有軌電車安全監管對策探討—以上海松江為例

巢志紅，丁霄霄

（1.上海市交通發展研究中心，2.上海交通規劃設計研究院有限公司）

0 引 言

近年來，我國有軌電車發展迅速。截至2019年年底，我國內地包括沈陽、大連、長春、天津、上海等在內的16個城市的有軌電車已投入運營，共計30條線路，總運營里程417.4km。安全是發展的基礎?，F代有軌電車兼具城市軌道交通和地面常規公交的運行特點，該特點決定了有關普通機動車以及關于軌道交通的安全管理規定不能完全適用于有軌電車，政府部門需要根據有軌電車的運營特點開展針對性的監管。本文以上海松江有軌電車為例，在梳理松江有軌電車安全運行現狀及安全管理現況的基礎上，分析有軌電車安全監管的難題，同時借鑒其他城市有軌電車安全監管的經驗，提出建設松江有軌電車安全監管體系的相關建議，為提升上海市乃至我國現代有軌電車安全監管工作水平提供參考。

1 松江有軌電車安全運行現狀分析

1.1線路基本情況

松江區現代有軌電車示范線（以下簡稱“示范線”）由T1和T2兩條線路組成，總長30.67km，設有46個車站。示范線基本采用路中敷設方式，采用半獨立路權模式，僅部分路段預留混行方式。T1線、T2線初、近、遠期均采用5模塊車輛，最高運行速度為70km/h。

1.2安全運營現狀

2019年，松江有軌電車共發生81起安全事件，其中，交通事故類34起，護欄物損類41起，冒進信號類2起，環境類3起，設備故障類1起。

① 事故（事件）類型分析。松江有軌電車目前發生最多的事故類型為有軌電車與第三方交通參與者碰撞的交通事故，其次是異物侵入有軌電車限界事故，最后是車輛與設備故障事故。2019年松江有軌電車共發生81起安全事故，其中異物侵入有軌電車限界事故占比42%，車輛與設備故障事故占比4%，有軌電車與第三方交通參與者碰撞交通事故占54%，見圖1。

② 事故發生地點分析。目前，松江有軌電車事故的發生地點主要為道路交叉口、岔區及有軌電車正線區間。據統計，在2019年松江有軌電車發生的34起交通事故、41起軌道護欄被撞事件和3起社會車輛侵線事件中，有48%的事故的發生在交叉路口處，3%的事故發生在岔區，49%的事故發生在正線區間，見圖2。

圖2 松江有軌電車事故發生區域占比

③ 有軌電車系統安全性主要影響因素。有軌電車系統具有開放性，影響其安全性的因素大致分為四類，包括技術因素、人的因素、管理因素和環境因素[1-4]。在松江有軌電車2019年發生的81起安全事故中，由于人的因素導致的有78起、由于技術因素導致的有3起，分別占96%、4%，見圖3。

圖3 松江有軌電車事故影響因素

1.3 安全管理現況

上海申凱公共交通運營管理有限公司（簡稱“申凱公司”）是松江有軌電車的運營主體，承擔松江有軌電車運營安全生產主體責任。松江區對松江有軌電車負有屬地監管責任。

2 松江區有軌電車安全監管難題分析

2.1 政府安全監管缺乏針對性規定

目前，針對有軌電車的安全監管，國家、市、區層面均未出臺專門的法規政策，有軌電車安全監管缺乏明確規定[5-6]?，F階段，針對有軌電車安全監管的主要做法是參照城市軌道交通或城市公共汽（電）車的既有管理規范執行。但不同文件之間，對于有軌電車的性質定位不統一，各層面現有相關規定對有軌電車安全監管工作的適用性不一。

