權力與制度的張力：美國國際制度策略的選擇邏輯

朱光勝

摘 要 美國的國際制度策略一直處于動態變化之中，目前已經歷了主導構建、偶爾退出和選擇性頻繁退出三個主要階段。為了解釋美國國際制度策略的變化邏輯，本文以現實制度主義理論為基礎，從權力與制度的互動模式出發，運用成本收益分析方法，將影響美國國際制度策略的國內因素和國際因素分別納入制度的成本收益和對制度的影響力這兩個變量之中，構建了一個多維度多變量的分析框架。制度在與權力的互動過程中，既可以促進制度主導國的權力增長，也可能損耗主導國的權力資源。因此，美國在制度促進其權力增長時采取主導構建策略，損耗其權力時采取威脅退出或退出策略，即通過對制度成本收益的衡量來決定是否退出制度。而美國對制度影響力的判斷決定了其退出的形式，對制度的影響力高采取威脅退出策略，對制度的影響力低采取退出策略。領導人利益偏好的差異會導致國家對具體制度的態度發生轉變，但其深層次邏輯都在于提升制度收益和累積權力資源。該分析框架可以很好地解釋美國的國際制度策略長期以來的轉變過程。

關鍵詞 國際制度策略 成本收益分析 權力制度互動 制度霸權 利益偏好

一、導言

國際制度策略指國家決定介入或退出國際制度的政策選擇。美國是世界上唯一擁有過制度霸權的超級大國，其對待國際制度的策略很大程度上影響國際制度體系和國際合作進程。從美國的實踐來看，其對待國際制度的策略一直處于動態的變化之中。二戰后，美國憑借其巔峰狀態的經濟和軍事優勢，在各個領域主導構建了眾多的制度規則，如聯合國、世界銀行、國際貨幣基金組織、關貿總協定，以及北大西洋公約組織等。這些國際制度共同構筑了美國的制度霸權體系。美國也借此在世界范圍內實行了“深度介入”（deep engagement）的大戰略，以進一步提升其在國際制度中的影響力和制度特權。

Joseph S Nye Jr. The Case for Deep EngagementJ]. Foreign Affairs， 1995， 74（4）：90102; Stephen Brooks， G John Ikenberry， and William Wohlforth. Dont Come Home， America： The Case against Retrenchment[J]. International Security， 2012，37（3）：751.之后，中東石油危機和越戰爆發、亞非拉民族解放運動高漲、西歐和日本崛起等事件先后發生，致使美國的相對權力優勢開始減弱，其對部分制度的控制力也隨之降低，而制度反過來卻對其行為產生了制約。于是，從20世紀80年代初開始，美國出現了拒絕加入國際組織甚至退出國際協定的情況。

國家間權力的變化會引起國際制度的相應調整，

John J Mearsheimer. The False Promise of International Institutions[J]. International Security， 1994，19（3）： 549; Lloyd Gruber. Ruling the World： Power Politics and the Rise of Supranational Institutions[M]. Princeton， New Jersey： Princeton University Press， 2000.新興國家實力的進一步崛起會促使其追求既存國際制度的變革。新興國家追求制度變革與主導國維持制度特權的矛盾導致二者在國際制度領域的競爭和對抗，

羅伯特·吉爾平.世界政治中的戰爭與變革[M]. 宋新寧，杜建平，譯.上海：上海人民出版社，2007;George Modelski. The Long Cycle of Global Politics and the NationState[J]. Comparative Studies in Society and History，? 1978，20（2）：214235.這可能改變國家在國際制度中獲取的收益。特朗普上臺之后，認為許多國際制度沒有給美國帶來實質性的“好處”，反而束縛了美國的手腳，并讓競爭對手大量獲益。因此，特朗普政府采取了一種反制度化戰略，退出或威脅退出了十多個主要國際制度，似乎形成了一種“退出主義”（withdrawal doctrine）。

Adam Taylor. Ditching Deals has become Trumps Main Foreign Policy[EB/OL]. The Washington Post，（20171013）[20210225].https：//www.washingtonpost.com/news/worldviews/wp/2017/10/13/ditchingdealshasbecometrumpsmainforeignpolicy.然而，美國的這種反制度化戰略似乎并不會持續。拜登總統在其就職首日簽署了重返巴黎協定和世界衛生組織的行政令，而美國也已于2月19日再度正式成為《巴黎協定》締約方。美國的國際制度策略似乎充滿了不確定性。

從二戰后的主導構建，到20世紀七八十年代的偶爾退出，再到特朗普時期的選擇性頻繁退出，美國國際制度策略主要經歷了三個階段。為什么美國的國際制度策略會一再地發生轉變？由于不同的組織和制度對美國的意義不盡相同，美國在這些組織和制度中的地位和影響力也存在差異。這使得美國在決定是采取主導構建，還是收縮退出的國際制度策略時，需要對多方面因素進行綜合考量。鑒此，筆者將試圖討論以下問題：是什么因素影響了美國采取主導構建或收縮退出國際制度的策略選擇？一旦采取收縮策略，是選取威脅退出還是實質性退出又由哪些因素決定？本文將以現實制度主義理論為基礎，從既有研究出發來討論美國的國際制度策略選擇邏輯。

二、既有研究的不足與本文的理論基礎

雖然美國的國際制度策略從20世紀七八十年代開始就逐漸地發生了轉變，但直到發生了特朗普大規模持續退出國際制度的情況，才引發了國際社會和學術界對國際制度體系運轉的廣泛討論。然而，學者們給予高度關注的僅是特朗普頻繁的“退群”行為及其原因，而較少涉及美國主導構建國際制度的情況，更加缺少對美國國際制度策略選擇邏輯的系統分析。現實主義和自由主義是人們認識國際關系的經典理論范式。通過對這兩種理論觀點的提煉，結合對特朗普“退群”事件的分析，既有研究主要從以下幾個視角對美國頻繁退出國際制度的行為做出了解釋。

