行政事業單位預算管理存在的問題與對策研究

侯辰雪 尚麗萍

近年來，國家提出要建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理的總體要求，加強預算管理已然成為了行政事業單位財務工作中重要的一部分。加強預算管理，不僅能夠規范財務制度建設、明確相關部門和單位責任，還能提高行政事業單位的管理水平，從而充分發揮財政資金在經濟建設和社會健康發展等方面的效益。本文首先介紹了預算管理的重要性，通過對行政事業單位預算管理中存在的問題進行分析，并提出相應對策建議，以期為完善行政事業單位預算管理工作提供參考。

一、行政事業單位加強預算管理的重要性

行政事業單位的預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算這四個方面。加強行政事業單位預算管理，有利于貫徹落實中央厲行節約反對浪費的有關要求。特別是科學合理編制財務預算，可以促進行政事業單位建立厲行節約長效機制，堅持勤儉節約。同時，預算管理還能推進財務制度建設，規范行政事業單位財務工作行為。具體來說，通過預算管理可以充分發揮全面預算在資源配置、內部控制和風險防范等方面的作用，使預算管理貫穿于單位經濟活動的全過程，規范行政事業單位的收支行為，保障國有資產安全，提高公共服務質量。

二、行政事業單位預算管理中存在的問題

（一）財政賬戶管理不到位

按照規定，所有使用財政資金的行政事業單位都應開設財政賬戶，并納入國庫集中支付管理范圍。使用財政資金時，應該嚴格按照財政部門和相關部門的規定和批復，不能擅自改變用款計劃或支付不符合財政規定的項目。但是，在實際工作中，一些部門和單位沒有按照預算嚴格執行，導致財政資金錯用、濫用。主要體現為以下兩方面問題：

1.財政資金違規向自有賬戶劃轉

行政事業單位對于財政資金的使用一般分為財政直接支付和財政授權支付。但無論哪種支付方式，都不得違規從本單位零余額賬戶向本單位或本部門其他預算單位實有資金賬戶劃轉資金。只有報經財政部審核批準的歸墊資金才允許劃轉，如：符合規定的政府購買服務支出;按規定確需劃轉的工會經費等代扣事項;暫需委托收款的費用等。然而，一些行政事業單位通過拆分合同等化整為零的方式，違規將未納入財政范圍款項轉入單位自有資金賬戶，用于支付;還有一些單位在支付財政資金時，填寫或錄入不真實、不準確的支付憑證，特別是模糊“用途”、“摘要”等要素，規避財政審核。

2.經濟分類科目混用

經濟分類科目是行政事業單位在使用財政資金時，填寫財政支付指令必須要填寫的憑證內容。經濟分類科目的數據是以預算會計核算數據為基數，同時也用于編制決算報表。因此，行政事業單位應該嚴格按照預算編制的分類科目支出，準確反映支出信息。但在實務中，一些單位只關心資金是否支付，完全忽略了經濟分類科目的重要性，未按規定使用科目類別，造成了資金和賬務的混亂。同時，各部門、各單位應強化預算約束，切實落實預算法要求，嚴格控制經濟分類科目間的預算資金的調劑，原則上不得調劑。若需要調劑的，應當報相關財政部門批準。但有些單位管理不到位，出現擅自調劑的問題。

（二）項目預算評審制度不健全

預算支出分為基本支出和項目支出。基本支出是保障正常運轉、完成日常工作所發生的支出。項目支出是指各部門、各單位為了完成特定的工作任務和事業發展目標所發生的支出。由于項目支出需要單獨核算，為了加大資金統籌力度，優化支出結構，行政事業單位需要對項目預算進行評審。但在實際工作中，由于一個項目往往涉及多個部門，具有多個命令渠道和預算條線，因此預算職權劃分往往不夠清晰，導致不同部門管理者之間產生沖突，預算執行不力。因此，項目評審工作，特別是對于項目多重定位的評審，尤為重要。項目的評審不僅有利于處理項目控制權問題，還能促進各部門、各單位之間的協作以及各項技能和專門技術的相互融合。目前，項目預算評審中存在以下兩方面問題：一是缺乏項目預算評審制度，導致項目執行缺乏約束或盲目執行，還可能引起不同部門對同樣資產的重復建設，致使資源浪費和資金控制失效。二是項目預算評審不健全，影響預算目標的科學性和合理性，致使項目目標難以實現。評審漏洞還會導致預算管理流于形式，資金管控缺失。

（三）預算執行過程監控不到位

預算執行過程其實是一個動態管理過程，特別是在預算實施的過程中，控制預算過程的有效性，對預算結果有著重要影響。但是，一些行政事業單位卻常常會忽視預算執行過程的監控，具體表現有以下三個方面：

1.沒有明確的預算執行步驟

一些部門或單位，沒有按照預算計劃使用資金，直到年底“突擊花錢”。特別是項目工程預算，前期準備工作拖延，年底開始執行的情況屢見不鮮。在倉促執行預算的過程中，常常會發生預算失控、工程中斷或項目完工質量低劣等狀況，導致難以實現預期效益、資金浪費或項目失敗。

