關于行政事業單位預算管理問題的思考

羅夢

隨著預算管理制度改革的不斷深化，現代財政制度的建立對行政事業單位的管理提出了更高的要求，而作為管理中重要構成部分的預算管理，對行政事業單位長期穩健發展起到十分重要的作用。實際上，由于受松散、粗放、陳舊的預算管理觀念的影響，行政事業單位需要在開展業務活動過程中對各個方面進一步規范與完善。基于此，本文在簡述行政事業單位實施預算管理的重要性基礎上，指出目前行政事業單位實施預算管理過程中顯露的問題，最后針對性地提出相應的優化對策，以促進行政事業單位預算管理更為科學、規范。

2020 年10月1日國務院公布修訂后的《中華人民共和國預算法實施條例》（以下簡稱條例），不僅進一步完善了行政事業單位預算管理制度，還將二十多年的預算管理實踐經驗和財稅體制改革以法律法規形式固定下來。條例在原有的預算法律上增添了新的規定、新的要求，一方面是響應政府對深化預算管理制度改革的要求，另一方面也是借用法律的權威性確保公共財政資金能夠節用裕民。條例的頒布和推行，象征著現代財政制度建立的里程碑。尤其條例在內容上彌補了預算法的不足，在推廣實施中取得了一定成效。但是，即便是在條例的指導下，仍有多方問題亟需解決。由此可見，對預算管理問題進行思考有著重要的緊迫性和現實意義。

一、行政事業單位預算管理的重要性

行政事業單位在編制預算時，存在預算外資金，即大量的資金并未納入預算內，造成預算管理體系未能發揮預期效果，從而滋生一些違法亂紀的不良行為。行政事業單位加強預算管理，明確預算收支范圍，并加大預算公開力度，不僅提升了財政資金應有的透明度，還有效遏制徇私、侵占等不當行為產生。此外，條例在原有的政府預算編制功能性分類之上，又加入經濟分類。這種功能與經濟分類并駕齊驅的預算編制，不僅有效地解決了部分行政事業單位為了粉飾而造成財務數據失真問題，同時還提高預算編制的準確性與系統性。總之，行政事業單位在管理中落實預算管理工作，具有以下意義：首先，通過對單位各項經濟活動諸如成本核算、財務核算等進行嚴格把控，并將各類成本支出控制預算范疇之內，實現成本有效控制，繼而提高單位經濟效益。其次，結合單位總體目標和各部門特征，將預算目標細化為具體目標，并落實到相關部門和人員身上，有利于逐步落實單位長治久安的宏大愿景。最后，通過預算管理一系列過程管理，做到資源合理配置與高效利用，并以最大程度發揮監督職責，有利于降低財務風險。

二、關于當前行政事業單位預算管理過程中問題與漏洞

（一）預算管理缺乏領導支持與重視

行政事業單位對預算管理工作不重視，無論是財務預算管理不科學、不全面，還是未將單位實際發展情況考慮到預算編制中，都能看出單位領導干部對預算管理工作的疏忽，具體體現在：其一，部分行政事業單位錯誤認為預算管理工作僅由財務部門便能完成，造成其他部門參與度不高。事實上，預算管理工作是由各個部門協同合作，并依靠各個部門提供真實數據才能保證預算編制的準確性與全面性。其二，有些單位重視預算編制輕視預算執行，同樣會使預算管理流于表面。

（二）預算編制工作有待完善

預算編制作為預算管理工作極為重要的環節，其科學性與全面性直接影響單位預算管理工作的質量。因此單位領導人理應采取合理措施，來提高預算編制的質量與水平。然而現實中，預算編制職能部門在做編制預算時存在不同程度的問題，具體體現在：首先，單位在編制項目支出預算與基本支出預算時，未嚴格區分造成二者界限不明確。比如，基本支出范圍的外出培訓、勞務、職工出差、零星維修、公務接待等經濟事項納入項目申報中;而部分項目支出范圍則成了基本支出，如購買辦公設備費用、大型會議費、大型修繕費等，二者容易模糊界限。其次，預算編制細化程度不夠。行政事業單位理應結合條例相關要求，將本年度收支情況以及以前年度資金結余實況細致反映出來，但是很多行政事業單位采取粗略預算編制手段來規避這一規定，僅將財政預算撥款收入納入預算，未將其他收入納入預算。如有些單位在編制預算時故意模糊支出方向，將大量資金放在其他商品服務支出、其他資本性支出等其他類經濟分類，以便將資金截留或挪作他用，造成單位無法對這些項目支出內容進行監督。最后，預算編制方法不夠科學。大多數行政事業單位在編制下一年預算時，未能充分發揮零基預算的作用，造成諸多問題，比如預算執行與預算偏差較大，在預算執行中存在無預算支出現象，同時預算缺乏剛性約束，預算執行中追加支出隨意性較大等。