（一）現實主義權力視角

權力視角將國家權力和實力作為國際政治的核心變量，認為霸權國的實力會影響其對待國際制度的態度傾向，

羅伯特·基歐漢.霸權之后：世界政治中的合作與紛爭[M].蘇長和，等，譯.上海人民出版社，2012：30.國際制度被視為國家權力關系的附屬品，是服務大國權力的工具。

國際制度的產生和維持都高度依賴于一個集中的權力中心。

羅伯特·吉爾平.全球政治經濟學——解讀國際經濟秩序[M].楊宇光，楊炯，譯.上海：上海人民出版社，2006：86.當霸權國強盛時，會積極主導國際秩序;而當霸權國衰退時，會在“政治、領土或經濟上”采取收縮的方法以“降低成本以使其與資源保持平衡”。

羅伯特·吉爾平.世界政治中的戰爭與變革[M].宋新寧，杜建平，譯.上海：上海人民出版社，2019：148.霸權國實力衰退會導致其無力也不愿繼續負擔維系公共產品的成本，其國際制度策略就會轉變為收縮。近年來，美國面臨日益嚴重的國內外雙重壓力。國際上的邊緣力量侵蝕和新興國家崛起弱化了美國的權勢，國內的政治極化和經濟不平衡問題又束縛了美國運用權力的能力。在此背景下，特朗普政府“退群”可以減小美國維持國際公共產品的負擔，從而保存國家實力。從這個意義上來說，特朗普“退群”的誘因其實是美國相對權力的衰落。米爾斯海默指出，權力的全球分配決定了國際制度的類型，只有在自由民主的美國為主導的單極體系中，才可以維持自由主義國際秩序，而中俄等國的實力增長促進了世界的多極化趨勢，并導致了以現實主義為基礎的國際秩序的出現。

（二）自由主義制度視角

自由主義認為，國際合作需求造就了國際制度。國際制度一旦建立，就可以在國際政治中獨立發揮作用。國際制度有利于克服集體行動的困境，并為推動國際合作提供新的機會，國際制度的所有參與國都可以從中獲益。

關于國際制度的功能的論述，參見Robert O Keohane. After Hegemony： Cooperation and Discord in the World Political Economy[M]. Princeton， New Jersey： Princeton University Press，1984; Robert O Keohane. International Institutions and State Power[M]. Boulder： Westview Press，1989.但是同時，國際制度的地位和作用可能會因為國際形勢的變化而受到限制，如國際金融危機、逆全球化等等。王明國指出，制度如果不能及時地調整，就有可能陷入“僵化”或“老化”，導致制度的有效性降低，并進一步導致成員國的退出。王明國用國際制度自身的邏輯和特征，分析了特朗普的“退群”行為。他從制度成員身份、制度的條約義務偏好和退出制度的后果不確定程度三個變量來把握國際制度的退出邏輯，認為這些變量決定了美國退出國際制度的選項和方式。

王明國.單邊與多邊之間：特朗普政府退約的國際制度邏輯[J].當代亞太，2020（1）：5985.

（三）國內政治視角

國內政治視角是指從國內政治博弈和互動的角度來解釋國家退出國際制度的行為。溫堯將退出成本分為變更成本和機會成本，前者被定義為退出制度面臨的國內外阻礙，后者被定義為留在制度內未來可獲取的收益。領導人對于退出成本的考量決定了國家制度收縮的形式：退出成本高傾向于威脅退出，退出成本低時則會直接退出。同時，溫堯認為寬松的政治環境和有力的借口可以促使美國采取收縮策略。

溫堯.退出的政治：美國制度收縮的邏輯[J].當代亞太，2019（1）：437.然而，凌勝利和王彥飛認為，退出成本并不是美國退出國際制度的充分條件，或許可以以其高低來解釋退出策略，但不足以解釋美國退出國際制度的原因。為了進一步從國內政治視角進行解釋，他們從國內政治成本角度考察了美國退出國際制度的原因。國內政治成本是指領導人的政策決策給自身帶來的國內政治壓力，如指責、抗議、支持率下降、被罷免等等。該視角主要關注國內民眾和利益集團等對領導人政策決策的影響。國內政治成本被分為維系成本和退出成本，前者指維系現有國際制度的國內政治成本，會促使國家退出制度;后者指退出相關國際制度的國內政治成本，會妨礙國家退出制度。維系成本和退出成本的高低決定了特朗普政府退出、不退出和威脅退出的政策選擇。

（四）制度制衡理論視角

制度制衡理論（也被稱為制度現實主義）

賀凱.美國印太戰略實質與中國的制度制衡——一種基于國際關系理論的政策分析[J].現代國際關系，2019（1）：1321.的核心觀點是，國家可以通過在多邊機制中的競爭來擴大其權力和影響力。

He Kai. Institutional Balancing and International Relations Theory： Economic Interdependence and Balance of Power Strategies in Southeast Asia[J]. European Journal of International Relations， 2008， 14（3）：489518.該視角將“退群”視為一種制度制衡的方式，其目的是通過制度競爭來維護國家制度霸權。制度現實主義認為，為了應對體系帶來的威脅和壓力，經濟相互依賴程度越高，領導人越傾向于選擇制度制衡戰略。相互依賴程度越低，則越容易選擇權力制衡戰略。國家實力在體系內的分布情況可以影響國家對包容性制度制衡或者排他性制度制衡的選擇。

He Kai. Institutional Balancing in the Asia Pacific： Economic Interdependence and Chinas Rise[M]. London： Routledge， 2009; He Kai. Institutional Balancing and International Relations Theory： Economic Interdependence and Balance of Power Strategies in Southeast Asia[J]. European Journal of International Relations， 2008，14（3）： 489518; 賀凱.亞太地區的制度制衡與競爭性多邊主義[J].世界經濟與政治，2018（12）：6093.賀凱以亞太地區國家之間的制度競爭為研究對象，分析國家在安全、經濟和外交等領域的制度制衡戰略。制度制衡和軍事制衡都可以用來追求安全和發展，

