體現，當訴前檢察建議未發揮其作用時，檢察機關向法院提起訴訟，這些都是監督權的表現。其次，行政機關比檢察機關更為專業，在公共領域需要依靠行政機關發揮重要作用，行政公益訴訟中檢察機關發出的訴前檢察建議也體現出了對于“行政首次判斷權”的尊重，檢察機關所進行的法律監督只是一種手段，并不是為了“一爭高下，分出對錯”，目的是督促行政機關依法行政從而維護公共利益。最后，從實踐的角度來看，如前所述，實踐中存在著法院、檢察機關以及行政機關對于檢察機關身份定位認識不統一的情況。法院、行政機關，更傾向于將檢察機關定位為普通訴訟的原告，而檢察機關認為自己履行的是法律監督的職能，上述主體對于檢察機關身份定位認識不統一，會使得實踐過程中存在著問題，在訴前階段，檢察機關和行政機關認識的不統一往往帶來檢察機關處于相對“弱勢”的地位，行政機關認為檢察機關為普通的原告，檢察建議無法發揮其最大效用;在訴訟階段，法院將檢察機關歸類為原告，按照原告的義務要求檢察機關，比如判決書中對于檢察機關相關信息要進行列明，二審的啟動需要和被告一樣通過上訴的方式等，忽視了檢察機關具有的法律監督的屬性。在法律上明確檢察機關的身份可以讓各方主體形成認識上的統一，利于實踐的順利進行。故將檢察機關定位為 “法律監督者”更為合理，并在《行政訴訟法》當中予以明確，在相關的法律法規以及司法解釋中形成統一，以此角色定位為基準進行合理的程序建構。

參考文獻

[1]2015年7月2日最高檢察院發布的《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》

[2]徐全兵.檢察機關提起行政公益訴訟的職能定位與制度構建[J].行政法學研究，2017（05）：77-86.

[3]2017年最高人民法院最高人民檢察院頒發的《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》

[4]馬懷德. 行政公益訴訟制度，從理論走向現實[N]. 檢察日報，2015-07-03（003）.

[5] 徐全兵.檢察機關提起行政公益訴訟的職能定位與制度構建[J].行政法學研究，2017（05）：77-86.

[6] 周涵睿.行政公益訴訟中檢察機關的角色與職權[J].南方論刊，2020（04）：56-58.

作者簡介：作者：王明澤，中共湖北省委黨校碩士研究生。