頂層治理影響重大工程項目績效的理論模型
——基于代理理論和管家理論融合視角

錢 菲，丁繼勇，馬天宇，王卓甫

（河海大學商學院，江蘇南京 211100）

重大工程一般是政府參與投資的大型公共項目，投資規模大，復雜程度高，是國家經濟實力發展的重要標志，其項目績效也反映了政府的治理能力，直接關系到政府形象和公信力［1］。重大工程不是一般工程項目的簡單放大，高度不確定性與復雜性、多利益主體及多目標性等特征集于一體大幅增加了管理難度。Lundrigan 等［2］在2015 年調查發現，約有90%的重大工程項目存在成本超支、進度延期、質量不佳等問題，與其深刻的社會經濟影響相悖。盡管近些年來學術界和實踐界做了大量努力，重大工程低績效問題一直沒有得到有效解決，傳統工程管理的范圍、視角和方法亟需完善、豐富或轉變［3］。

重大工程相關利益主體眾多，存在著復雜的多級委托代理結構［4］，現有研究多從委托代理理論出發研究重大工程治理問題，其中存在一定缺陷：一方面，治理主體模糊不清，已有研究一般基于宏觀中立的站位來研究重大工程中普遍性的治理問題，使得理論難以落實到具體實踐，或是針對項目法人與市場實施主體之間的治理，仍類似于一般工程項目中的共性問題研究，忽視了重大工程政府參與并主導的特殊性；另一方面，問卷調查大樣本下獲得的整體趨勢，難以從個體或利益主體等微觀層面討論重大工程特定情境下組織行為對項目績效的動態影響路徑和影響機理［5］。鑒于此，需要關注政府在重大工程治理中的重要作用，從微觀治理層面增強對頂層治理的研究，從更多的視角和交叉學科來審視重大工程治理。

在重大工程的多層委托代理關系中，最復雜且特殊的是介于政府與市場化建設主體之間的邊界對象組織——項目法人，項目法人的性質與組織模式受到項目性質（公益性或經營性等）和融資模式（如公私合營模式）的影響，具有事業法人、企業法人等多種形式，致使項目組織在結構、行為、治理機制等方面呈現復雜多樣特征，且項目法人對工程建設實施實行全面的管理。政府對重大工程的監管以項目法人為強有力的抓手可以保證從更高的層面對項目總體實施進行協調支持和資源保障［6］，對于改善重大工程項目績效具有重要的理論意義和現實意義，然而現有重大工程治理研究中針對政府與項目法人頂層治理的相關研究卻十分匱乏。

本文擬從理論層面討論重大工程頂層治理及其對項目績效的影響。以經濟學、社會學、組織行為學等交叉學科理論為基礎，提出基于代理理論和管家理論融合視角來構建重大工程頂層治理機制，并考慮組織情境與心理狀態的影響及其相互作用關系，構建相應的理論模型，以期為探清頂層治理對重大工程項目績效的影響路徑和影響機理奠定理論基礎，同時為重大工程系統復雜性治理提供一個新的思路。

1 融合視角下的重大工程頂層治理

1.1 重大工程頂層治理及其功能

重大工程通常表現為高度的不確定性和復雜性，其相較一般工程項目利益主體增多、目標多元化，導致主體行為博弈現象更為復雜，且由于其公共屬性，在重大工程建設實施的全過程都離不開政府的監管和統籌全局的作用。對于重大工程這樣一個復雜系統，借助政府的權威性、代表性和整合資源的能力，形成貫徹總體目標、自上而下的治理機制，可以充分發揮政府治理對重大工程的有效作用。在政策和市場的雙重驅動下，重大工程項目管理組織模式呈現出一定的演化趨勢，基本形成了“政府—項目法人”二元頂層治理結構［7］。