He Kai. Facing the Challenges： ASEANs Institutional Responses to Chinas Rise[J]. Issues and Studies， 2014，50（3）：137168; He Kai. Contested Regional Orders and Institutional Balancing in the Asia Pacific[J]. International Politics， 2015，52（2）：208222.但制度制衡成本明顯優于軍事制衡。“制度制衡并不意味著和諧，只是一定程度上用制度斗爭代替了軍事沖突。”

左超.制度現實主義與制衡——評《亞太地區的制度制衡》[J].國際政治科學，2010（4）：115.基于制度制衡理論，任琳將特朗普“退出外交”視為制度制衡的手段，她認為國際秩序可以通過溢出效應和消耗效應消耗美國的權力資源，而“退出外交”可以重置現存的多邊制度，削減競爭對手在秩序中獲得的收益，或在節省自身制度成本的同時增加對手的制度成本，進而制衡對手。特朗普政府“退出外交”的真實意圖并不是“要完全摒棄多邊治理秩序體系，回歸孤立主義”，而是為了“抑制競爭、削減權力離散、修復來自制度的非中性收益并維護秩序領導權”。

任琳.“退出外交”與全球治理秩序：一種制度現實主義的分析[J].國際政治科學，2019（1）：84115.換句話說，收縮只是介入的手段，是為了更好地介入。

既有研究對美國的“退群”行為從多個不同的視角或維度進行了分析，都具有很好的解釋力。這些研究與本文所考察的美國國際制度策略選擇邏輯關系密切，很有啟發性。然而，單一維度的分析可能會忽視其他維度一些因素的影響，從而削弱解釋力或形成認知偏差。由于美國的“退群”行為與權力和制度都有關聯，因此僅從權力或僅從制度視角分析不能很好地解釋美國國際制度策略的突然調整。例如，特朗普上臺前后，美國的權力和可能造成國際制度“老化”的國際形勢都沒出現明顯的急劇變化，但特朗普卻突然選擇了和奧巴馬完全相反的國際制度策略。這種突然的變化是單一的權力或單一的制度視角都無法解釋的。國內政治視角則選擇性地忽略了來自國外因素的影響。領導人的對外政策并不總是由國內政治因素決定，即使是憲政民主體制國家也是如此。領導人對待國際制度的策略除受國內因素影響外，也與成員國間的外交博弈、國際制度本身特性等外部因素相關。因此，僅從國內政治因素分析可能造成認知的偏差。制度制衡理論視角尋求對新現實主義與新自由制度主義的折中，是一個很好的研究方向。然而，任琳的研究忽略了“威脅退出”和“實質性地退出”之間的差別，僅將它們簡單地歸屬為“退出外交”，沒有分析國家采取這兩種不同退出策略的影響因素，也沒有分析二者對國家制度制衡戰略所產生的不同效果。

筆者認為，美國的權勢霸權和制度霸權是相輔相成的，美國選擇主導構建制度還是收縮退出制度，都必然和美國的國際權力相聯系。權力與制度就像是一根繩的兩端，靠繩的張力連接在一起，彼此互動，相互影響。因此，我們討論美國的國際制度策略選擇，既需要關注美國權力，也需要關注制度本身。這需要我們給予權力和制度同樣的關注程度，將二者結合起來進行考察。有幾種理論同時對權力與制度進行了考察。賀凱提出的制度制衡理論尋求對新現實主義與新自由制度主義的折中，但總的來說仍然是高度現實主義的。希爾（Rudra Sil）和卡贊斯坦（Peter Kazzstein）提出的自由現實主義是分析折中主義的一種，

參見魯德拉·希爾，彼得·卡贊斯坦.超越范式：世界政治研究中的分析折中主義[M].秦亞青，季玲，譯.上海：上海人民出版社，2010.由自由主義和現實主義融合生成。

劉勝湘.國際關系研究范式融合論析[J].世界經濟與政治，2014（12）：110.相比之下，李巍運用了更均衡的現實制度主義分析框架，將權力與制度視為同等層次的變量，更符合本文將權力與制度結合起來進行考察的初衷。

現實制度主義自我定位為國際制度競爭理論，是專門針對國際制度競爭的理論框架。

李巍，羅儀馥.從規則到秩序——國際制度競爭的邏輯[J].世界經濟與政治，2019（4）：36.現實制度主義強調，國際制度不僅能夠為制度成員國提供大量有益的公共服務，同時又能被制度主導國“私有化”為權力工具，即具有利益分配的非中性。具體而言，就是制度主導國通過自身的實力和影響力在制度中取得一定的制度特權或優勢地位，從而使制度更好地適應自身的利益和偏好。制度特權包括議題的篩選、投票份額的分配等等。通過制度特權的運用，主導國可以獲取一部分額外的制度收益，從而可以更好地累積權力資源。對制度主導國而言，積極推動制度建設，甚至甘愿承擔主要制度成本的重要動力就是盡可能地獲得制度特權以實現其私利目標。僅能執行公共職能而不能滿足主導國的私利目標的國際制度，會因為得不到主導國足夠的支持而缺乏活力。但是如果某種國際制度被主導國過度“私有化”，過分偏向維護主導國的利益，就難以提供令成員國滿意的公共物品。這時制度的合法性和有效性就可能會出現危機，從而出現制度治理失靈。現實制度主義認為，“大國主導的國際制度競爭，尤其是相容性的國際制度競爭是推動國際秩序演進的根本力量”，

李巍.國際秩序轉型與現實制度主義理論的生成[J].外交評論，2016（1）：3159;李巍，張玉環.美國自貿區戰略的邏輯——一種現實制度主義的解釋[J].世界經濟與政治，2015（8）：127154.而國際制度競爭正在成為大國政治的核心內容。

李巍.制度之戰：戰略競爭時代的中美關系[M].北京：社會科學文獻出版社，2017：43.國際制度是構建霸權和維護霸權的主要途徑，是防止霸權衰落的途徑，也是其他國家尤其是崛起國改變其國際地位的方法。

