美日印澳峰會加劇地區(qū)秩序博弈

張潔

2021年3月12日，美日印澳“四邊對話”以線上形式舉行首次峰會，美國總統(tǒng)拜登、日本首相菅義偉、印度總理莫迪、澳大利亞總理莫里森出席。這是“四邊對話”機制創(chuàng)立以來舉辦的最高級別會晤，也是拜登就任總統(tǒng)后美國著力推動的結(jié)果。從會議公報看，“四邊對話”作為美“印太戰(zhàn)略”的支柱性機制，未來會以集體方式更多參與地區(qū)事務(wù)，從而加劇中美在地區(qū)層面的博弈。

四邊合作議程更趨實質(zhì)

會議發(fā)表了題為《“四邊對話”精神》（Spirit of the QUAD）的聯(lián)合聲明，重申四國對“印太”概念的堅持以及推動基于規(guī)則的地區(qū)秩序的共識，并且宣布了未來合作重點及實施方案。

聲明開篇強調(diào)“我們帶來了不同的觀點，團結(jié)在自由和開放的印度-太平洋共同愿景中”。峰會為“印太”一詞添加了“包容、健康、有彈性的”“以民主價值觀為基礎(chǔ)、不受脅迫約束的”“無障礙、多樣化的”等定語，幾乎涵蓋了世界上多方各種官方版本“印太戰(zhàn)略”“印太愿景（outlook）”的基本要義，“包容”一詞更直接呼應(yīng)《東盟印太展望》，反映了四國迫切希望機制建設(shè)得到更多國家認同和參與的意圖。

聲明重申了四國堅持的基本規(guī)則和地區(qū)秩序方案，強調(diào)“共同致力于促進根植于國際法的自由、開放、基于規(guī)則的秩序，以促進安全和繁榮，應(yīng)對印度-太平洋內(nèi)外面臨的威脅”。為此，四國重申支持“法治”“航行與飛越自由”“和平解決爭端”“民主價值觀”和“領(lǐng)土完整”等原則，并以此為指導(dǎo)，羅列了包括網(wǎng)絡(luò)空間、關(guān)鍵技術(shù)、反恐、優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施投資、人道救援、海上安全在內(nèi)的合作議題，其中疫苗與氣候變化合作被放在優(yōu)先位置。

聲明稱，新冠肺炎疫情是當(dāng)前全球面臨的最緊迫挑戰(zhàn)，四國將在世界衛(wèi)生組織和“新冠肺炎疫苗實施計劃”（COVAX）等多邊框架下密切合作，以擴大安全、可負擔(dān)和有效的疫苗生產(chǎn)與公平獲取。峰會明確了四國疫苗合作的分工：美日澳提供資金，美國提供技術(shù)，印度負責(zé)生產(chǎn)，日澳承擔(dān)采購和交付事宜。預(yù)計到2022年底，四國將為太平洋島國、東南亞和印度洋國家提供總計約十億支疫苗。

關(guān)于應(yīng)對氣候變化，峰會決定推動各國共同遵守《巴黎協(xié)定》，加強在減緩、適應(yīng)、修復(fù)、技術(shù)、能力建設(shè)和氣候融資等方面的合作。

為推進后續(xù)落實，“四邊機制”成立了“疫苗”“氣候”“關(guān)鍵和新興技術(shù)”三個工作組，將定期召開專家和高級官員交流會議，至少每年舉行一次部長級會議，并爭取在2021年底前在線下舉行面對面的首腦會議。

凸顯拜登政府外交特色

成立于2007年的“四邊對話”一度因四國國內(nèi)政局變動而進入“休眠”狀態(tài)，2017年重啟后四國以安全合作為重點，以遏制中國地區(qū)影響力增長為目標，舉行了數(shù)次局級、部長級會議。本次四國峰會形成的共識卻突出了對非傳統(tǒng)安全問題的重視，展現(xiàn)了務(wù)實風(fēng)格，有意淡化四邊機制的針對性和排他性信號。這些不同以往的新特征帶有濃厚的拜登政府色彩，反映了美國在“四邊對話”中的主導(dǎo)地位。

自2017年“復(fù)活”后，“四國對話”各種會議從未發(fā)表過聯(lián)合聲明，外界將這解讀為四國利益差距大、成員國在與中國公開為敵方面有所顧忌所致。尤其是2020年10月舉行的第二次部長會議，日澳印都將抗疫合作與經(jīng)濟復(fù)蘇作為首要任務(wù)，時任美國務(wù)卿蓬佩奧卻大肆渲染“中國威脅”，號稱要將“四邊對話”構(gòu)建成“印太版北約”。因此，彼時的“四邊對話”雖完成機制升級，但除軍事領(lǐng)域外，其他合作多具象征意義，實際進展緩慢。相較之，這次峰會不僅形成了聯(lián)合聲明，會后四國各自的新聞發(fā)布也均是對聯(lián)合聲明的“增量”表達，突出了一致性，分歧得到掩蓋。

