美國(guó)金融制裁的霸權(quán)邏輯

王力

當(dāng)今世界，美國(guó)依托其金融霸權(quán)，頻繁使用金融制裁工具實(shí)現(xiàn)其對(duì)外政策目標(biāo)，引起世界各國(guó)的高度關(guān)注。2021年3月17日，環(huán)球網(wǎng)援引香港《南華早報(bào)》消息，美國(guó)對(duì)此前實(shí)施旅行限制的14名中方官員增加實(shí)施金融制裁，企圖報(bào)復(fù)我國(guó)十三屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于完善香港特別行政區(qū)選舉制度的決定》。美國(guó)這種“長(zhǎng)臂管轄”的金融霸權(quán)邏輯，與構(gòu)建公平、包容的全球新型金融秩序背道而馳，我們亟須研究應(yīng)對(duì)反制之策。

金融制裁是指發(fā)起國(guó)以國(guó)家金融影響力為依托，通過(guò)阻礙正常金融流動(dòng)使受制裁對(duì)象遭受經(jīng)濟(jì)損失，迫使其改變行為主張或被動(dòng)接受制裁條件的強(qiáng)制行為。當(dāng)前，美國(guó)憑借其在全球金融體系中的主導(dǎo)地位，一方面通過(guò)美元霸權(quán)向全世界輸出通貨膨脹，迫使各國(guó)經(jīng)濟(jì)被動(dòng)與美國(guó)捆綁而實(shí)現(xiàn)“剪羊毛”目標(biāo);另一方面通過(guò)金融制裁使被制裁對(duì)象屈從“美國(guó)優(yōu)先”戰(zhàn)略，引導(dǎo)全球資源和財(cái)富流向美國(guó)。

美國(guó)金融制裁的邏輯是將被制裁對(duì)象排除在美元支付清算體系之外，切斷被制裁國(guó)家的金融血脈。金融制裁實(shí)施主體是依托美國(guó)主導(dǎo)的兩大金融基礎(chǔ)設(shè)施——環(huán)球同業(yè)銀行金融電訊協(xié)會(huì)（SWIFT）和持續(xù)連接結(jié)算系統(tǒng)（Continuous Linked Settlement，CLS）。SWIFT是一個(gè)國(guó)際銀行間非營(yíng)利性組織，運(yùn)營(yíng)著世界級(jí)金融電文網(wǎng)絡(luò)，銀行和其他金融機(jī)構(gòu)通過(guò)SWIFT與同業(yè)交換電文完成金融交易。CLS則提供全球外匯交易實(shí)時(shí)結(jié)算服務(wù)，可以最大限度降低跨國(guó)支付中因時(shí)差和支付系統(tǒng)運(yùn)行差異產(chǎn)生的“赫斯塔特風(fēng)險(xiǎn)”。CLS主要運(yùn)作地在英國(guó)和美國(guó)，受美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行監(jiān)管。

與貿(mào)易制裁等傳統(tǒng)方式相比，美國(guó)金融制裁具有不對(duì)稱、成本低、易執(zhí)行、難規(guī)避、破壞性大等特征。一方面，除美國(guó)以外其他國(guó)家很難獨(dú)立發(fā)動(dòng)金融制裁，即使發(fā)動(dòng)也必須在美國(guó)配合下才能奏效。在國(guó)際法層面，其他國(guó)家的制裁動(dòng)議一般要以聯(lián)合國(guó)安理會(huì)決議為基礎(chǔ)，只有美國(guó)長(zhǎng)期凌駕于國(guó)際法之上，經(jīng)常繞開(kāi)聯(lián)合國(guó)安理會(huì)、國(guó)際貨幣基金組織、世界銀行等國(guó)際機(jī)構(gòu)發(fā)動(dòng)單邊金融制裁。另一方面，美國(guó)實(shí)施金融制裁幾乎沒(méi)有成本，可以有針對(duì)性地實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)打擊且難以規(guī)避，使被制裁國(guó)家陷入經(jīng)濟(jì)困境或金融崩潰，使被制裁企業(yè)無(wú)法正常融資甚至失去生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力。

目前，金融制裁已成為美國(guó)對(duì)外政策中一套完整的運(yùn)作體系，主要制裁措施包括：凍結(jié)被制裁國(guó)海外資產(chǎn)和政府資金;禁止向被制裁國(guó)提供信貸或匯款，禁止國(guó)際金融機(jī)構(gòu)提供援助，切斷其外來(lái)資金鏈;禁止與被制裁國(guó)有商業(yè)往來(lái)的外國(guó)公司與美國(guó)公司做生意，禁止美國(guó)公司向該國(guó)提供貸款及相關(guān)金融服務(wù);對(duì)從被制裁國(guó)購(gòu)買能源產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)公司進(jìn)行懲罰;對(duì)與被制裁國(guó)銀行結(jié)算能源進(jìn)口費(fèi)用的外國(guó)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施制裁;對(duì)同被制裁國(guó)中央銀行或其他列入制裁清單的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行大宗金融交易的外國(guó)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施制裁;對(duì)同被制裁國(guó)進(jìn)行石油貿(mào)易的國(guó)家實(shí)施制裁，切斷其金融機(jī)構(gòu)與美國(guó)銀行體系聯(lián)系等。