公益性項目主要由政府出資，多數仍由政府主管部門抽調人員組建工程指揮部擔任項目法人，由其負責項目的建設管理［8］；政府投資逐漸退出經營性項目，主導作用相應減弱，而項目法人的主體地位逐漸增強，此時，項目法人由出資企業（聯盟）單獨組建或與政府委托的部門官員共同組建［8］。項目法人的參與程度主要取決于對經營效益和社會效益關系的合理預測，盈利能力則為項目法人的深入參與創造了投資環境［9］。項目法人對工程項目全面負責，屬于政府治理與交易治理之間的“邊界對象組織”，在整個項目實施過程中起橋梁作用［10］。重大工程頂層治理以政府為治理主體、以項目法人為核心治理對象，可以從根本上、全局上規范和引導項目建設管理行為，將項目績效的重任落實到具體責任主體，同時作為項目的最高管理者，其在認真履行職責、實現自身價值的同時，可以將項目的總體目標和價值觀念自上而下地滲透到項目實施的各級參與方，有助于發揮政府和項目法人作為最高管理者和核心責任主體對重大工程項目績效的保障作用。

本文認為重大工程頂層治理可以看作是在政府—項目法人層面，通過項目法人組建方式、責權利配置、激勵、監管等一系列制度性安排與平等的合作、信任和溝通等方式，對項目法人組織行為進行引導和規范，最終實現重大工程項目績效最大化的過程。

1.2 代理理論與管家理論融合視角下的重大工程頂層治理機制

政府與項目法人之間的關系，應區別于與市場化的委托代理關系，不能簡單視為一次性勞動與報酬的交換過程。市場建設主體無須為重大工程最終績效承擔責任，而項目法人則可以視為政府資產的管家，其對項目的成敗負有法定責任，具有為了保護項目的長期利益而愿意犧牲其個人短期利益的管家行為表現。但“管家”并不會對資本所有者有天然的忠誠［11］，只有在政府（所有者）與項目法人（管理者）之間形成有效的監督—激勵機制，才能保障雙方的利益和目標一致起來。

代理理論(Agency Theory)，亦稱委托代理理論。代理理論視角下，項目法人被看作自利的“經濟人”，可能會為了自身利益最大化做出損害政府（社會公眾）利益的機會主義行為。而管家理論（Stewardship Theory）視角下，項目法人被看作恪盡職守的“管家”，是“社會人”，所有者和管理者利益一致，追求雙贏和自我實現?？梢钥闯?，管家理論與代理理論根本的分歧在于人性的假設［11］。事實上，人應當是介于完全理性和完全感性之間的“復雜人”［12］，具有不同心理的項目法人處于不同的情境中會表現出不同的行為傾向，人性假設由“決定論”變為“選擇論”，構成了兩種理論融合的基礎［13-14］。Davis等［14］詳細比較了代理理論和管家理論，在肯定代理理論價值的同時，也認為兩種理論可以互補融合。代理理論和管家理論不是替代關系，而是所有者與管理者行為關系的兩種不同表現形式，單純信奉任何一種都過于極端，達不到預先設定的效果［15］。項目法人作為項目管理者，其行為具有或然性或狀態依存的特征［16］。

代理理論的核心是契約治理，契約已經被公認為抑制機會主義，保障雙方良好合作的手段。代理行為下，項目法人注重自我服務，雙方存在利益爭奪，政府對項目法人缺乏信任，雙方建立委托—代理關系，此時，政府對項目法人執行嚴格的監督與控制［17］。通過簽訂正式的契約明確規章制度，公平合理地劃分權、責、利關系，明確溝通方式和頻率、質量標準、薪酬支付等細節性問題，且較為完善的契約在對項目法人發揮約束作用的同時還可以發揮激勵作用，降低政府部門的監督成本，從而改善重大工程項目績效；而在委托—管家關系中，更強調建立正式合同之外的關系基礎上的信任與授權［17］。管家理論認同自我實現和受尊重的需求，認為治理的關鍵不是控制和監督管理者，而是通過信任、授權、尊重和合作等精神激勵，使管理者自發地努力工作，管家理論中更加依賴道德層面上的關系規范，兩者之間主要受隱形契約約束。當政府與項目法人雙方同時傾向于代理關系時，潛在成本最?。划旊p方同時傾向于管家關系時，潛在利益最大［13］。理論上，政府與項目法人建立雙向的委托代理關系和委托管家關系，均能保證重大工程項目績效的最大化。因此，以代理理論為指導思想的頂層治理機制強調發揮監督、控制等要素對項目法人代理行為的約束作用；以管家理論為指導思想的頂層治理機制更強調通過充分信任與授權等方式來激勵項目法人的管家行為。政府與項目法人兩種行為特征比較如圖1 所示。

