行政事業單位會計內部控制探析

戴志民

會計內部控制涉及行政事業單位正常運轉的各個方面，是內部控制制度中關鍵環節和重要組成。然而，現行會計內部控制制度的內容并不完善。本文分析了當前行政事業單位會計內部控制存在的會計內部控制觀念偏差、會計基礎工作相對薄弱、會計內部控制制度不健全等問題。提出樹立重視內部控制意識、強化財務會計風險管理、制定完善會計內部控制制度等對策。

一、行政事業單位會計內部控制的概念及意義

行政事業單位會計內部控制是指為防控內部財務風險，通過建立和完善各項內部管理規章制度并采用的一系列管理控制措施的總和。行政事業單位會計內部控制作為內部控制制度的重要組成部分，不僅僅指單位會計核算，財務管理，其與單位資金流動密切相關，涉及單位正常運轉的各個方面，將內部管理工作融為一體。以防控財務風險，為利益相關者提供真實可靠信息為目標。行政事業單位作為國家管理和社會服務機構，具有公益性，其運行是否有效，關系到國家治理水平的高低，因此，有必要在行政事業單位全面實施會計內部控制具有重要意義。

首先是順應行政事業單位改革的政策要求。隨著市場經濟的快速發展，為了推動行政事業單位改革和國家公共財政體制改革發展，財政部近期制定許多政策，明確強調行政事業單位內部控制重要作用。作為內部控制的重要組成部分，全面實施會計內部控制符合國家進行政府機構改革的需要。

其次是加強行政事業單位監管的需要。行政事業單位作為政府部門，其資金主要來源為財政撥款，財務監管缺位，容易出現舞弊、腐敗等違法違規現象。而會計內部控制作用的機理就是通過一些財務制度的規定，將權力控制在一定范圍之內，并在權力和權力之間形成有效的制約和監督這一作用機理，合理保證單位工作人員合法合規履行職能，有效防控廉政風險，提高公共服務質量。

第三是保護干部的有效工具。趨利避害是人的本性，如果獲取利益的成本很低，大多數人會趨之若鶩，而如果處罰嚴厲，成本很高，就會避之不及。建立完善的會計制度輔之于嚴格執法，通過事前、事中、事后的全方位控制，使得貪污腐敗成本很高，可能性很小，才能預防腐敗，保護干部。

最后，是行政事業單位健康運行的重要保障。貪腐事件雖發生在個人身上，但是會對單位的健康發展造成極大影響，也暴露出單位制度不健全、風險防范意識薄弱、內部監管不到位等諸多問題。借此建立會計內部控制制度，重新審視和梳理單位內部管理制度，構建起完善的會計內部控制體系，建立有效防控措施，通過強化內部管理為行政事業單位運轉提供重要保障，保證財務信息及時可靠傳遞，為單位領導作出管理決策提供有力依據，確保發展目標的實現。

二、行政事業單位會計內部控制存在的問題

（一）會計內部控制觀念理解不深

許多行政事業單位在對會計內部控制制度的理解觀念的還局限于簡單認為會計內部控制是一系列財務管理制度總和，導致經常會制定脫離單位實際情況的制度規章。如有些事業單位的會計內部控制制度明顯側重會計具體工作，忽視財務監管職能，導致會計內部控制的財務監管功能缺失。甚至有些行政事業單位還還未樹立內部控制制度觀念，所有決策都必須經過領導的批準，財務人員喪失監管職能和參謀助手作用，會計內部控制制度形同虛設。會計工作是要求要有較高的專業勝任能力，高層領導在工作中有舉足輕重的作用這不可否認，但是領導層的決策有時也會出現失誤，會計內部控制制度未能發揮應有的監督控制作用，會導致會計工作乃至單位決策出現重大風險。

（二）會計基礎工作較為薄弱

首先是會計人員短缺問題突出。由于行政事業單位直接招聘會計人員情況較少，很多行政事業單位會計人員都是由外聘人員兼職或者由非財會專業人員混崗兼任的，專業素質不高，沒有經過系統的會計專業培訓，導致相關崗位缺乏具有專業勝任能力人員進行有效監督，無法建立和實施會計內部控制制度。其次是會計核算不規范，部分單位未能嚴格執行行政事業會計準則和會計制度的有關規定，自行設置、混用、甚至篡改會計科目，造成會計信息嚴重失真。最后是一些單位領導存在無視法紀濫用職權問題，“坐收坐支”、私設“小金庫”，私下截留、挪用、占用專項財政資金，不僅影響財政資金使用效率，還嚴重違反 “收支兩條線”和“票款分離”財務管理原則，更易導致腐敗行為發生。