① 國家層面。2012年12月，《城市優先發展公共交通的指導意見》對有軌電車作出明確定位：“現代有軌電車是大容量地面公共交通系統”；2015年5月，國務院新修訂的《國家城市軌道交通運營突發事件應急預案》將適用對象擴大至“城市軌道交通”，包括地鐵、輕軌、單軌、有軌電車、磁浮、自動導向軌道交通和市域快速軌道等；2018年7月，國務院辦公廳發布《關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》，將有軌電車納入了城市軌道交通范疇；2019年5月，《城市公共交通管理條例（征求意見稿）》第二條提出：本條例所稱城市公共交通，是指在城市人民政府確定的區域內，利用公共汽（電）車（含有軌電車，下同）、城市軌道交通系統和有關設施，按照核定的線路、站點、時間、票價運營，為公眾提供基本出行服務的活動；2019年8月，交通運輸部明確有軌電車的設施設備運行維護工作參照《城市軌道交通設施設備運行維護管理辦法》執行；2019年10月16日，交通運輸部印發《城市軌道交通行車組織管理辦法》《城市軌道交通客運組織與服務管理辦法》《城市軌道交通正式運營前和運營期間安全評估管理暫行辦法》，有部分條款將有軌電車單獨列出說明。此外，國家《城市軌道交通技術規范》（GB50490-2009）明確有軌電車屬于城市軌道交通；《國民經濟行業分類》（GB/T 4754-2017）明確城市軌道交通指城市地鐵、輕軌、有軌電車等活動；中國城市軌道交通協會也將有軌電車歸類為軌道交通的一種。綜上，國家層面，相關文件傾向于將有軌電車的規劃建設、行車管理、設施設備運行維護、突發事件應急處置工作參照軌道交通執行；強調城市公共交通發展與管理時傾向于參照公共汽（電）車進行管理。

②上海市層面。目前上海市層面雖在實際工作中傾向于將有軌電車納入城市公共汽（電）車管理范疇，卻未出臺正式文件明確該定位。上海市地方標準《城市軌道交通安全運營評價標準》（DB 31/T902-2015）明確有軌電車屬于城市軌道交通范疇，但上海市的政府規章《上海市軌道交通運營安全管理辦法》及相關應急預案《上海市軌道交通突發事件交通保障應急預案》并未明確，兩個文件的內容也較適用于全封閉軌道交通系統；同樣地，《上海市公共汽車和電車客運管理條例》《上海市公共汽電車運營突發事件應急處置預案》也未明確有軌電車的適用性。

③ 松江區層面。就松江區層面而言，目前主要依據《松江區有軌電車管理暫行辦法》及《松江區有軌電車營運服務規范（試行）》對有軌電車安全生產工作開展監督檢查?！端山瓍^有軌電車管理暫行辦法》明確了安全保護區、運營服務、交通安全等管理規范以及相應的法律責任?！端山瓍^有軌電車營運服務規范（試行）》包含了營運服務管理、營運設施管理、營運車輛和車載服務設施、從業人員服務要求、安全應急管理等內容。但松江區為行政區不具備立法權，無法形成具有法律效應的文件。目前松江有軌電車的相關管理工作均通過市交通委、市交警、區政府的協調會達成共識，相關文件以類似政府規章的形式出臺，相比法制手段，該方式強制性、穩定性和明晰性存在較大差距，導致松江有軌電車安全監管工作在貫徹實施方面存在一定的局限性。