峰會依據(jù)四國各自優(yōu)勢，確定了聯(lián)合生產(chǎn)和分配疫苗的具體方案，不僅找到了四國務(wù)實合作的起始通道，也加快了美“印太戰(zhàn)略”的落實。2020年新冠疫情暴發(fā)后，美提出建立“經(jīng)濟繁榮網(wǎng)絡(luò)”，試圖借機加快全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈重構(gòu)，減少相關(guān)國家對中國的依賴，但進展緩慢。2021年2月“四邊對話”部長級會議專門討論了鼓勵替代性醫(yī)療供應(yīng)鏈減少對華依賴的問題。此次峰會定案后，印度聲稱，四國相關(guān)合作的真正目的在于應(yīng)對中國通過“疫苗外交”日益擴大的影響力。

突出非傳統(tǒng)安全合作議程是本次四國峰會的另一大特點，旨在發(fā)揮四國“軟實力”優(yōu)勢。拜登在峰會演講中專門強調(diào)，“四邊對話”的成立動機來源于2004年印度洋海嘯，也就是本地區(qū)面對前所未有的非傳統(tǒng)安全威脅之際。此次峰會重點就公共衛(wèi)生、氣候變化、科技等領(lǐng)域合作做出安排，可被視為是對“四邊對話”傳統(tǒng)的回歸。這種“回歸”符合本地區(qū)當(dāng)前的共同安全需求，也在一定程度上避免挑起與中國在軍事安全領(lǐng)域的正面對抗，以及由此加劇的地區(qū)國家“選邊站隊”困境。拜登政府推動這種“回歸”，更是直接服務(wù)于其重塑美地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)地位的目標。

嘴上不說“中國”不等于心里沒有

首次四國峰會刻意淡化遏制中國的色彩，聯(lián)合聲明雖提及東海、南海等“海上安全問題”，但只字未提“中國”。美總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理沙利文在會后接受采訪時明確拒絕了美方有將“四邊對話”發(fā)展為“印太版北約”的說法。不過，不容否認，四國在心底里是將中國視為“最大競爭對手”的。沙利文也承認峰會討論了“中國帶來的挑戰(zhàn)”，并且聲稱四國領(lǐng)導(dǎo)人“對中國不抱任何幻想”。日本在會后單獨發(fā)布的新聞簡報不僅指責(zé)中國“挑戰(zhàn)”東海和南海地區(qū)的海洋秩序，更對2021年1月22日中國第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議通過的《海警法》說三道四，還對香港、新疆問題表示“嚴重關(guān)切”。

2021年3月13日，澳大利亞總理莫里斯在堪培拉以線上形式出席美日印澳四國峰會。

可見，聯(lián)合聲明對于中國議題的調(diào)門調(diào)整是策略性的，更多是為了爭取地區(qū)國家和組織的支持，絲毫不能改變四國機制和美“印太戰(zhàn)略”旨在圍堵中國的性質(zhì)。

未來，“四邊對話”將雙管齊下，在加強內(nèi)部合作的同時拓展外部對接，構(gòu)建美主導(dǎo)下的、更廣泛的地區(qū)合作網(wǎng)絡(luò)。2021年3月初日本外相茂木敏充曾在美國智庫會議上表示，東盟、歐洲、中東乃至非洲，與“四邊對話”成員國擁有共同的價值觀，應(yīng)加強合作，讓這些國家分享自由而開放的“印太愿景”，而越南、韓國又是四國機制重點爭取的對象，將來不排除形成“四邊對話+”的“核心-外圍”伙伴合作模式。

當(dāng)然，美日印澳之間的雙邊和小三邊合作才是“四邊對話”合作的真正基礎(chǔ)。在就任總統(tǒng)后不久，拜登陸續(xù)與日印澳領(lǐng)導(dǎo)人通話，確認將繼續(xù)實施“印太戰(zhàn)略”。四國峰會一結(jié)束，美國務(wù)卿、國防部長就開啟了訪問韓、日之行。另據(jù)悉，日本首相菅義偉即將成為拜登就任后首位到訪白宮的外國領(lǐng)導(dǎo)人，而此前這一“殊榮”一直屬于英國。

“四邊對話”峰會的召開是拜登政府調(diào)整印太政策的首要之舉，未來將推動四國機制和美“印太戰(zhàn)略”走向何方值得密切關(guān)注。中國有必要從引導(dǎo)地區(qū)秩序發(fā)展演變方向的高度加以應(yīng)對，既做好對美工作，更及時、靈活地調(diào)適周邊外交政策。

（作者為中國社科院亞太與全球戰(zhàn)略研究院研究員）