另一方面，作為一項對外政策，國家的國際制度策略更多地是受到國內和國際兩個方面因素的影響，而不是由單獨的國內或國際因素決定，所以需要綜合分析。而且，僅關注一段時間內特朗普頻繁“退群”的行為，不討論美國的國際制度策略的轉變過程，很難解釋美國的國際制度策略的轉變邏輯。鑒此，本文嘗試跳出單一的分析視角，融合權力與制度兩種分析變量，采取一種多維度多變量的分析框架，從權力與制度的互動模式出發，將國內和國際因素分別納入制度的成本收益和對制度的影響力這兩個變量之中，運用成本收益分析方法來討論美國的國際制度策略選擇邏輯，并運用這種邏輯來解釋美國的國際制度策略長期以來的轉變過程。

三、制度與權力的互動

國家的國際制度策略是在對一系列國內外因素進行綜合考量后制定的。國家利益、制度特性、國家與制度的關系，以及國家之間的互動博弈，都會影響國家對待國際制度的政策。為了充分理解美國對國際制度策略的轉變邏輯，我們首先要搞清楚國家與制度的關系，以及國家權力與制度間的互動模式。

（一）國家與制度的關系

國家與制度的關系指的是二者相對于彼此的地位和作用，或者說，是二者對于彼此的依賴程度。為了更好地解釋這一問題，我們引入“不可或缺”和“外部選擇”這兩個概念來進行說明。

Scott L Kastner， Margaret M Pearson and Chad Rector. Invest， Hold Up， or Accept？ China in Multilateral Governance[J]. Security Studies， 2016， 25（1）：142179.前者可以用來考察制度對國家的依賴程度，后者可以用來說明國家對制度的依賴程度，它們是研究國家在制度中行為的重要變量。

不可或缺。國際制度依賴于成員國而存在，但對不同國家的依賴程度不盡相同。由于國家能力和意愿的差異，成員國對制度的貢獻程度差別較大。一些國家可能只是可有可無的參與者，而另一些國家則對制度的創建和維持起到了關鍵性作用。如果缺少了這些國家，制度將無法創建或運作。在這種極端情況下，這些國家對于制度來說就是“不可或缺”的。不可或缺的程度可以用來衡量制度對國家的依賴程度。一個國家被認為對制度來說不可或缺，那么其他成員國就會相信該國家的退出會對制度造成重大破壞，甚至造成制度的崩潰。利用這一點，被認為不可或缺的國家可以威脅拒絕合作，從而向其他成員國索要更高的要價。國家對制度來說是否不可或缺主要取決于國家在制度的創建和維持過程中的貢獻程度。一般來說，國家實力越強，其能貢獻的力量越大，對制度來說就越是不可或缺。例如，美國是全球最大的經濟體，因此國際貿易制度的穩定在很大程度上依賴于美國的支持。如果沒有美國的積極參與，我們無法想象改革全球貿易體制的努力將如何開展。

外部選擇。制度可以提供收益，如果制度提供的收益對于國家來說非常重要，那么國家也會對制度產生依賴。成員國對制度的依賴程度取決于兩個方面：一是成員國在國際制度中獲取的收益大小，二是成員國是否擁有“外部選擇”，即可替代原制度的備用方案。國家若想對制度進行改革，降低自身對制度的依賴程度可以使其掌握主動，但這絕對不會以降低國家在制度中的收益為代價。因此，擁有可替代原制度的備用方案是其主要途徑。一國擁有外部選擇，意味著該國可以跳出制度來處理問題。而原制度即使崩潰，也不會對自身造成太大的影響。但是，對手卻不一定能夠承受制度崩潰的損失。這種情況下，該國在有關制度改革的談判中就處于一個更有利的位置，這可能使新制定的規則對自身更為有利。為了在制度中獲取更多的好處，有好的外部選擇的國家是可以容忍制度崩潰的。可以“一走了之”是一種資源，它代表了該國“單干”的能力，可以用來重塑協議以適應其在各種背景下的利益。

Lloyd Gruber. Ruling the World： Power Politics and the Rise of Supranational Institutions[M]. Princeton， New Jersey： Princeton University Press， 2000.例如，美國退出伊核協議，采取對伊軍事威脅并重啟對伊制裁，欲迫使伊朗的行為更符合它的喜好時，就使用了其外部選擇選項。

國家與制度的關系之所以重要，是因為國家可以利用二者的關系來影響制度本身。國家實力越強，權力越大，越容易獲得“不可或缺”和“外部選擇”優勢。國家利用這種優勢來影響制度，其實質就是國家的權力對制度產生了影響。

（二）制度與權力的互動

現實制度主義理論下，制度和權力是兩個同等層次的變量，它們可以彼此互動，相互影響。從制度方面來考察，其對權力既有促進作用，也有損耗作用。

在多數情況下，制度可以促進權力增長，并且二者可以相互促進，即權力與制度是相輔相成的。秦亞青指出，“制度是憑借權勢建立的，而權勢又可以憑借制度得以加強。”

秦亞青.權勢霸權、制度霸權與美國的地位[J].現代國際關系，2004（3）：68.制度憑借權勢建立，主要表現為機制的創建往往是由機制中實力較強的國家進行組織或倡導的，因為這些國家往往具有更強的號召力。也正是由于實力的差異，各個國家在制度中的地位和影響力各不相同。由于主導國擁有超出一般成員的實力和貢獻程度，其可以在創建和改革制度的博弈中，利用制度對自身的依賴，以及自身可以“一走了之”的能力，即“不可或缺”和“外部選擇”優勢，在制度規則的制定中掌握主動，從而讓制度規則更加傾向于自身的利益需求，或在制度中取得一些特權。這種做法的本質其實就是利用自身的實力來影響制度。例如，由于認繳了最高的份額，美國在國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行中都擁有對重要決策事項的“一票否決權”，這給予美國在相關機構中極高的話語權。在制度中的這種特權反映的是國家在制度中取得的地位優勢。一般來說，國家實力和權勢越強，其在相關制度中獲得特權或優勢的可能性就越大。因此，制度中特權的分布一定程度上可以反映國家實力的分布。一旦國家的實力發生變化，其在制度中的特權也可能發生相應的調整。研究表明，越是競爭激烈的機構，越能快速反映出國家根本利益和權力的變化。