中國(guó)既是聯(lián)合國(guó)授權(quán)多邊國(guó)際金融制裁的參與方，又是遭受美國(guó)單邊金融制裁實(shí)體的所在國(guó)。2017年中美發(fā)生貿(mào)易沖突以來(lái)，兩國(guó)在金融、經(jīng)貿(mào)、科技等領(lǐng)域“脫鉤”言論甚囂塵上，我國(guó)諸多企業(yè)、機(jī)構(gòu)、官員頻遭美國(guó)金融制裁。隨著國(guó)際形勢(shì)的復(fù)雜多變，我國(guó)金融、司法、外事、安全等部門應(yīng)加強(qiáng)研究美國(guó)金融制裁的應(yīng)對(duì)反制之策，建立相應(yīng)的法律制度體系，完善制裁應(yīng)對(duì)反制措施，充實(shí)維護(hù)國(guó)家金融安全工具箱，果斷反擊美國(guó)金融制裁的霸凌行徑。

鞏固輿論陣地，抵制美國(guó)金融制裁。美國(guó)慣用單邊金融制裁伎倆，特別是基于國(guó)內(nèi)法替代國(guó)際法和聯(lián)合國(guó)決議的“長(zhǎng)臂管轄”是典型的霸權(quán)主義行為，嚴(yán)重破壞了和平共處等基于聯(lián)合國(guó)憲章基礎(chǔ)上的國(guó)際關(guān)系基本原則。尤其是美國(guó)推行的二級(jí)金融制裁涉及面廣，嚴(yán)重侵害了非美國(guó)企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展正常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法利益。中國(guó)政府應(yīng)聯(lián)合更多國(guó)家和國(guó)際組織，堅(jiān)決反對(duì)任何凌駕于聯(lián)合國(guó)之上的單邊金融制裁，任何金融制裁都應(yīng)當(dāng)在聯(lián)合國(guó)框架下實(shí)施。政府主管部門應(yīng)積極利用國(guó)際輿論和國(guó)際法理平臺(tái)，發(fā)揮輿論陣地作用，呼吁國(guó)際社會(huì)有效抵制美國(guó)實(shí)施的單邊金融制裁。

夯實(shí)應(yīng)對(duì)反制金融制裁法律基礎(chǔ)。目前，我國(guó)尚未建立起應(yīng)對(duì)外部金融制裁的相關(guān)法律法規(guī)，企業(yè)、機(jī)構(gòu)和個(gè)人受到金融制裁后陷于被動(dòng)，遭受損失日益嚴(yán)重。出臺(tái)應(yīng)對(duì)和反制美國(guó)金融制裁的法律法規(guī)勢(shì)在必行。可借鑒歐盟1996年出臺(tái)的《歐盟阻斷法案》，切實(shí)保護(hù)本國(guó)企業(yè)、機(jī)構(gòu)和居民免受外國(guó)政府針對(duì)第三國(guó)的金融制裁損失。通過(guò)出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，明確美國(guó)政府金融制裁的“長(zhǎng)臂管轄”在中國(guó)境內(nèi)無(wú)效;通過(guò)制定相關(guān)對(duì)等反制裁措施，增加美國(guó)政府實(shí)施金融制裁的機(jī)會(huì)成本;給予本國(guó)企業(yè)、機(jī)構(gòu)和居民對(duì)牽涉美國(guó)政府對(duì)第三國(guó)金融制裁發(fā)生經(jīng)濟(jì)損失后申請(qǐng)賠償?shù)臋?quán)利。

