河南省推動創新驅動發展戰略的公共政策研究①

2018年12月，河南省科學技術廳等7部門齊印發《高新技術企業倍增計劃實施方案》，方案指出，“為進一步加大高新技術企業培育力度，貫徹落實創新驅動發展戰略，我省要著手實施‘小升高’培育行動，積極穩妥推進高新技術企業的相關獎補政策并加大政策的宣傳力度，并且通過開展考核評價、督查通報等方式提升政府的服務與管理水平，為支持高新技術企業發展集成相關資源，同時需要推動創新發揮出載體支撐作用。”

本文對河南省各市的財政科技投入績效進行測算，對于河南省大力貫徹實施創新發展戰略具有較強的實際意義，不僅能夠較為真實準確地反映出河南省財政科技投入的實際成效，而且也有利于全省提升經濟增長質量，推動經濟發展方式轉變，對河南省各市下一步的財政科技投入分配具有指導性意義。

1 基于DEA模型的河南省財政科技投入產出效率實證分析與結果

1.1 實證分析的指標選取

本研究在指標選取的過程中，遵循科學合理、全面完整的原則。由于考慮到科技投入與產出在類別上并不是完全對應的，因此本文采用多投入、多產出的綜合評價方法，另外考慮到投入和產出之間的時滯性，因此選取產出指標在時間上要滯后一年，符合指標選取的科學性、合理性。具體來說，本文從資金投入和人員投入兩方面選取兩個投入指標：財政科技支出占地方財政支出的比重和R&D活動人員折合全時當量。從成果轉化和經濟效益的角度選取三個產出指標：專利授權數、技術市場成交額和新產品產值所占比重，又以人均GDP和第三產業占GDP的比重作為環境變量，符合指標選取的全面性。

1.2 實證分析的樣本及數據來源

本文以河南省18個地級市為研究樣本。本文選取2015—2017年的投入指標及2016—2018年的產出指標，分別計算了2015—2017歷年各個地級市的初始效率，也被稱為是靜態效率。然后選取了2009—2017年的投入指標和2010—2018年的產出指標，計算了2009—2017年河南省18個地級市財政科技支出的Malmquist指數。

數據來源包括《河南省科技年鑒》《河南省統計年鑒》《河南省社會與科學統計年鑒》等。

1.3 2015-2017年河南省18個地級市財政科技支出效率實證分析與結果

本文測算科學技術財政支出效率主要采用數據網絡模型，運用DEAP2.1軟件，用傳統DEA模型進行初始靜態效率的測算，本文選擇投入導向的BCC模型，規模報酬可變。測算結果中包含三個效率值，其中純技術效率指的是在規模適當的前提下每個城市技術水平所決定的效率值；規模效率指的是每個城市的財政支出規模應該增加還是應該減少。在計算結果中，綜合效率可以進一步分解，綜合效率TE=純技術效率PTE*規模效率SE。當上述三類效率值均為1，那么才可以說這個城市的財政科技支出是DEA有效的。如果城市的純技術效率為1，而規模效率小于1時，這說明就樣本單元本身的技術效率而言，沒有投入需要減少，沒有產出需要增加；如果城市的綜合效率不等于1，也即沒有達到有效，主要是因為該城市的科學技術生產規模和投入、產出不相匹配，需要增加規?；驕p少規模，如果輸出結果顯示“規模報酬遞減”，則說明該城市可以減小支出規模從而提高效率；如果輸出結果顯示“規模報酬遞增”，則說明提高科技投入效率的方法是繼續擴大公共財政支出。

根據2015年DEA模型計算結果，可以看出2015年鄭州市、洛陽市、信陽市和濟源市這四個城市是DEA有效的，說明它們的科學技術支出是充分有效率的，已經在最恰當的規模水平下實現了產出最大化或者投入最小化。鶴壁市、新鄉市、商丘市這三個地級市只有純技術效率為1，規模效率都小于1，說明這三個地方的技術水平或者管理能力較為良好，但是科學技術方面的公共支出規模沒有與技術水平相適應。其中，鶴壁市和商丘市需要擴大規模以不斷提高財政支出效率，新鄉市需要縮減規模才能實現支出效率的提高。其余11個地級市純技術效率、規模效率和綜合效率均不為1，不僅僅需要提高技術水平、管理能力，而且還需要調整科技方面財政的投入力度和規模。

根據2016年DEA模型計算結果，可以看出2016年仍然只有鄭州市、洛陽市、信陽市和濟源市這四個城市是DEA有效的，說明它們的科學技術支出是充分有效率的，支出規模和技術水平都是適當的。鶴壁市、周口市、商丘市這三個地級市只有純技術效率為1，規模效率都小于1，這三個地區都需要不斷擴大科學技術投入力度以不斷提高財政支出效率，并且與2015年相比，周口市的技術水平有所提高，技術效率已經提高為1。其余11個地級市純技術效率、規模效率和綜合效率都小于1，不僅僅需要提高技術水平、管理能力，而且還需要調整科技方面財政的投入力度和規模。

