全面績效管理導向的政府會計制度改革研究

李洪志

【摘 要】 2019年是高校實施政府會計制度的開局之年，無論是微觀財務核算還是宏觀學校管理方面都面臨諸多挑戰。通過分析全面績效管理與政府會計制度改革的協同關系，提出以全面績效管理為戰略導向，以全過程、全方位、全覆蓋為具體切入點深入推進高校政府會計制度改革，這對于提高政府會計制度改革質量具有重要意義;以天津市高校為例，對標全面績效管理，通過實地調研匯總天津市5所高校在執行政府會計制度改革中普遍存在的突出問題，歸納分析思想、制度、管理、信息化、人才等方面的制約因素，并以全面績效管理為指導理念，提出有針對性的措施，希望為高校政府會計制度改革可持續發展提供有益參考。

【關鍵詞】 政府會計制度改革; 全面績效管理; 高校財務

【中圖分類號】 G647;F234.4? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2021）09-0137-04

按照“四個全面”戰略布局和黨中央、國務院決策部署，2015年國務院發布的《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》（總體方案）中提出“以績效為杠桿、以改革為動力”“深化高校綜合改革，當好教育改革排頭兵”“強化績效，動態支持”[1]，這表明深化高校改革和績效管理是分不開的，無論是高校“雙一流”大學建設的需要還是政府對高校宏觀管理的需求，都要求把績效管理作為深化高校改革的指導理念，作為政府調配資源的主要依據。

一、全面績效管理與政府會計制度改革具有協同性

全面績效管理為政府會計制度改革提供了方向指引。預算績效管理注重結果導向，強調成本效益，硬化責任約束，同時賦予單位和部門更多的自主權[2]，預算績效管理是全面績效管理的重要組成部分。以全面績效管理為戰略指導，高校實施政府會計制度改革需要加強頂層設計，更加注重中長期預算績效管理和目標管理;打破政府會計信息匱乏的瓶頸，積極探索成本核算，優化資源配置;通過流程再造，強化內部控制;通過推進業財融合，保證高校財務與業務深度融合，促進高校財務管控向財務咨詢和財務管理發展。在全面績效管理的戰略導向作用下，政府會計制度能夠朝著既定方向穩步推進、深入發展。

政府會計制度改革為全面績效管理奠定了基礎。全面績效管理的有效程度與信息對稱是成正比的，也就是說政府掌握的信息真實、全面、細致程度直接影響績效管理的效果，而政府會計制度改革就是高校全面績效管理重要的技術變量[3]。政府會計制度建立的財務與預算會計適度分離又相互銜接的會計核算體系能夠滿足政府綜合財務報告編制需求，滿足預算決算管理要求;其引入權責發生制，能夠提供成本核算的基礎數據，這都在很大程度緩解了政府和高校信息不對稱的問題，為全面績效管理的有效性提供了重要保證。

全面績效管理和政府會計制度改革都是由財政部主持推進的，它們都以國家治理現代化為目標，在政府績效管理的框架下協同提高政府運行效率、優化財政資源配置，二者在十三五期間進入快速發展階段。如果說全面績效管理是政府會計制度的方向盤，那么政府會計制度改革就是全面績效管理的加速劑。不難看出，在全面深化改革的大背景下，政府會計制度改革與全面績效管理形成了協同發展的強勁勢頭。

二、以全面績效管理貫穿高校政府會計制度改革

全面績效管理是指全過程全方位全覆蓋的績效管理，以全面績效管理的理念始終貫穿高校政府會計制度改革對于科學、全面、準確反映政府資產負債和成本費用，全面深化政府會計制度改革，提高高校整體管理水平具有重要意義。