圖1 代理行為與管家行為特征比較

在政府與項目法人的關系中，代理行為和管家行為并非穩定固化的狀態，現有學者在研究所有者對管理者是采取“先禮后兵”還是“先小人，后君子”得出了不同的結論［15］，主要源于管理者的行為復雜、多變，不同的心理和情境因素下會有不同的行為傾向。項目法人作為管理者的行為傾向不僅取決于自身的偏好，還受到政府的行為影響，是一個博弈過程。重大工程建設周期長，政府與項目法人合作的基礎，不僅是在契約簽訂時根據固有信息建立的初始關系，還包括契約簽訂后不斷演化發展于整個項目實施過程中的持續關系，決定了在項目實施不同階段要采取不同的頂層治理機制。政府主要根據其在項目不同實施階段與項目法人的非正式關系基礎選擇采取以監督控制為主或以信任授權為主的頂層治理機制。兩種治理機制都能增強項目法人的責任意識和使命感，抑制代理行為傾向并進一步促進其管家行為，使其與委托人的利益趨于一致，從而保障項目目標的實現，進一步改善項目績效［18］。因此，考慮到項目法人的復雜行為傾向，應根據重大工程復雜情境基于代理理論與管家理論融合視角構建政府與項目法人之間動態的、激勵與約束相容的頂層治理機制。

此外，重大工程作為一種復雜組織系統，人員和各類組織的行為推動并影響著重大工程治理。這恰恰是重大工程系統復雜性的來源，也是目前被忽視的研究領域［19］。在項目實施不同階段政府采取的頂層治理機制反映了政府作為所有者的行為傾向，一定程度上影響甚至決定了項目所處的組織情境與項目法人的心理狀態，在組織情境與心理狀態的二元作用下，項目法人作為管理者會相應調整行為傾向，選擇建立代理關系或是管家關系。人所處的組織情境和人內在的心理狀態深刻影響著外在的行為方式，而人是構成組織的基本要素，個體行為上升到群體行為則會對外界環境和組織行為產生影響［20］，于是，本文進一步引入組織情境與心理狀態，在頂層治理機制的作用下，通過組織情境與心理狀態之間的交互作用調節政府和項目法人的行為傾向，從而影響重大工程項目績效。

2 重大工程項目績效及其測度分析

重大工程一般屬于大型公共項目，一直以來學者們對公共項目績效尚未形成統一定義。重大工程建設周期長，利益主體眾多，承載了政治、經濟、社會等多方面目標，嚴格規范項目各個實施階段的建設行為，才能保證項目最終績效達到預期目標。從這種意義上說，重大工程項目績效又可分為行為（過程）績效和結果績效。其中，行為績效指的是工作過程的有效性，結果績效是工作的目標完成情況［21］。行為過程有一定的結果導向性，但與實際的結果績效情況并不總是完全一致。因此，需要從重大工程過程績效和結果績效兩方面考察頂層治理對重大工程項目績效的影響機理。