（三）預算績效考核與反饋機制不足

行政事業單位缺乏“花錢必問效，無效必問責”的績效管理機制，追其根源是單位負責人對績效管理缺乏足夠的認識，造成過多重視經費使用合法性，而忽視其有效性，甚至錯誤地把績效管理視為負擔，未意識到績效管理對預算執行效率和質量的保障作用，以及對單位資金使用效益的意義。此外，不少行政事業單位的績效評價指標和評價標準缺乏統一性，預算績效評價體系還有待進一步健全，績效評價的結果也未充分應用在單位預算編制和激勵中，繼而發揮不出績效評價結果相應的功能。

三、我國行政事業單位優化預算管理的有效對策

（一）轉變觀念，強化預算管理意識

預算管理作為預測未來與決策當下的重要樞紐，為了發揮預算管理作用，勢必要求行政事業單位統籌謀劃，為預算管理工作奠定牢固的基礎。

首先，行政事業單位應轉變觀念，對預算管理工作有一個全面、整體的認識，充分認識到預算管理對單位發展的重要性。

其次，單位定期組織全體工作人員認真學習《中華人民共和國預算法》和《中華人民共和國預算法實施條例》。在組織工作人員學習時需要注意兩個關鍵點：一是增強工作人員的財經法制觀念，尤其單位主要領導及分管領導的思想層面。二是加強條例和預算績效管理培訓，單位通過開展“新預算法”為主題的學習培訓活動，并切實落實預算績效管理工作，以增強工作人員對新預算法的重視程度的同時，激發相關人員將所學知識轉化為能力。

最后，單位在貫宣預算管理理念的同時，還應糾正預算管理僅是財務部門工作的認知，積極引導其他部門參與預算管理工作，為預算編制和執行提供有力的信息和人員支持。

（二）科學全面地編制預算

為了避免僅從預算結果對預算進行編制，而缺乏對預算編制是否全面、是否科學、是否嚴謹、以及對單位整體運作是否切實可行等問題的思考，行政事業單位需要做到以下幾點。

第一，依據條例及其他相關規定與要求，嚴格區分行政事業單位基本支出預算和項目支出預算編制，并對基本支出嚴格實行定額管理。首先，由《中央本級基本支出預算管理法》中的相關定義可知，項目支出是完成特定工作和目標而支付的金額，以此促進單位長期發展與進步;基本支出則是維持日常運營管理等活動而支付的金額。行政事業單位在編制預算時，可結合上一年的項目支出和基本支出情況，合理預測本年度相關經濟活動情況，并根據定義對本年度的經濟活動進行嚴格區分，并逐一細分編制預算。其次，根據國家相關政策與法律條文，對日常公用經費定額標準合理地進行編制，為了能從源頭上對日常公用經費進行全面控制，尤其對三公經費支出更應該秉承著逐年削減的原則進行預算。

第二，改變粗略預算編制情況，提高預算編制內容細化度。行政事業單位在編制財務預算時應著眼于本年度，用專業的眼光分析預測國家政策變化，并緊緊圍繞政府重點工作及結合單位自身實際情況，制定出符合與單位長期目標相一致的短期預算目標，并據實列出管理目標所需要的全部資金，完成詳細的預算編制。比如，單位應該合理地監管與控制全年項目支出，量體裁衣，與此同時將項目資金來源渠道逐一列出，加強審核力度，以防有人隨意增改項目造成單位部分財產不明，同時也避免項目重復或者交叉安排，造成不必要的資源浪費。

第三，結合行政事業單位工作性質，在增量預算基礎上增加零基預算對預算進行編制。這樣既考慮歷年預算數據對預算編制的作用，又在預算編制中滲入當年內外環境變化因素。除此之外，單位還應該建立規范化、自動化的信息溝通交流機制，使得業務活動過程中產生的所有數據得到有效收集，并對當年市場經濟情況、相關政策等進行調研與論證，來提高單位預算編制的真實性，以免對項目預算內容進行調整，造成人員精力、時間等浪費。

（三）加強預算績效管理

首先，行政事業單位樹立正確、科學、全面的績效管理觀念，充分認識到績效管理對強化支出責任與效率的必要性，做到“花錢必問效，無效必問責”。其次，制定公開透明、規范有效、全面統一的績效評價指標和標準，同時設置績效評價專家庫作為績效評價完善的支持系統。最后，充分應用績效評價結果，提高單位預算管理水平。結合單位各類支出、相關政策與相關制度，務必在預算管理各個環節中體現績效管理理念。如預算編制工作同預算績效管理工作相結合，將績效評價結果作為調整支出結構和下一年預算的參考依據之一，深刻發揮績效評價結果的功能，提高資金使用效率與效益。

四、結語

總之，行政事業單位首先要增強自身預算管理理念，積極主動學習新預算法及實施條例，與時俱進;其次重視預算編制工作，務必制定科學、全面的編制方法;最后提高單位預算績效管理，建立公開透明、全面統一的現代預算績效考核指標與標準，最終構建一個健全且完善的預算管理體系，并根據內外環境變化和單位自身目標調整，不斷強化預算管理，以此為行政事業單位健康可持續發展提供強力的保障。

（作者單位：羅甸縣財政局 ）