（一）全過程

全過程是指遵循事前規劃-事中協調-事后分析-反饋評價-改進提高的全流程推進政府會計制度改革。

政府會計制度改革實施之前充分做好頂層設計，加強組織領導，成立專門工作小組，制定詳細的實施方案，為政府會計準則制度有效實施提供保障;重視預算管理和目標績效管理，工作重點前置，做好業務規劃，抓住源頭，規范管理[4]。在政府會計制度改革過程中，注重組織協調，抓好影響政府會計制度改革的重點和關鍵環節，深刻解讀政府會計制度準則，使其有效融入業務開展、業務執行、業務流程當中去，為權責發生制財務報表的編制、成本核算以及績效評價打好基礎。充分重視月末和年末結賬工作，結賬工作直接影響財務報表質量，同時也會集中暴露出政府會計制度執行過程中存在的突出問題;對報表數據進行詳細深入的分析，全面掌握學校的財務狀況;對突出的問題進行匯總分析，注重經驗的總結。將學校的財務報告以及制度上、管理上、流程上存在的問題反饋給學校領導和相關部門，通過自評和外部評價相結合的方式開展績效評價，同時建立健全重點績效評價常態機制[5]，形成績效評價報告，如實反饋績效目標實現的結果。落實整改責任制，加強績效評價結果的運用，使績效評價結果成為剛性約束，以評價為抓手，以評促建、以評促改，績效評價結果與政策制定和預算掛鉤。

（二）全方位

全方位是全員參與，績效管理成為全校全員的共識;財務業務全面融合，把全面績效管理的思想理念貫穿執行政府會計制度改革的各個環節。

政府會計制度改革不只是會計制度的變革，更是管理制度的變革，改革的內容實際上涉及到高校管理的各個方面，需要學校各個部門參與其中，形成合力，才能取得預期效果。財務部門做好牽頭工作，國資、招標、基建等部門都要參與到政府會計制度改革中來，除了做好預算、資產管理、基本建設、合同管理等重點管理工作的同時還要全員樹立成本效益、績效的理念，并用以指導日常管理工作。充分發揮財務對業務的保障作用，以政府會計制度改革為契機，推動實現既定績效目標，財務以業務為載體，充分發揮管理決策、風險防控、預算績效管理作用[6]，財務業務全面融合形成良性互動，推動政府會計制度在各個節點有效實施。

（三）全覆蓋

全覆蓋是指學校執行政府會計制度時作為一個會計主體，其從事的經濟業務應全部納入核算管理，杜絕賬外設賬和小金庫現象，保證資產安全，加強內部控制，同時利用全面財務信息進行分析整合，為決策提供依據。實行全覆蓋核算的政府會計制度改革是高校內部控制的重要組成部分，在防控道德風險、債務風險的同時還可以全面反映高校的經濟狀況和債務風險以及現金流量，謹防擠兌風險;有利于高校從資金來源、項目效益、部門管理等多角度分析資金收支情況、資金使用效益，為科學合理決策提供可靠的數據信息。

三、天津市高校推進政府會計制度改革中遇到的問題

高校政府會計制度改革從會計計量和報告的角度來講已經經歷一個完整的會計期間，從管理和評價的角度來看已經經歷一個完整的評價周期，在政府會計制度改革落地高校一年多的時間里不可避免地暴露出了一些問題，影響了政府會計制度改革的發展質量，歸納問題，找出原因，對癥下藥，對于政府會計制度改革的可持續發展至關重要。

以天津市高校為例，通過問卷調查和部門領導訪談相結合的方式對天津市5所高校進行了調研，對標全面績效管理戰略指導，匯總出天津市高校在執行政府會計制度改革中普遍存在的問題，如表1所示。

四、制約天津市高校政府會計制度改革的原因探析

針對天津市高校在執行推進政府會計制度改革中存在的問題，進行梳理和深入研究，發現主要是因為政府會計制度改革發展迅速但政府和高校在思想、制度、管理、信息化、人才隊伍建設等方面還相對滯后，阻礙了政府會計制度改革的步伐。

（一）思想跟不上政府會計制度改革的步伐

目前階段還局限在執行文件和制度階段，雖然保證了政府會計制度改革順利進行，但是思想上還存在一定的局限性，沒有徹底摒棄長久以來短視粗放的管理理念。戰略規劃意識不足，缺乏可持續發展規劃，對績效管理的理念、程序缺乏明確的把握，成本效益思想還沒有深入政府會計制度改革當中，不能適應政府會計制度的新發展、新要求，并沒有充分享受改革紅利。