權勢憑借制度得以加強主要是通過非中性制度收益實現的。制度有中性和非中性制度之分。中性制度提供的公共物品是中性收益，其受眾是所有成員國，是制度的合法性來源，維持體系的基本穩定。而非中性制度可以被“私有化”為權力工具，它們更多是為制度主導國創造非中性收益。通過給予不同的授權，可以使部分國家在制度中取得特權或優勢地位。“同一制度對不同的人意味著不同的事情。在同一制度下不同的人所獲得的往往是各異的東西。”

張宇燕.利益集團和制度非中性[J].改革，1994（2）：98.在制度中擁有特權的主導國無疑會比普通成員國獲得更多的收益。這樣可以使國家更快地累積權力資源，從而強化國家權勢。一般來說，實力強大的國家可以通過“不可或缺”和“外部選擇”優勢在制度博弈過程中獲取更多的特權，并進一步通過制度特權提升其在制度中獲得的收益。而收益的積累，反過來又可以增強國家實力和權勢。

雖然多數情況下，權力與制度是相輔相成的，制度主要促進權力增長，但是在有些情況下，制度也可以損耗國家權力。制度存在的“消耗效應”和“溢出效應”就可以影響主導國的制度收益，并進一步對國家實力造成影響。

制度的消耗效應是指制度主導國為了保持其在制度中的領導地位，支出了超出一般成員國的制度成本，這種高額的制度成本消耗了主導國的權力資源。既成大國往往是機制主導國，在既成大國自身表現不佳，導致其實力被新型大國逼近的情況下，這種消耗效應會進一步縮小二者的實力差距。制度的溢出效益是指制度可以幫助一般成員國積累資源，從而縮小與主導國之間的實力差距。例如，歐盟、日本和中國先后利用美國主導建立的穩定的國際貿易體制大力發展國際貿易，并因此累積了大量權力資源。國際貿易、金融、貨幣等領域的國際制度塑造了穩定的國際經濟體系，所有國家都可以通過這些制度體系提供的公共產品來發展經濟，從而獲得制度收益，并進一步提升經濟實力。這是國際制度提供的一種生產權力資源的重要途徑。表現良好的國家會迅速累積資源，從而稀釋秩序主導國的實力優勢，導致秩序主導國的影響力降低。溢出效應會提升競爭對手的權力資源，這超出了秩序主導國制度設計的最初目的。制度的溢出效應和消耗效應會影響國家間的相對實力，從而降低主導國的權力優勢。當主導國意識到其國家權力在被國際制度逐漸損耗時，其會要求進行制度改革，重塑其在制度中的制度優勢，或降低其承擔的制度成本。如果不能達成預期目的，主導國還可能選擇退出制度，從而減小制度對自身實力的消耗。

以此來看，制度既存在促進主導國權力的途徑，也存在損耗主導國權力的途徑。一般情況下，這兩種途徑會同時發揮作用，并處于一種緩慢的動態變化之中。當前者起主要作用時，主導國的權力會增強;后者起主要作用時，主導國權力則會減弱。影響這種變化的因素非常復雜，既與國內發展相關，又與國家間政策博弈相關。這種變化也比較緩慢，難以察覺，從促進作用轉變為損耗作用可能需要十多年甚至數十年時間。但是在制度構建的最初時期，主導國憑借自身的“不可或缺”和“外部選擇”優勢制定的制度規則，對主導國來說肯定是非常有利的。此時的制度可以促進主導國的權力增長。只是在各種因素的綜合作用下，主導國通過制度獲取的收益可能會逐漸減弱，并逐漸演變為對主導國權力產生損耗。

四、美國的制度策略選擇：一個分析框架

制度既可以強化國家權力，也可以損耗國家權力。出于對權力的追求，在制度強化國家權力時，國家會主導構建國際制度。在制度損耗國家權力時，國家會收縮退出國際制度。要衡量一項制度是在強化權力還是在損耗權力，需要對該項制度進行成本收益分析。制度的成本收益情況是國家主導構建制度或者收縮退出制度的主要影響因素。

（一）制度的成本收益分析

無論是理性選擇理論還是理性選擇制度主義，在分析個體在政治領域的行為或制度與個體行為的關系過程中，都以“理性經濟人”假設為前提的。這些理論認為個體行為是利己的，行為的基本動機是實現“效用最大化”。國家在國際制度中的行為也是理性的，其目標也是為了實現其在制度中的效用最大化。創建和維持制度需要付出成本，即制度成本。而制度的正常運行又可以給成員國帶來收益，即制度收益。一般來說，國際制度給成員國帶來的收益只有高于成員國創建或維持制度的成本才會產生正向收益，這種收益是制度成員國參與制度的主要動力。也就是說，當制度收益>制度成本時，國家會很樂意維持機制的運行。因此，制度所產生的收益是否大于維持制度的成本，直接影響國家主導介入或收縮退出制度的選擇。這與投資人在資本市場中的行為邏輯是一致的：當某一證券的預期收益增加，投入該證券的資本將增加;而當預期收益降低時，投入該證券的資本就會撤離。預期收益吸引并誘導著投資，預期收益的變動引導著證券投資的資本投向。

然而，在國際制度中，國家付出成本和獲取收益的情況要復雜得多。要維持制度的運行，制度主導國需要提供大量的資源。而且，對于主導國來說，其維持制度運行的成本并不局限于經濟上的成本。主導國決定留在制度內，那么制度規則對主導國的約束、制度決議對主導國的影響、反對制度的國內民眾和利益集團對領導人的政治壓力等等，都可以視為國家維持制度的成本，并且屬于政治上的成本。這樣，主導國留在制度中并維持制度運行不僅需要付出經濟方面的成本，也需要付出政治方面的成本。

