國有企業(yè)混合所有制改革面臨的困局與對策

陳逸

國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟，是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式。十八屆三中全會以來，國有企業(yè)混合所有制改革取得了積極進(jìn)展，逐步成為本輪國企改革的重要突破口。同時也要看到，目前許多國有企業(yè)在實施混合所有制改革的過程中，仍面臨一些困局，存在一些值得重視和思考的問題。

一、政策落地不到位，不會用、不敢用、不想用的問題突出

2015年8月24日，中共中央 國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，將發(fā)展混合所有制經(jīng)濟作為國有企業(yè)改革的重要環(huán)節(jié)進(jìn)行專門規(guī)定;2015年9月23日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》，對混合所有制改革提出了明確要求。國資委會同相關(guān)部門制定出臺了一系列混合所有制改革專項政策，相繼印發(fā)了《關(guān)于鼓勵和規(guī)范國有企業(yè)投資項目引入非國有資本的指導(dǎo)意見》《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》《關(guān)于國有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點的意見》《中央企業(yè)實施混合所有制改革有關(guān)事項的規(guī)定》《關(guān)于深化混合所有制改革試點若干政策的意見》等。這些文件的出臺，將黨中央、國務(wù)院的精神細(xì)化成指導(dǎo)混改實踐的操作規(guī)范和持續(xù)，建立了完善的國有企業(yè)混改政策體系。但在實際操作過程中，許多國有企業(yè)特別是基層企業(yè)對政策心存疑慮、不理解甚至不知道，不會用、不敢用、不想用政策的問題突出，這是導(dǎo)致混合所有制改革成效難以達(dá)到預(yù)期的主要原因。

二、改革認(rèn)識不到位，“為混而混”和躊躇不前的現(xiàn)象共存

當(dāng)前，許多國有企業(yè)對適合混合所有制改革的對象和目標(biāo)認(rèn)識不清。一方面，一些企業(yè)沒有對混改開展系統(tǒng)論證研究，改革項目主要由所屬子公司提出，缺乏對企業(yè)所處行業(yè)、領(lǐng)域以及整體發(fā)展戰(zhàn)略的全面系統(tǒng)分析，也缺乏對具體改革項目的必要性研究，存在“為混而混”的現(xiàn)象，個別企業(yè)將混改理解成獲得特殊政策待遇的途徑，如申請實施員工持股、取消或突破工資總額限制、減少對干部的考核管理等，并希望在操作上繞過國有產(chǎn)權(quán)交易、資產(chǎn)評估等國資監(jiān)管程序。另一方面，有的國企不敢跟民營企業(yè)打交道，擔(dān)心引入合適的戰(zhàn)略投資者難度大，或擔(dān)心引入社會資本后增加了制衡，不適應(yīng)新的運營機制，還有的企業(yè)管理層擔(dān)心在容錯機制不明確的情況下，混改容易帶來國有資產(chǎn)流失的質(zhì)疑，導(dǎo)致相當(dāng)一部分國有企業(yè)在混改問題上踟躕不前、遲疑不決。

三、改革執(zhí)行不到位，“一混了之”、“以混代改”、“重混輕改”的情況普遍

不少企業(yè)將引入戰(zhàn)略投資者作為混改的全部內(nèi)容，僅僅實現(xiàn)了股權(quán)層面的“混”合，沒有推動經(jīng)營機制層面的“改”變。突出表現(xiàn)在：一是有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)尚未形成。不少企業(yè)引入戰(zhàn)略投資者后，一把手說了算的問題依然突出，“三會一層”職責(zé)仍不清晰，董事會依法行使重大決策、選人用人、薪酬分配等權(quán)利未得到充分發(fā)揮，民營股東未有效參與公司治理和企業(yè)管理，缺乏話語權(quán)。二是靈活高效的市場化經(jīng)營機制尚不完善。一些企業(yè)引入優(yōu)秀民營戰(zhàn)略投資者后，沒有真正借鑒和引入民營企業(yè)的市場化經(jīng)營機制，仍然采用國有企業(yè)傾向于行政化的管理方式，特別是在干部能上能下、員工能進(jìn)能出、收入能增能減等方面，沒有實質(zhì)性突破。三是“改”的過程面臨審批壁壘。一些基層企業(yè)有引入戰(zhàn)略投資者、推動轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制的改革構(gòu)想，但上級企業(yè)在審批和管理子企業(yè)時，對于混改相配套的重大決策、選人用人、薪酬分配等重大問題不研究、不放權(quán)，采取與全資企業(yè)相同的管理方式和尺度，而不是定位于國有資本投資者的角色，導(dǎo)致混改存在一定的“中梗阻”，難以真正執(zhí)行到位。