（二）制度跟不上政府會計制度改革的步伐

從2016年7月到2018年12月，財政部歷時2年半陸續發布了近20項規章，逐步建立起了政府會計制度準則體系，而在2019年，政府會計制度實施以后，財政部僅于2019年7月發布了《政府會計準則制度解釋第1號》這一項規章。政府會計制度體系雖逐步完善，但是步調明顯放緩，無法趕上政府會計制度發展的速度，不能完全應對政府會計制度實施過程中暴露出的問題。

2019年高校開始執行《政府會計制度》，但天津市高校普遍未重新修訂依據《高等學校會計制度》建立起來的本單位的會計制度規范，現有會計制度規范已經不能適應新形勢的發展，約束力不足，目前高校內部財務管理缺乏明確的規范指引。

（三）管理跟不上政府會計制度改革的步伐

高校運用管理會計工具的能力還有所欠缺，管理會計與高校的融合度并不高，缺乏管理會計理論指導實踐的探索，尤其成本管理和全面績效管理還還停留在較低層次，高校應用管理會計取得突破的典型案例不多。

高校的財務管理水平、合同管理、資產管理水平、科研管理水平參差不齊，容易出現短板，影響學校的整體管理水平，影響政府會計制度的發展。財務部門應在此次改革中發揮主導作用，但是目前高校財務部門仍舊偏重管控型[7]，保證經費合理合法合規使用仍是工作的重點，財務與業務融合程度普遍不高，總體來說管理水平還不能與政府會計制度改革同步發展。

（四）信息化跟不上政府會計制度改革的步伐

目前天津市高校校內缺乏將財務、資產、科研、教學、人事等管理模塊全部囊括的統一化信息化平臺[8]，導致信息不能共享，溝通成本較大，影響信息交換速度，財務和業務不能有效融合，影響政府會計制度改革工作的有效開展。

天津市高校財務目前采用的是神州浩天的高校財務6.0信息系統，它是為適應政府會計制度改革專門從高校財務5.0升級而來的，系統處于屬于不斷升級補漏階段，穩定性還有待提高。與高校財務6.0系統對接的網上報銷模塊對接嚴重滯后，甚至還未啟用，影響業務處理效率;全面預算管理模塊對接緩慢，成本績效管理平臺有待進一步研發以適應政府會計制度改革的要求。

（五）人才隊伍建設跟不上政府會計制度改革的步伐

高校財務人員是此次高校政府會計制度改革中的主力軍，發揮著不可估量的重要作用。但是目前高校財務人員從事基礎核算的人數占財務處總人數的二分之一以上，偏業務型，管理意識淡薄，服務意識和服務質量都有待提高，這很難與政府會計制度改革和全面績效管理相適應。

政府會計制度改革需要做大量的銜接工作和更加細致的核算工作，這無疑增加了財務人員工作量，難免擠壓了會計人員業務學習和崗位培訓的時間，導致高校財務人員不能及時深入掌握政府會計制度準則的規定，不能及時掌握核算方法、更新管理理念，反而導致工作效率低下，形成惡性循環。

五、對策建議

（一）長遠規劃，注重績效

政府和高校作為政府會計制度改革的推行者和執行者，都應該深刻把握政府會計制度改革的實質與精髓，并將其貫徹到改革實踐當中去;加快探索和革新的步伐，加強長遠規劃和頂層設計，以全面績效管理為戰略導向，注重成本效益，推行可持續發展的政府會計制度改革;政府持續推進三年期的滾動財政報告的，高校嘗試編制三年期的滾動預算，逐步探索跨年度預算平衡機制，以預算管理為抓手，以全面績效管理為杠桿，深化政府會計制度改革。