（三）會計內部控制制度不健全

會計內部控制作為行政事業單位內部控制關鍵組成部分，直接決定了行政事業單位內部控制運行情況。現階段，財務管理不健全、會計處理不規范、監督制度缺失等問題在我國行政事業單位還普遍存在;雖然有些單位已經建立相應的會計內部控制制度，但實施制度不完善，執行要求不嚴，導致會計內部控制制度缺乏約束作用。部分行政事業單位由于會計人員短缺，未設立獨立審計部門，審計監督缺失，導致行政事業單位單位會計信息失真。在財政資金使用過程中，有些行政事業單位存在把專項資金直接作為基本支出使用，未按照規定執行政府采購制度，支出審批和報銷程序不規范，有些單位還存在大量存量資金閑置未及時上繳國庫現象。有的單位缺乏節約費用意識，超過財政規定標準進行辦公用房裝修，購買通用設備或其他資產而沒有進行事前審批，缺乏有效監督控制，導致預算超支，浪費財政資金資源。這些會計內部控制管理漏洞，不但造成國有資產流失，而且給腐敗有可乘之機，一旦曝光會給行政事業單位造成不良影響。

（四）財務預算編制不科學

預算編制是會計內部控制重要方面，許多行政事業單位預算編制存在缺乏科學性問題。首先，編制預算無有效依據。很多行政事業單位編制預算根據以前經驗進行測算，沒有有效文件依據，偏離實際需求，甚至存在虛報預算項目情況。其次，財務預算編制使用沒有標準依據，預算編制缺乏準確性和透明性。再次，編制預算的財務人員專業能力不夠和積極性不足，導致預算管理工作進展緩慢，行政事業單位內控管理水平薄弱。

三、行政事業單位會計內部控制的改善建議

（一）樹立重視內部控制意識

建立和實施行內部控制管理制度，單位領導和管理層是的關鍵，應發揮帶頭示范作用，做好內部控制管理制度的宣傳和推廣;培養高素質的綜合型內部控制人才，發揮內部控制部門作用，定期組織單位內部人員培訓，提升培訓內容的深度和廣度，讓內部控制管理理念深入人心。同時，行政事業單位還應通過建立科學合理的績效考評制度，更好地推動單位各部門之間的協作配合，促進內部控制制度有效實施，提高行政事業單位內部控制質量水平。

（二）強化財務會計風險管理

加強財會內控的風險管理是行政事業單位內部控制管理的首要工作，單位內部應當設立獨立的內部審計部門，內審機構工作人員通過審查單位內部管理的薄弱環節和內部控制管理的漏洞，對單位存在的財務風險進行評估，制定符合本單位實際情況的風險管理標準，并對突發事情提出防范和改進措施。工作人員還應當重視財務會計內部控制在單位內部的宣傳工作，提高內部人員的認識和重視程度，保障財務會計內部控制制度的順利執行。行政事業單位可以通過制定效績考核管理制度，把工作職責和績效考核的結果掛鉤，設立各部門和人員工作目標，發揮單位工作人員主動性，自覺遵守各項內部控制制度，杜絕舞弊、腐敗等違法違規行為。

（三）制定全面會計內部控制制度

行政事業單位應及時建立全方位全流程有效會計內部控制制度。首先，針對“三重一大”事項，要建立重大事項集體決策制度，確保重大項目投資和資金安排決策能夠正確實施。其次，針對單位財務關鍵崗位和重要環節要實行關鍵崗位責任制，干部定期輪崗;實行不相容的崗位相分離制度，以實現相互制衡和監督。加強資產清理、對外投資、往來款等賬戶嚴格監管，建立約束機制，合理管理財政資金數額。此外，行政事業單位應制定并實施內部審計、資產清查、資金審批制度等會計內部控制制度，最大程度降低財務風險，防止舞弊和腐敗行為的發生，確保國有資產安全。

（四）提高財務人員專業性

財務人員專業素質能力是會計內部控制制度的有效執行的重要保證。必須采取有效措施提高財務人員質量，才能保證會計內部控制執行的有效性。在人事招聘時，根據單位需求，嚴格篩選財務專業人員或有財務相關工作經驗的人員從事財務管理工作。行政事業單位還要有計劃地組織財會人員業務培訓，提升財會人員的知識水平和業務能力，讓財務人員擁有更加專業的職業技能，保證會計信息準確可靠性，才能保護本單位國有資產安全。

（五） 完善單位預算管理制度

針對一些行政事業單位預算編制不規范、不科學的情況，應加快行政事業單位預算管理制度改革。一是完善預算編制的流程。嚴格執行新《預算法》規定，以相關文件為依據編制年度預算，同時，編制三年規劃，實行中期財政規劃管理。二是要實行全面預算管理制度，將各部門各環節收支事項均納入預算范圍，行政事業單位內部各項支出都應按照預算標準來執行。三是做好預算項目的績效考核，對項目的預算執行情況進行績效考核，做好季度績效監控和年度自評工作。

（六）適時調整和完善會計內部控制制度

會計內部控制應當符合行政事業單位內部控制指引、會計準則、預算法等有關法律規定和單位實際情況，與單位規模、工作性質、風險水平等相適應，并隨著情況變化及時調整。例如，行政部門與事業單位具有很大差異，事業單位又種類繁多，應區別對待實行不同會計內部控制制度。在不同發展階段，以及單位負責人的偏好都會影響單位會計內部控制制度。所以各行政事業單位應結合本單位業務特點和實際情況，建立符合自身組織架構特點的會計內部控制體系，并隨著外部環境變化、單位經濟活動的調整和管理要求的提高不斷修訂和完善。

（作者單位：漳州市金融發展服務中心）