留在制度中獲取的收益，也不限于經濟層面。不同類型的制度提供的收益各不相同。維持制度的成本可能是經濟和政治投入，而獲取的收益則可能涵蓋經濟、政治、安全、軍事、價值觀等眾多領域。成本和收益并沒有局限于同一個領域，他們可以通過制度進行轉化。例如北大西洋公約組織將美國的經濟投入轉化為安全和政治收益，而諸如聯合國人權理事會等機制產出的則是意識形態和價值觀等方面的收益。這樣，制度收益不僅包括經濟和軍事等有形的物質性資源，也包括意識形態和價值觀等無形的抽象性資源，而這兩種資源剛好對應了兩種不同的權力形式——硬權力和軟權力。通過制度與權力的互動，制度對權力的影響也就涵蓋了硬權力和軟權力這兩個不同的方面。

誠然，領導人的國際制度策略很多時候是基于利益需求考量的，這種利益需求也包含領導人的國內政治收益。如果將這種利益視為國家利益，那么國家利益和國家權力并不存在一一對應關系。但是，即使領導人的國際制度策略主要是出于國內政治收益考量，也不一定會妨礙國家權力增長。無論如何，從國家層面來講，國家在制度中的主要利益是制度的成本收益產出。制度的成本收益情況是影響國家權力的非常重要的方面。制度可以提供不同領域的收益，經濟和軍事等物質資源收益可以提高國家的硬權力，意識形態或政治價值觀念等抽象資源收益可以提高國家的軟權力。這樣，領導人雖然是依據制度的成本收益情況選擇其對待國際制度的策略，但其最終對國家權力產生了影響。

然而，硬權力和軟權力哪種對于國家來說更加重要并不太好確定。對應地，不同領域的制度收益的重要性也不太好確定，它更多的可能是由領導人的利益偏好決定。這就導致國家在對制度的收益進行評判時，也變得復雜。它既描述一種客觀事實，也反映領導人的主觀認知。以此來看，領導人對制度的成本收益考量其實是影響國家制度策略調整的國家內部因素。

雖然對制度收益的評判變得復雜，但是我們可以確定一些可能導致收益降低的原因，這包括以下幾個方面。第一，國家實力的變化導致制度特權的調整。在制度與權力的互動分析中，我們指出國家實力和權力越強，其在相關制度中獲得特權或優勢地位的可能性就越大;相反，國家實力越弱，其在制度中獲得特權或優勢地位的可能性就越小。而制度特權減弱，制度產出的非中性收益就會變小。非中性收益的降低會導致主導國獲得的整體收益下降。

第二，制度的地位和作用的變化。在國際實踐中，一項制度的地位和作用常會因為國際形勢的變化而發生改變，這種變化包括制度的初始目標已經達成，出現了新的平行制度，或者出現了國際金融危機、逆全球化等限制制度發揮作用的情況。例如，蘇聯的解體導致北約防范俄羅斯威脅的必要性大幅下降，北約成員國來自制度的安全收益隨之降低。又如，國際融資市場的繁榮導致美國控制世界銀行貸款流向的能力降低，致使“美國的政治利益與世行貸款的分布開始逐漸脫節”。

宋錦.美國在世界銀行的影響力下降了嗎——從世界銀行發展融資分布得出的證據[J].世界經濟與政治，2019（10）：7498.這些情況導致制度可提供的收益降低，即使國家在這些制度中的特權并沒有發生變化。在某些情況下，我們也將這種情況稱為“制度老化”。

第三，領導人利益偏好的差異。前兩個因素一般都是較為緩慢地發揮作用，但由于民主國家領導人的權力交替頻繁且迅速，領導人利益偏好的差異造成的收益“降低”可以迅速產生效果。代表不同利益集團利益的領導人對各種類型利益的重視程度不盡相同。因此，可產生經濟、政治、安全、軍事、價值觀等不同利益的各類制度，對于領導人意義也不一樣。領導人利益偏好差異產生的原因不僅與領導人個人的學識和信仰相關，也與支持他的選民和利益集團的態度相關。領導人利益偏好的差異會影響政府對待相關制度的政策。即使是同一國家的不同領導人，其利益偏好也可能是不同的，甚至是完全相反的。當制度產生的收益不是領導人所偏好的，其價值就會“降低”。例如，奧巴馬政府重視美國的自由主義霸權秩序，而特朗普總統則偏好經濟利益上的“美國優先”。原本有利于美國自由主義霸權的國際制度可能因為一定程度上損害了美國的經濟利益，導致特朗普政府認為制度的收益降低。這可以解釋為什么偏向國內經濟利益的特朗普政府直接退出了有利于自由主義秩序的《巴黎協定》。而新任總統拜登就任后不久就宣布重新加入《巴黎協定》和世衛組織，這表明拜登與特朗普的利益偏好不相同。

當制度收益>制度成本時，制度收益可以累積權力資源并強化國家權力，國家會選擇創建或維持制度;當制度收益<制度成本時，制度就會入不敷出從而損耗國家權力，國家也會傾向于退出制度。

當然，國家退出制度的行為也會受到退出成本的限制。退出成本是退出相關國際制度所產生的成本，如支持留在制度中的群體和利益集團的反對，因退出而招致的其他國家的報復，或引起的自身聲譽受損等。退出成本會一定程度上遏制國家的退出行為。當制度收益<制度成本時，國家就會考慮退出制度，這時退出成本開始發揮限制作用。被限制退出后，國家會想方設法提高制度收益和降低制度成本，如要求對制度進行改革、威脅退出等。但是，如果這些方法不能奏效，國家就會反過來嘗試減弱或消除限制，即降低或克服退出成本以退出制度。畢竟，在制度收益<制度成本的情況下，繼續留在制度中會造成國家資源的持續損失。為了結束這種狀況，國家的理性決策必然是克服退出成本的限制并退出制度，因為國家愿意付出成本維持制度的主要動力是對收益的追求。