根據2017年DEA模型計算結果，可以看出2017年只剩下三個城市是DEA有效的，分別是鄭州市、信陽市和濟源市，而洛陽市又變成了DEA無效率的城市。鶴壁市和新鄉市是弱DEA有效的，鶴壁市在科學技術方面仍然是公共支出規模太小，而新鄉市卻出現了冗余，已經呈現出規模報酬遞減的趨勢。其余13個地級市仍然沒有實現DEA有效，仍然有很大的提升空間。

1.4 2009-2017年河南省18個地級市財政科技支出的Malmquist指數分析

表1中“tfpch”表示Malmquist指數，綜合效率增長率=Malmquist指數-1，因此，Malmquist指數大于1，就意味著此地區技術水平在不斷提高，Malmquist指數小于1，說明該城市技術水平處于下降狀態?！癳ffch”表示技術效率變化指數，“techch”表示技術進步變化指數，“pech”代表純技術效率變化指數，“sech”代表規模效率變化指數。

表1 2009-2017年河南省18個地級市財政科技支出的Malmquist指數

首先從指數上整體分析。2009—2017年大部分城市Malmquist指數都大于1，說明河南省整體上財政科技支出效率呈現出顯著的上升趨勢，除了許昌市和三門峽市，其余16個城市財政支出效率在不斷提高；而只有許昌市和三門峽市Malmquist指數小于1，導致綜合效率增長率為負值，說明其有小幅度的下降。其中，洛陽市、鶴壁市、新鄉市、商丘市和信陽市的綜合增長率達到20%以上，發展勢頭迅猛。

然后從指數的構成要素進行分析，分別從技術效率變化指數和技術進步變化指數來分析。鄭州市和濟源市的技術效率變化指數均為1，一直保持著DEA有效的狀態，資源配置較為合理，技術水平較為成熟。開封市、平頂山市、安陽市、許昌市、三門峽市和駐馬店市的技術效率變化指數都小于1，說明財政科技支出的效率逐漸退化，其他的地級市都大于1，說明不論是通過引進技術，還是提高資源配置效率，或是提高管理水平，都在通過不同的努力來提高財政支出效率。

2 政策建議

2.1 不斷提高科技投入度，使之規模與技術水平相適應

在河南省創新驅動發展戰略的實施過程中，科技公共投入效率顯得尤為重要。既然大部分城市處于規模報酬遞增的階段，我們就應該充分發揮規模效率的作用，不斷擴大資金和人員投入要素的規模。或者可以更具體地將部分財政科技投入資金投向各地級市中小學學校和高校的計算機或者大數據系統，或者定期以定向消費券的方式發到各級學校及各位家長手中，激勵他們關注消費科技，走向科技館等。只有這樣，才能不斷提高科技投入效率。

2.2 充分發揮預算的約束監督作用，強化其執行績效管理

河南省應該不斷完善預算在科技投入規模和結構的約束及監督作用。在預算編制時照顧到18個地級市的科技支出效率特點，盡力保證各地級市在科技投入方面的增長速度要快于財政經常性收入，以此來充分體現法定增長的要求。同時，科技投入結構也應綜合河南各地級市的產業發展重點、科技發展狀況以及自主創新潛力，來更加科學地安排預算支出方向。最重要的是要強化各地級市的預算執行管理，因地制宜構建預算執行的績效管理體制，包括其績效目標制定、績效跟蹤分析、績效結果評分等制度，從各方面提升財政科技投入效率，助力河南省向創新型省份邁進。

2.3 因地制宜完善科技創新政策，建設各具特色的區域創新體系

實證結果從側面反映出財政分權的存在對不同地區產生有差異的科技創新效率的影響(吳心怡，2019)。據此，各地級市有關部門在出臺各項科技創新政策時，需要將不同地區所處的經濟發展階段、所持有的創新資源、所在的創新環境、所導向的功能定位，以及所安排的創新資源配置等各方面的情況予以充分考慮。比如，鄭州市和濟源市相比其他16個地級市處于較高的經濟發展階段，在兼顧財政分權改革和“重生產、輕創新”傳統投資偏好轉變的過程中，將注意力集中在國內外經濟未來發展必爭的科技戰略產業上，如新興信息技術產業、高科技制造業、人工智能產業、生態環保、醫藥保險、健康養老、科技服務等高端技術產業。而其他16個地級市，由于在教育、科技、金融等相關創新要素方面的基礎較薄弱，儲備較匱乏，所形成的創新市場資源匱乏，因此在制定和完善該地級市的科技創新政策時，將側重點投向優化科技環境，營造創新氛圍，致力于知識產權的保護和完善，投入該地級市的科技設備的更新換代，做好基礎創新設施的創建和科技創新基地與平臺的建設，為更活躍的科技創新活動提供堅實的基礎。