2.擅自挪用預算資金

與第一種情況正相反，這種情況的發生往往是因為發展過于激進而導致。資金過度使用，造成財政撥款脫離實際預算，為彌補資金空缺，一些行政事業單位不得不挪用其他項目的財政資金填補，擅自挪用預算資金，缺少規范流程，可能會引起其他項目資金的短缺和不足。

3.預算執行不力

在使用預算資金時，有些部門、單位不按照財政部門批復的要求執行，頻繁變動各項資金的使用類別，不按照預算批復的金額使用，導致財政資金浪費或不足。這種情況的產生一是由于對預算不重視，二是由于忽視了對預算管理績效的考核。

三、完善行政事業單位預算管理的對策建議

（一）加強財政賬戶管理規范化

各部門、各單位應該強化預算資金動態監控，要從嚴控制各級預算單位從財政賬戶向單位自有資金賬戶劃轉資金。按規定，原則上應將全部預算細化，確實無法細化的，應按照資金實際用途進行劃分后再支付。支付財政資金時，要規范使用經濟分類科目。支出時，按照“財政零余額資金分類一覽表”的相關規定，準確填寫支付信息。在提交支付指令時，應特別注意預算管理類型的編碼，分為基本支出和項目支出兩類，應嚴格按照預算批復執行，不能混用;涉及多個項目支出時，應按照各個項目的預算資金關聯號分別支出，不同項目的資金不能相互占用，以防項目資金使用失控。支付時，應執行多層級審核，確保支付指令正確。同時，在會計核算時，應使用與經濟分類科目對應的會計科目進行記賬。支付指令所涉及的資金變動與賬面記錄保持一致，通過會計核算監控經濟分類科目的使用情況;此外，在每月對賬時，根據經濟分類科目分類銀行日記賬，追蹤預算資金使用情況，及時調整，以達到控制預算的目的。

（二）完善預算評審制度加強評審管理

行政事業單位應該建立項目預算評審制度，以提高資金分配的科學性和資金的使用效益。原則上所有預算項目都應進行預算評審。評審應有規范的程序，保證評審結果的客觀、公正和科學性，要充分利用評審結果，對于不符合評審結果的項目，應該慎重選擇是否執行。同時，健全預算評審機制，做好以下三方面工作：

1.設置評審機構

項目評審應該設置專門的評審組或評審委員會，采用內部評審和專家評審等方式。評審應該有總體結論和評審意見。采用專家評審方式的，還應當附有專家名單和專家職稱職務等信息。

2.完善評審內容

一是項目適宜性。適宜性是指行政事業單位所立項目是否符合立項單位的能力和條件;項目是否合理且能實現;項目的風險和不確定性;項目達成后，是否能令該單位發揮優勢、克服劣勢。

二是項目可接受性。主要涉及對項目合規合法性的判斷，如：是否符合國家政策、法律法規;是否符合行政事業單位規章制度;是否符合財政資金使用要求;是否能滿足預期的社會經濟效益等。

三是項目可行性。主要針對財務指標進行判斷，包括資金籌措情況、預算支出內容、額度和標準、評審工作經費等方面。執行較大的工程項目時，還應考慮項目的風險和不確定因素。項目單位應預判風險和不確定因素，根據歷史經驗和數據，采用合適的風險管理的方法，如：情景分析法、統計推論法、敏感性分析法等，綜合分析項目情況，對預測的風險和不確定因素提出有效的應對措施。

3.加強評審結果運用

對可執行的項目，應盡快及時開始項目前期的準備工作，按期保質完成項目;需要慎重選擇執行的項目，應再做出深入調研，可以參考績效考核標準判斷是否應該實施;不符合要求的項目，不應立項。對于可執行的項目，應按照輕重緩急進行排序，建立項目庫制度，合理規劃和使用資金。

（三）加強預算執行過程監控

行政事業單位應重點做好以下三方面工作，提高預算執行剛性。首先，利用內部審計機構進行內部監督。可以將內部監督分為日常監督和專項監督。定期出具評價報告。若發現預算執行缺陷，要及時向上級部門報告，進行整改。其次，預算執行中，執行人員應設置不相容崗位。利用崗位職責將預算執行過程分解，形成相互制約的工作機制。不相容崗位還促使執行步驟分派到各個責任人，防止推諉扯皮。最后，建立有效的溝通匯報制度。利用信息技術對預算執行信息進行收集、分析、處理和傳遞，確保信息及時溝通和共享，保障相關部門和單位協作。溝通匯報的各項內容還可以根據具體情況，進行定期或定項公開，以防執行人濫用職權、徇私舞弊。

四、結語

近年來，財政部、發改委相繼出臺了一系列規章制度，促進了預算管理在行政事業單位的應用，對加強預算管理工作有著重要意義。因此，各部門各單位應堅持以“客觀、獨立、公正、科學”的原則，規范財政賬戶的使用、建立健全預算項目評審機制、加強對預算執行過程的監督，更好地發揮預算管理在財務工作中的作用。

（作者單位：1.新華通訊社云南分社;2.新華通訊社云南分社）