Arthur A Stein. The Hegemons Dilemma： Great Britain， the United States， and the International Economic Order[J]. International Organization，1984，38（2）：384.以此看來，退出成本只會對決策者退出的行為產生限制作用，但并不是決定國家去留的決定性因素。

綜上所述，國家主導構建或收縮退出制度的決定，主要是受制度的成本收益情況影響。然而，國家在制度收縮時，是選取威脅退出還是實質性退出策略的影響因素還沒有確定。為解決該問題，筆者引入“對制度的影響力”這一變量。

（二）對制度的影響力

當國家對某種制度不滿時，除實質性退出制度外，還可能會選擇改變制度使其更符合自身的利益需求。想要改變制度，首先需要表達自身的訴求，即為自身的利益“發聲”。其中，“威脅退出”是一種強力的發聲方式，也是國家改變制度的一種重要手段。赫希曼（Albert Hirschman）在《退出、發聲和忠誠應對公司、組織和國家的衰退》一書中構建的分析框架為我們分析國家在制度中的發聲和退出行為提供了一個邏輯起點。他認為，當任何經濟、政治和社會組織發生惡化和衰退的時候，顧客或成員有退出和發聲兩種不同的應對方式。退出是指放棄質量降低的產品或者離開不符合自己偏好的組織，發聲則是指表達自身的訴求以矯正組織的錯誤。赫希曼指出，在可退出的情況下，顧客或成員依然選擇發聲政策的決定性因素之一，就是對其擁有的影響組織能力的評估。

Albert O Hirschman. Exit， Voice，and Loyalty： Responses to Decline in Firms， Organizations， and States[M]. Cambridge， Massachusetts： Harvard University Press， 1970：77.對應地，國家在制度中選擇發聲或退出的決定性因素就是國家對制度的影響力。

國家對制度的影響力主要表現在國家的“發聲政策”能在多大程度上以符合自身利益需求的方式改變制度，即國家改變制度的能力。國家在制度中發聲的方式很多，如在創建和改革制度的談判中討價還價，單獨或聯合在制度中提出倡議，批評或懲罰其他成員的行為，拒絕遵守某項規則或履行義務，以及威脅退出等。一旦發現在制度中獲取的收益降低，國家就可能會考慮采取發聲政策表達自身的利益訴求。如果一般的發聲政策無法扭轉制度收益下降的趨勢，導致制度所能產生的收益持續下降，國家可能就會考慮采取威力最大的發聲方式——“威脅退出”。退出權是談判能力的來源，

Jonathan B Slapin. Exit， Voice， and Cooperation： Bargaining Power in International Organizations and Federal Systems[J]. Journal of Theoretical Politics，2009，21（2）：187211.制度中參與國數量越少，國家退出產生的影響就越大。因此，威脅退出可以產生的影響是國家所能達到的最大影響力。

威脅退出可以產生多大的影響，即威脅退出策略的有效性，主要取決于威脅退出的可信性和退出可能給其他成員國帶來的損失。

劉宏松，劉玲玲.威脅退出與國際制度改革：以英國尋求減少歐共體預算攤款為例[J].世界政治研究，2019（1）：74100.它們分別與發出退出威脅的國家在制度中的“外部選擇”和“不可或缺”優勢相關。威脅退出的可信性主要受國家“外部選擇”優勢影響。擁有外部選擇優勢，其退出威脅的可信度就會提升，這可以逼迫其他國家就范。如果國家外部選擇不好，自身都無法離開制度，其退出威脅的可信度不高，該策略就很難取得效果。退出給其他成員國帶來的損失則主要由國家在制度中“不可或缺”的程度決定。不可或缺意味著國家對于制度來說非常重要，那么其退出對于制度的負面影響就會很大，如較大程度上削弱制度的功能，減少公共物品產出，甚至是造成制度的崩潰。因為要保證體系穩定運行，秩序主導國必須發揮大國領導作用，為體系提供足夠的成本支持。

查爾斯·金德爾伯格.1929—1939年世界經濟蕭條[M].宋承先，洪文達，譯. 上海：上海譯文出版社，1986.為了避免崩潰，這些國家傾向于向發出威脅的國家讓步。當然，發出退出威脅的國家即使擁有好的“外部選擇”和“不可或缺”優勢，其所提出的要求也必須在其他成員國可接受的范圍內。如果其要求過高導致其他成員國無法接受，談判也可能失敗，即威脅退出的策略歸于無效，這涉及具體的談判和博弈策略問題。由此可見，國家對制度的影響力是通過國家與制度的互動實現的。因此，其可視為影響國家制度策略調整的外部因素。

如果發出退出威脅的國家對制度的影響力較大，其他成員國同意進行制度變革，那么威脅退出的國家將會繼續留在制度之中。如果發出退出威脅的國家對制度的影響力較小，其他成員國不同意進行制度變革，那么尋求變革的國家要么接受現狀，要么退出制度，并盡量尋找合適的替代方案。

至此，筆者已經構建起美國的國際制度策略選擇邏輯的分析框架。由于國家的對外政策一般是在與其他國家的互動中制定的，所以美國對待國際制度的策略必然受到國內外雙重因素的影響。因此，筆者引入制度的成本收益和對制度的影響力兩個變量，前者對應美國國內因素，后者對應國際因素。基于現實制度主義理論中權力與制度的互動分析，筆者指出制度既可以促進主導國權力增長，也可以對主導國權力造成損耗。在此基礎上，本文構建的邏輯框架是：當制度收益>制度成本，制度可以累積權力資源時，國家會主導構建國際制度;當制度收益<制度成本，制度會損耗權力資源時，國家會收縮退出國際制度。具體選擇威脅退出還是實質性退出策略，取決于國家對制度的影響力：當美國在制度中擁有足夠的影響力時，會采取威脅退出等“發聲”方式改變制度，以重新獲取制度收益;當美國在制度中已經沒有足夠的影響力改變制度時，為了減小制度對自身權力的消耗，其會實質性退出制度，并尋求替代方案來解決問題（如圖1）。