完善人民幣替代美元計(jì)價(jià)結(jié)算體系。應(yīng)對(duì)美國(guó)金融制裁，根本措施是建立自主可控的跨境金融支付結(jié)算體系。歐盟INSTEX機(jī)制以歐元計(jì)價(jià)結(jié)算方式為其他國(guó)家探索構(gòu)建非美元結(jié)算體系提供了重要經(jīng)驗(yàn)。2015年，中國(guó)人民銀行組織建設(shè)的人民幣跨境支付系統(tǒng)（CIPS）一期投入運(yùn)營(yíng)。2018年，二期系統(tǒng)上線運(yùn)營(yíng)并不斷完善其功能，有效配合了人民幣國(guó)際化和“一帶一路”建設(shè)，初步形成了覆蓋沿線國(guó)家的合作伙伴網(wǎng)絡(luò)，在促進(jìn)對(duì)外經(jīng)貿(mào)合作中發(fā)揮著重要作用。CIPS系統(tǒng)在進(jìn)一步升級(jí)過(guò)程中，應(yīng)將應(yīng)對(duì)外部金融制裁因素考慮進(jìn)來(lái)，探索服務(wù)遭受金融制裁實(shí)體的國(guó)際金融結(jié)算需求，有針對(duì)性地加強(qiáng)相應(yīng)技術(shù)功能模塊建設(shè)。還應(yīng)將反制金融制裁與人民幣跨境支付結(jié)算業(yè)務(wù)有機(jī)結(jié)合，完善人民幣替代美元計(jì)價(jià)結(jié)算體系。

建設(shè)數(shù)字人民幣跨境支付結(jié)算平臺(tái)。美國(guó)金融制裁依托傳統(tǒng)的支付結(jié)算體系，而方興未艾的數(shù)字貨幣具有自成體系、去中心化、無(wú)邊界化和隱秘性強(qiáng)等突出特征。隨著全球主權(quán)數(shù)字貨幣的發(fā)展，黃金支持的數(shù)字貨幣或?qū)⒊蔀橄魅趺涝蚪鹑诎詸?quán)的重要力量。從規(guī)避金融制裁的角度考慮，可以發(fā)揮數(shù)字貨幣優(yōu)勢(shì)，探索數(shù)字人民幣在被制裁實(shí)體之間使用，可以拓展更豐富多元的應(yīng)用場(chǎng)景和交易模式，打造以核心企業(yè)為超級(jí)節(jié)點(diǎn)的數(shù)字人民幣跨境支付結(jié)算平臺(tái)。此外，可以選擇性接納和規(guī)范引導(dǎo)其他主流數(shù)字貨幣類型（民間或者主權(quán)實(shí)體發(fā)行），構(gòu)建以跨境金融為核心和開(kāi)放包容的多元數(shù)字貨幣市場(chǎng)，為遭受美國(guó)金融制裁的各類實(shí)體提供高效、安全的金融解決方案。

擴(kuò)大“一帶一路”沿線國(guó)家雙邊本幣互換。雙邊本幣互換、使用本幣結(jié)算是最為簡(jiǎn)單直接的“非美元”結(jié)算方式。本幣互換不僅可以節(jié)約雙方外匯儲(chǔ)備、規(guī)避匯率風(fēng)險(xiǎn)、降低融資成本，還可以解決部分跨境支付結(jié)算機(jī)制“易貨交易”難以持續(xù)的問(wèn)題，即使雙邊貿(mào)易不平衡也可以有效運(yùn)行。更重要的是，雙邊本幣互換可以有效擺脫外部金融制裁。為此，加強(qiáng)與“一帶一路”沿線國(guó)家的貨幣合作，完善“一帶一路”沿線國(guó)家雙邊本幣互換網(wǎng)絡(luò)，重點(diǎn)推動(dòng)與金磚國(guó)家和上合組織的雙邊本幣互換，可以推進(jìn)人民幣國(guó)際化進(jìn)程。

推廣使用人民幣計(jì)價(jià)結(jié)算原油期貨產(chǎn)品。“石油美元”機(jī)制構(gòu)成美元霸權(quán)的戰(zhàn)略支柱，具有兩大核心內(nèi)核：一是國(guó)際石油貿(mào)易以美元作為計(jì)價(jià)和結(jié)算貨幣;二是產(chǎn)油國(guó)出口石油所獲得的凈收入用于購(gòu)買美元計(jì)價(jià)金融資產(chǎn)。目前，世界上越來(lái)越多的國(guó)家試圖擺脫“石油美元”束縛，并試圖建立諸如“石油盧布”“石油人民幣”等機(jī)制來(lái)繞開(kāi)“石油美元”。2018年3月26日，上海國(guó)際能源交易中心掛牌交易人民幣原油期貨以來(lái)，中國(guó)已發(fā)展成為全球最活躍的原油期貨交易市場(chǎng)之一，有望在未來(lái)成為亞洲原油定價(jià)基準(zhǔn)。有鑒于此，推廣使用人民幣計(jì)價(jià)結(jié)算石油期貨產(chǎn)品，推動(dòng)形成石油人民幣定價(jià)結(jié)算體系，將有利于提高人民幣在國(guó)際原油市場(chǎng)的定價(jià)權(quán)和話語(yǔ)權(quán)，也有利于扼制美國(guó)動(dòng)輒揮舞金融制裁大棒的蠻橫行徑。