本文在傳統“鐵三角”和安全四大管理要素的基礎上，考慮到重大工程建設實施過程中政府對項目的協調支持和資源保障，以及項目法人建設組織管理、資金籌集支付等職能發揮的有效性影響，將重大工程過程績效指標拓展為成本、質量、進度、安全和資源保障5 個指標，而結果績效主要考察成本、質量、進度、安全和滿意程度（包括政府、項目法人、市場實施主體、社會公眾等利益相關者的滿意度）5 個指標。

此外，考慮到重大工程建設周期長，組織情境和組織間關系隨著項目實施不斷演化發展，將過程績效進一步劃分為項目實施初期績效和項目實施中后期績效，從而可以更加深入地探索重大工程頂層治理機制對不同實施階段項目績效的影響機理。

3 重大工程頂層治理對項目績效的影響：一個理論模型

本文旨在構建頂層治理機制影響重大工程項目績效的理論模型，將引入組織情境與心理狀態作為中介變量，從直接效應和間接效應兩個方面提出相關假設。

3.1 重大工程頂層治理機制及其直接效應

代理理論下的監督與控制機制和管家理論下的信任與授權機制，作為重大工程頂層治理機制的兩個維度，其本質內容均是恰當地處理項目實施過程中不同利益主體之間的權力、責任和義務等問題［13］，通過激勵與約束的二元作用規范項目法人行為過程，以保障過程績效為前提，服務于結果績效。

在重大工程中，選定項目法人后，在信息不對稱或雙方目標不一致的情況下，政府為防范項目法人的機會主義行為風險及其可能帶來的后果，以最小的成本與項目法人建立一種契約，促使項目法人努力工作［22］。嚴玲等［23］認為完善政府的宏觀監督機制是提高政府投資項目績效改善的路徑之一；房韶澤［24］基于委托代理理論實證研究了契約的控制性、協調性等特征要素可以降低交易成本從而改善重大工程項目績效；吉格迪等［25］研究發現建設項目中，協同監督、控制可以激勵代理人更加努力工作，是確保項目工期、質量和成本目標實現的基礎。另外，人們也逐漸認識到僅依靠契約強制性的監督與控制無法適應重大工程的高度不確定性和復雜性，學者們將目光延伸到組織行為學、社會學等學科領域，研究關系、信任、授權等精神激勵因素對項目績效的影響［26-32］，嚴玲等［33］通過對公共項目治理進行了系統的研究，從外部治理和內部治理以及政府治理3 個角度提出了3 種激勵＋監管機制的概念模型。大量研究表明［31,34-35］，當以信任和授權為自變量，無論其設定何種中介變量和影響路徑，這些理論分析和實證研究的結果均表明信任和授權等領導行為在促進大型復雜工程項目績效中扮演重要的角色。

綜上所述，首先提出如下假設：

（H1）頂層治理機制對重大工程項目績效（包括過程績效和結果績效）有顯著的正向影響。

（H1a）基于代理理論的治理機制（包括監督與控制機制）對重大工程項目績效（包括過程績效和結果績效）有顯著的正向影響；

（H1b）基于管家理論的治理機制（包括信任與授權機制）對重大工程項目績效（包括過程績效和結果績效）有顯著的正向影響。

此外，假設政府與項目法人在項目實施初期，關系基礎比較薄弱，此時政府與項目法人自覺建立委托—代理關系，政府實行嚴格的監督與控制機制防范項目法人的機會主義行為，有助于逐步建立項目法人組織的行為規范意識［17］，隨著項目實施不斷推進，雙方的聯系和持續關系愈加密切，并由代理關系逐漸轉向管家關系。結合項目實施不同階段的關系基礎和行為傾向，并考慮到監督與控制、信任與授權兩種不同頂層治理機制的效用，本文認為當雙方信任關系較為薄弱、關系約束又比較強的情況下，基于代理理論的治理機制相較基于管家理論的治理機制對重大工程的績效治理更加有效；反之，當雙方在相互了解的基礎上，建立了較為牢靠的信任關系的情況下，雙方表現出管家行為傾向，此時，重大工程頂層治理機制中選擇基于管家理論的治理機制比基于代理理論的治理機制更有效。