四、問題研究不到位，混合所有制改革一些重大配套問題還沒有完全弄清

一是混合所有制企業(yè)如何監(jiān)管的問題。國有企業(yè)開展混改后，現(xiàn)行的國有資產(chǎn)監(jiān)管政策是否全部適用？在監(jiān)管政策執(zhí)行過程中，如何準(zhǔn)確把握好“度”，以確保既充分發(fā)揮國有經(jīng)濟控制力，又充分發(fā)揮民營經(jīng)濟活力？二是混合所有制企業(yè)黨建的問題。混合所有制企業(yè)要不要加強黨的建設(shè)？如何加強黨的建設(shè)？依據(jù)什么政策來開展黨建工作？這些問題需要深入研究，給出答案。

面對以上困局，筆者研究提出以下對策：

（一）牢牢把握正確的混改方向和目標(biāo)

多次強調(diào)，改的革目標(biāo)不是私有化。《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》明確指出，穩(wěn)妥推動國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。堅持因地施策、因業(yè)施策、因企施策，宜獨則獨、宜控則控、宜參則參，成熟一個推進(jìn)一個。混改既要大膽推動，也要嚴(yán)格按照有關(guān)政策規(guī)定，確保合規(guī)。

（二）在中央企業(yè)層面研究建立保障混改落地的工作機制

鼓勵更多中央企業(yè)結(jié)合實際，出臺混合所有制改革有關(guān)規(guī)定和操作指引，特別是對混合所有制企業(yè)采取不同于全資公司的差異化管理方式、加大授權(quán)放權(quán)力度的同時提高監(jiān)管的約束力、指導(dǎo)和推動混合所有制企業(yè)切實轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制等方面作出明確規(guī)定，使得基層企業(yè)混改工作有章可循、有規(guī)可依。

（三）加快推進(jìn)面上混改

進(jìn)一步加大混改推動力度，特別是以國有資本投資、運營公司所屬企業(yè)、創(chuàng)建世界一流示范企業(yè)出資企業(yè)，以及“雙百企業(yè)”等試點示范企業(yè)為重點，加快推動混改，培育一批“混改尖兵”。

（四）加快轉(zhuǎn)換混合所有制企業(yè)經(jīng)營機制，真正實現(xiàn)“完善治理、突出主業(yè)、強化激勵、提高效率”的要求

從中央企業(yè)、地方企業(yè)中挖掘總結(jié)一批混改后完善治理、轉(zhuǎn)換機制方面成績突出的典型經(jīng)驗，在全國推廣。推動混合所有制企業(yè)在完善股權(quán)結(jié)構(gòu)，改革選人用人和激勵約束機制等方面狠下功夫、深耕細(xì)作，真正增強企業(yè)活力。

（五）擴大重要領(lǐng)域混合所有制改革試點范圍

在總結(jié)前三批試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格按照相關(guān)政策規(guī)定，推動第四批混合所有制改革試點工作順利推進(jìn)。在試點過程中，積極總結(jié)重要領(lǐng)域混改在股權(quán)設(shè)置、機制建設(shè)、監(jiān)督措施等方面與一般競爭性領(lǐng)域的特殊性，確保既增強活力，又保持控制力。

（六）繼續(xù)深化國有控股混合所有制企業(yè)員工持股試點

積極總結(jié)首批員工持股試點的成熟做法，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗。在此基礎(chǔ)上，嚴(yán)格按照《關(guān)于國有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點的意見》的要求，在更多符合條件、有改革需求的企業(yè)，推廣應(yīng)用試點經(jīng)驗。

（七）切實強化混合所有制企業(yè)黨建工作

在混改過程中要堅持“四同步”，確保實現(xiàn)體制對接、機制對接、制度對接和工作對接，絕對不能因為混改消弱黨的建設(shè)，必須在混改中突出黨的領(lǐng)導(dǎo)，突出從嚴(yán)治黨的要求。特別是混合所有制企業(yè)黨的建設(shè)如何實施，如何更有效的落實，應(yīng)從國家層面盡快研究，出臺明確的政策。

（八）加強混合所有制改革的全過程監(jiān)督

加強混過工作評估問效，確保改革嚴(yán)格依據(jù)程序、規(guī)范操作，做到穩(wěn)妥有序推進(jìn)，堅決防止利益輸送和國有資產(chǎn)流失。

（九）加強政策解讀、宣貫工作，準(zhǔn)確、全面抓好相關(guān)政策的落實落地

組織更多國家層面的專題政策解讀和宣貫，針對有些企業(yè)在混合所有制改革方面的認(rèn)識誤區(qū)，一一釋疑解答、作出應(yīng)答，既要增強國有企業(yè)特別是基層企業(yè)知道政策、理解政策、使用政策的能力，也要提高其想用政策、敢用政策的動力，真正解決躊躇不前、遲疑不決的問題，打通改革的“最后一公里”。