2.2 市、區兩級安全監管工作銜接不暢

當前松江有軌電車日常監管及執法監管等工作等均缺乏針對性規定，存在監管職責有待理清、執法依據有待明確等一系列問題。

① 監管職責有待理清，監管難題有待破解。主體清晰、權責明確、上下聯動、統籌有效、執法到位、運轉高效的管理體制是實現松江有軌電車安全監管工作有效推進的必要條件。目前松江有軌電車的安全監管在市級與區級兩個層面上，存在上下級溝通銜接不夠順暢、責任邊界不夠清晰的現象。就交通系統而言，最新的上海市交通委、松江區交通委的“三定”均不包含有軌電車的管理事項。有軌電車安全監管的歸口部門不明，不利于松江有軌電車安全監管體系的建設。上海市公共汽（電）車和城市軌道交通運營安全監管組織體系分別如圖4和圖5所示。若參照公共汽（電）車，則由市交通委（含所屬單位市道路運輸管理局、市交通委執法總隊）負責指導松江有軌電車的安全生產監督管理工作，由松江區交通委負責組織領導本行政區域內的有軌電車安全監管工作，相關委屬單位負責具體實施本行政區域內的有軌電車安全監管，并按照相關規定實施行政處罰；若參照城市軌道交通管理體制，區交通委則不具有有軌電車安全生產執法權，需由市交通委（內設機構軌道交通處）、市交通委執法總隊負責監管有軌電車運營單位的安全生產。由此可見，性質界定直接影響了松江有軌電車的安全監管組織體系，明確松江有軌電車的性質定位是理順其管理體制、搭建安全監管體系、建立市區兩級交通管理部門有效的工作配合和銜接機制的前提。

圖4 上海市公共汽（電）車運營安全監管組織體系

圖5 上海市軌道交通運營安全監管組織體系

② 監管執法依據不明，增加行政復議與訴訟風險。經分析，城市軌道交通和公共汽（電）車的執法監管在處罰事項、處罰力度、執法主體等方面存在著較大差異[7]，有軌電車執法監管需綜合考慮各方面因素，選擇性地參照城市軌道交通或公共汽（電）車適用的法律法規進行執法。但相關執法清單需要以政府規章乃至法規的形式予以明確，否則將存在執法標準與尺度不統一、執法依據權威性缺失、剛性不強等問題，導致行政執法部門面臨著較大的行政復議與訴訟風險。軌道交通與公共汽（電）車在執法事項、處罰力度、執法主體等方面存在的差異包括[7-9]：

一是處罰事項上。根據不同行政相對人，軌道交通行政執法一般分為企管類執法、保護區執法和運營類執法三類，公共汽（電）車行政執法一般包括企管類執法和運營類執法。相比于公共汽（電）車，軌道交通具有造價高、相關設施設備對其系統制式影響大、有獨立路權等特點，因此軌道交通針對施工單位、安全保護區、行車空間專門設立了處罰事項。且由于軌道交通具有地下運營環境獨特、人員流動量大、一旦發生事故社會影響較大等特點，因此軌道交通更加重視乘客管理與安全保障；相比于軌道交通，不同線路、區域的公共汽（電）車由不同公交企業經營，因此公共汽（電）車在經營權方面專門設立了處罰事項。

二是處罰力度上。軌道交通作為多專業復雜集成的聯動系統，設施設備的安全可靠對于保障運營安全至關重要，因此相比于公共汽（電）車，軌道交通對于設施設備、安全保障的處罰力度更大。

三是執法主體上。本市軌道交通企管類執法、保護區執法的執法主體為市交通行政管理部門及受委托的市交通行政執法機構；運營類執法事項由被授權的軌道交通企業負責實施。本市公共汽（電）車企管類執法的執法主體為市區兩級交通行政管理部門及相應的交通執法機構；運營類執法事項由公安機關負責。

3 松江有軌電車安全監管體系建設建議

3.1 轉變有軌電車安全監管思路

① 從依靠行政手段向依靠法律手段轉變。為規范松江有軌電車安全監管工作，切實保障運營安全，必須由從依靠行政手段向依靠法律手段轉變。一是要堅持依法監管的基本原則。堅持權責法定、依法行政，法定職責必須為，法無授權不可為，嚴格按照法律法規規定履行監管責任，規范監管行為，推進安全監管法治化、制度化、規范化。二是要加快推動有軌電車安全監管立法。有法可依是依法行政的前提。針對當前有軌電車政府安全監管缺乏針對性規定、市區兩級安全監管工作銜接不暢的現狀，有必要以政府規章乃至法規的形式明確安全監管職責和監管事項、厘清監管事權。