可以得出如下假設：

（H2）重大工程項目實施初期，基于代理理論的治理機制（包括監督與控制機制）對過程績效的正向影響更顯著；

（H3）重大工程項目實施中后期，基于管家理論的治理機制（包括信任與授權機制）對過程績效的正向影響更顯著。

根據兩種頂層治理機制、過程績效、結果績效包含的具體維度，在上述研究假設下，還可以相應提出若干子假設。此外，以上假設是在政府與項目法人項目實施初期關系薄弱基礎上提出，相反，若初始關系較強，則假設采取的治理機制也相反，此處不一一列出。

3.2 組織情境與心理狀態及其中介效應

組織情境受制度環境、資源、氛圍等因素干擾，具有較強的脆弱性和敏感性。心理狀態是指人在某一時刻各種心理活動的綜合表現，是復合當前情境、個人特征和過去心理的產物。孫浩等［36］在研究組織情境因素對反生產行為的影響時，確定了7 個組織情境因素：領導風格、企業倫理氛圍、組織文化、組織結構、薪酬體系、組織公平感和心理契約。Luthans 等［37］認為心理資本包含自我效能、希望、樂觀和韌性4 種心理能力，實證表明自我效能與工作績效顯著正相關；心理授權包括組織支持感、自我效能感、自主性、工作意義等維度通過心理所有權影響員工的關系行為傾向［17］。通過文獻梳理方法，結合重大工程頂層治理的特點，提煉總結了3 個重大工程的組織情境因素：組織氛圍、權力制約和自由度；以及3 個重大工程的心理狀態因素：自我效能感、組織公平感和組織支持感。

組織情境與心理狀態易受到頂層治理機制的影響，其對重大工程項目績效的影響也會隨著外部組織環境、治理機制等發生變化而發揮不同的作用。一方面，隨著重大工程重頂層治理機制的動態變化，治理能力逐漸提升，構成組織情境與心理狀態的各個要素逐漸增強。重大工程頂層治理的協同治理機制中政府的領導風格、組織文化、信息溝通、獎懲體系等要素直接影響組織氛圍的建設；加強監督控制力度有助于規范組織中的權力制約；授權賦能有助于提高對工作自由度的感知；項目法人自我效能感除了來源于自身的成敗經驗、替代經驗，還受政府的激勵、信任等誘導因素影響；頂層治理機制體現的合同公平性、協調性，溝通、互惠等因素均能增強對公平感的感知；而組織支持感又受到頂層治理模式中政府信任、期望、授權、互惠等管理層的鼓勵和支持影響。另一方面，組織倫理氣氛認為組織氛圍有助于成員自我約束，對工作績效正向影響作用［38］；任何缺乏權力制約和規范的組織都會自我膨脹并趨于腐敗，提高治理能力必須提高對權力運行的制約和監督［39］；自由度可以使項目法人有更多的工作自主性，有助于培養創新能力，提高管理效率；而自我效能感是個體對自身能力的認知和判斷，反映了個體對自己完成某個特定目標的能力的信念［40］，它會影響個體對任務績效有關的各種因素的感知和判斷［41］；嚴玲等［42］發現組織公平感知尤其是分配公平感知是承包商盡善履約行為重要的內在驅動力，而項目法人與政府具有相似的互動關系；馬躍如等［43］檢驗了心理授權在組織支持感與研發人員工作投入之間的中介作用。根據以上分析，提出如下假設：

（H4）組織情境與心理狀態在重大工程頂層治理和重大工程過程績效之間有顯著的中介作用。

（H4a）重大工程頂層治理對組織情境和心理狀態有顯著的正向影響作用；

（H4b）組織情境與心理狀態對重大工程過程績效有顯著的正向影響作用。

同樣，根據頂層治理機制、組織情境和心理狀態，以及過程績效等包含的具體維度，在上述研究假設下，也可以相應提出若干子假設。

3.3 模型框架

上文從經濟學、社會學、組織行為學等交叉學科角度對相關概念和理論基礎進行分析，并確定了相關變量及研究假設，清晰闡述了重大工程頂層治理的內涵、頂層治理機制、重大工程項目績效、組織情境與心理狀態的內涵變量以及這些要素之間的相互作用關系，可以得出如圖2 所示的理論模型。