（二）完善制度建設，發揮制度保障作用

政府應繼續加強政府會計制度建設不放松，逐步完善政府會計制度體系，這包括加快發布政府會計制度細則、政府會計準則制度解釋文件來指導解決政府會計制度改革中出現的問題，盡快制定與政府會計制度相適應的成本核算[9]、財務報告分析、全面績效管理、信息公開的制度文件，為深化政府會計改革、加快實施全面績效管理提供保障。

高校應依據政府會計制度相關準則、指南等結合自身實際情況，健全學校財務管理制度，及時修訂學校財務管理辦法、收支管理辦法、存貨、固定資產、投資等管理辦法，形成本校的財務管理制度規范，指導和規范學校的財務管理活動。

（三）加強管理理論和實踐探索，提升高校管理水平

以財政部發布的《管理會計基本指引》《管理會計應用指引第803號——行政事業單位》等政策文件為指引，政府為“引導管理會計走進高校”做好切實的指導和保障工作[10]。高校應以政府會計制度改革為契機，遵循戰略導向原則、融合性原則、適應性原則、成本效益原則積極探索管理會計理論與高校管理實踐的有機融合，借鑒成功案例的經驗，提升單位管理效益。

高校應著重提高整體管理水平以適應政府會計制度改革的需要，保證財務管理與業務管理能夠深度融合，共同提高。具體執行中注意財務管理貫穿到整個業務流程當中，財務管理介入業務前期籌劃論證階段，給予風險評估、財務效益的建議，業務執行中提供持續的經費保障和咨詢服務，業務執行結束后就取得的效益進行財務評價，為今后改進業務方案提供依據。高校財務管理由管控型向咨詢型轉變，切實為學校決策提供指導。

（四）搭建一體化智能信息平臺，完善財務管理信息系統

高校應不斷提高信息化建設，著力搭建一體化智能信息平臺，實現實時數據共享，打破信息壁壘。利用一體化智能信息平臺促進業財有效融合，業務部門可以及時掌握經費變動情況，而財務部門可以有效接入業務發展的各個階段，實現戰略財務、業務財務、共享財務三大功能[11]。以一體化智能信息平臺為基礎，強化全面績效管理的導向作用，深入推進政府會計制度改革融入學校管理各個環節。

保證財務管理信息模塊與政府會計制度同步發展，這需要一個長期調試更新的過程，財務部門應積極挖掘需求，反饋問題，加強與系統維護方的溝通，逐步完善財務管理信息系統的建設，盡快接入全面預算管理模塊和成本管理模塊來適應政府會計制度改革的要求。

（五）制訂人才培養計劃，建立常態化的學習考評機制

通過完善的人才培養計劃，促使高校財務人員由業務型向服務型轉變。通過完善人才招聘、人才培養、人才激勵、人才考核機制逐步引導財務人員的轉型，打破傳統重業務輕管理的思路，開展財務人員深入學院、深入科研團隊開展財務政策宣講、財務咨詢和財務服務工作，促進政府會計制度貫徹實施。幫助師生樹立成本、績效的意識，同時使財務人員真正為創造優良教學成果、先進科研成果服務，提升財務人員的管理水平。

建立常態化的學習考評機制。財政部門定期組織政府會計制度政策解讀、案例研究等培訓活動，分行業建立交流平臺，實時答疑解惑，并將代表性問題整理成文件，方便單位內部開展學習討論;開展線上教學模式，財務人員可利用碎片化的學習時間進行會計繼續教育，進行自我提升;開展財務人員基本功競賽，創造比學趕幫的學習氛圍，競賽成績與年度考核掛鉤。

六、結語

高校是政府會計制度改革中的排頭兵，政府會計制度改革在高校邁出了重要的第一步，但是必須認識到改革不是一蹴而就的，而是一個摸著石頭過河不斷探索發現的過程，仍然任重道遠。保持政府會計制度改革可持續發展需要提高站位，時刻以全面績效管理為戰略導向，在制度、管理、信息化建設和人才培養等方面做好配套建設，開創政府會計制度改革“全過程、全方位、全覆蓋、無短板”的新局面，并以政府會計制度改革助推全面績效管理，形成協同效應。

【參考文獻】

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