② 從關注區級層面向構建協同監管格局轉變。建立責權明確、協調一致、高效運轉的市、區兩級有軌電車安全監管體系是有軌電車安全監管工作有序推進的重要保障。一是要明確“市級指導、區級統籌、以區為主、單位負責”的基本原則。市層面要在明確松江有軌電車安全監管歸口管理的基礎上，加大對松江區有軌電車安全監管工作的指導。區層面要在市層面的指導下，加大對有軌電車安全監管的力度和深度。二是建立銜接高效、運行順暢的工作機制。強化市、區兩級、橫向部門之間的溝通聯系，加強“上下聯動”，強化“左右協同”；強化市場主體責任，督促市場主體在安全生產方面加強自我監督、履行法定義務；發揮社會監督作用，暢通群眾監督渠道。

3.2 完善有軌電車安全監管體系

① 由市層面推動全行業統一認識。針對由于現代有軌電車兼具軌道交通和地面公共汽（電）車性質，造成的實際管理中責任界定模糊問題，建議由市層面出臺指導意見，推動全行業對有軌電車形成統一認識。由于有軌電車在設備制式、保護區管理、行車組織模式上與軌道交通一脈相承，而其客運組織模式、運營安全性特點則更接近于常規公交，因此，建議將有軌電車歸入城市公共汽（電）車管理范疇，同時針對有軌電車具有的軌道交通系統特征，參考相關軌道交通管理規定，對有軌電車做“特別規定”。特別規定應包含：有軌電車保護區、通行規定、特殊設施設備管理規定、安全檢查、法律責任等。

② 構建有軌電車安全監管責任體系。一是由市層面明確有軌電車安全監管適用的管理體制。在管理體制上，有必要由市層面明確市、區兩級行政管理部門的安全監管職責，破解有軌電車安全監管權責不清的問題。二是實施松江有軌電車安全生產責任清單制管理。依據法律法規和“三定”，全面梳理各級政府、行業監管部門的有軌電車安全監管事項，明確監管主體、監管對象、監管措施、設定依據、處理方式等內容。將有軌電車安全監管責任和工作要求落實到單位及責任人，盡職照單免責、失職照單問責。同時，結合安全監管實踐，發現松江有軌電車安全監管工作中有責無權的情況、權責缺失的環節，積極向上級政府部門提出權責調整的需求與建議，形成政府重視，各部門密切配合的大好形勢，推動松江有軌電車安全監管責任體系的不斷優化。

③ 提升安全監管規范化、法制化、專業化水平。一是編制《松江有軌電車安全監管工作責任規范》健全責任考核機制，實現安全監管工作的規范化。二是在大量積累安全監管實踐經驗的基礎上，將其中行之有效的各項制度上升到法規層面予以認定，出臺《松江區有軌電車安全監管辦法》，實現安全監管工作的法制化。三是提升安全監管專業化水平。一要加強監管能力建設，加快建設高素質、職業化、專業化的監管隊伍。二要強化專業力量支持，依托行業協會專家資源，建立松江有軌電車安全管理專家庫，為有軌電車運營安全管理及應急管理工作提供專業技術力量支撐。三要強化機制保障。建立松江有軌電車安全聯席會議制度，以聯席會議為平臺，定期開展工作交流。四要健全應急管理體系。搭建市級、區級、企業級三級應急預案體系，建立突發事件預警機制，通過開展有軌電車突發事件應急演練加強安全教育，構建全民應急工作格局，提高應急救援能力。

4 結 語

目前，松江有軌電車安全監管工作面臨著諸多困難和問題，與有軌電車快速發展的形勢不相適應。法律責任不完備，則管理制度難以有效落實；監管主體不明確，則制度落地缺乏有力抓手；管理體制機制不完善，則各層級各部門間監管聯動缺乏有效依托。隨著開通運營的線路增多、運營規模的增長、客運量的攀升，有軌電車安全監管的難度會越來越大。因此，建議在積累行業安全監管實踐經驗的基礎上，從明確有軌電車安全監管的內涵、構建有軌電車安全監管責任體系、推進安全監管工作規范化、法制化、專業化等方面穩步推進構建現代有軌電車安全監管體系。