圖2 基于代理理論與管家理論的重大工程頂層治理影響項目績效的理論框架

圖2 分別從靜態（直接效應）和動態（間接效應）兩個角度，清晰地展示了“頂層治理機制—重大工程項目績效”和“頂層治理機制—組織情境與心理狀態—重大工程項目（過程）績效”兩條影響路徑。理論框架中，以政府與項目法人行為關系傾向轉變為動機，基于代理理論和管家理論融合視角提出了一種動態的、激勵與約束相容的重大工程頂層治理機制。將重大工程績效分為過程績效（包含成本控制、質量控制、進度控制、資源保障）和結果績效（包含成本控制、質量控制、進度控制、滿意程度）考察。一方面，靜態（直接效應）體現為，基于代理理論的治理機制及其各個變量（監督、控制等要素）對重大工程項目績效（包括過程績效和結果績效）有顯著的正向影響；基于管家理論的治理機制及其各個變量（信任、授權等要素）對重大工程項目績效（包括過程績效和結果績效）有顯著的正向影響。另一方面，進一步基于動態治理視角（間接效應），通過兩種治理機制（G1 和G2）在項目不同實施階段的組合構建動態的、激勵與約束相容的頂層治理機制；組織情境及其各個變量（組織氛圍、權力制約、自由度）與心理狀態及其各個變量（自我效能感、組織公平感、組織支持感）在頂層治理機制和重大工程項目績效中起中介作用。

4 結論與討論

本文基于經濟學、社會學、組織行為學等交叉學科理論，較為清晰地對重大工程頂層治理結構、頂層治理、重大工程項目績效等概念進行了闡述，從代理理論與管家理論融合視角構建了頂層治理影響重大工程項目績效的理論模型。通過后續實證分析，可以基于動態分析框架，分析政府與項目法人的關系行為傾向，研究重大工程頂層治理機制對重大工程過程績效和結果績效的動態作用規律，探究組織情境和心理狀態影響重大工程項目績效的中介效應，從而能夠揭示內外關系和深層機理，提升政府對重大工程項目績效的治理能力。為重大工程治理提供了一個新視角和新思路。

重大工程頂層治理是復雜的系統問題，對于融合視角下的頂層治理機制，其具體落實還要考慮項目屬性和不同實施階段的組織關系做出決策，在公益性重大工程中，項目法人一般由行政人員組成的臨時指揮部擔任，或由政府部門組建（委派）機關或事業性質的法人機構，這種情況下項目法人與政府之間初始關系密切，項目法人對維護政府、社會公眾的利益以及重大工程項目績效具有較強的使命感和責任感，此時，項目法人表現為管家行為傾向，政府需要營造相應的氛圍，建立委托—管家關系治理項目法人的行為，刺激項目法人的工作積極性，一段時間后，為防止組織關系松懈帶來的負面效應，政府要發揮行政監督職能，在代理理論的指導下加強監督與控制，防范項目法人的代理行為傾向；相反，對于經營性重大工程，項目法人一般為經營性社會組織，政府與項目法人初始關系薄弱，這種情況下，政府與項目法人應建立明確的委托—代理關系，隨著項目實施后期關系愈加緊密并逐漸建立信任關系，此時通過授權賦能等精神激勵促進項目法人的管家行為傾向，否則會打擊項目法人的積極性，甚至導致其因失望而背叛。政府可以根據不同的項目屬性和實施階段采取如表1 所示的治理機制。

表1 不同情況下的重大工程頂層治理機制