二戰后，美國的權力達到巔峰狀態，賦予美國創建制度的能力。為了獲得更多的權力，美國創建了眾多的國際制度，欲憑借這些制度獲取制度收益以進一步提升國家實力和權力。這是美國主導構建國際制度霸權的根本原因。然而，在各種因素的綜合作用下，促進主導國權力增長的制度可能會逐漸演變為會消耗主導國權力資源的制度。當制度主導國發現自身的權力在被制度損耗時，出于成本收益考量，會希望對制度進行調整或干脆退出，以維持權力優勢。這也解釋了美國國際制度策略發生轉變的原因。至于美國在制度收縮時針對不同的制度采用威脅退出和實質性退出兩種不同的方式，是根據美國對制度的影響力大小做出的決策。由于制度收益的降低與領導人的利益偏好直接相關，因此不同利益偏好的領導人對待同一項制度也可能采取完全不同的方案。

五、美國的國際制度策略選擇實踐

從政策實踐來看，美國在國際制度策略選擇問題上經歷了全面主導構建、偶爾退出和選擇性頻繁退出三個階段。無論是何種策略選擇，美國的政策目標只有一個，那就是獲取制度收益，累積權力資源。這種權力資源既包括硬權力資源，也包括軟權力資源。但無論是硬權力資源還是軟權力資源，經過累積都可以提升國家權力。下面將利用本文提供的分析框架來具體分析制度的成本收益在不同的階段是如何影響美國的國際制度策略選擇的。

（一）第一階段：主導構建

兩次世界大戰讓許多國家付出了沉重的代價，但卻成為美國崛起的契機。在二戰后期，美國已經在經濟、軍事、科技等方面全面超越英國，成為西方世界的領頭羊。在取得霸主地位之后，美國放棄了孤立主義傳統，開始謀求霸權。“與以往的霸權不同，美國沒有完全依靠軍事實力將自己的意志強加于人，而是想建立一個由美國主導的制度性霸權體系。”

閻學通.美國霸權與中國安全[M].天津：天津人民出版社，2000：23.雖然任何一個大國都不能完全倚重國際制度，但國際制度注定是霸權國外交戰略的起點，對霸權國的霸權戰略有著關鍵性意義。

門洪華.西方三大霸權的戰略比較——兼論美國制度霸權的基本特征[J].當代世界與社會主義，2006（2）：6066.畢竟“美國的優勢不僅來源于它無可匹敵的綜合國力，也來源于它所精心主導設計的戰后國際組織體系”。

劉鐵娃.霸權地位與制度開放性：美國的國際組織影響力探析（1945—2010）[M]. 北京：北京大學出版社，2013：49.在美國的主導下，一系列新的國際制度建立起來，并形成了美國的制度霸權（如表1）。

在政治領域，“聯合國的誕生，不僅緣于國際社會對國際安全、集體安全體系的積極尋求，也直接緣于美國決策者的全球霸權構想。”

李少軍.評美國與聯合國關系的歷史進程＼[J＼].美國研究，1995（2）：6985.美國強大的軍事和經濟實力使得美國的參與對于聯合國的建立不可或缺。羅斯福總統以戰后國際秩序的維持和美國的國際領導地位為考量，在數次關鍵時刻發揮決策作用，一手推動了聯合國成立的主要進程。美國國務院事無巨細的奠基工作也使得美國在聯合國成立的談判中始終占據主動。在美國的推動和主導下成立的聯合國，也處處體現了美國的利益。美國在安理會的常任理事國席位確保了美國在聯合國的地位。在相當長一段時間內，美國憑借自身強大的影響力使聯合國成為反映其意志的“投票機器”。

在經濟金融領域，美國主導建立了布雷頓森林體系，從而確立了以美元霸權為基礎的戰后國際金融秩序。《布雷頓森林協議》的簽訂標志著戰后國際金融秩序正式建立。該體系規定，美元作為唯一的法定貨幣與黃金掛鉤，其他成員國的貨幣與美元保持可調整的固定匯率關系，

高海紅.布雷頓森林遺產與國際金融體系重建＼[J＼].世界經濟與政治，2015（3）：429.從而確立了美元在這一秩序中的核心地位。布雷頓森林體系帶給美國的最直接的收益就是確立美元的世界貨幣地位，成就了美元霸權。

李向陽.布雷頓森林體系的演變與美元霸權＼[J＼].世界經濟與政治，2005（10）：1419.雖然之后布雷頓森林體系崩潰，但美元作為世界貨幣的地位被保留了下來，這給美國帶來了無數的特權。而且，隨著布雷頓森林體系建立起來的國際貨幣基金組織和世界銀行等國際金融機構依然在世界事務中發揮著重要作用。美國在這兩個機構中的重大事項“一票否決權”使其牢牢控制了機構的改革進程，并影響了機制的運行。美國也得以借此來實現其自身的政治經濟目標。

在軍事領域，美國也構建了有益于其霸權秩序的北大西洋公約組織。1949年，北大西洋公約組織成立，美國乘機控制了歐盟的防務體系，從而確立了美國世界超級大國的領導地位。經過數次擴張，北約規模和影響力愈加龐大。即使蘇聯解體，北約依然作為“大西洋共同體”的標志性組織被保留下來，保護了歐美國家的共同利益，并維系著歐美同盟關系。

聯合國、布雷頓森林體系以及北約等重要的政治、經濟、軍事機構的成立，無不是美國憑借其無與倫比的經濟和軍事優勢主導建立的。憑借權力優勢，美國按照自己的意愿構建的戰后國際制度無疑給自身帶來了巨大的制度收益，從而累積了權力資源，并進一步提升了權力，這正是美國構建制度霸權的目標所在。

（二）第二階段：偶爾退出

20世紀80年代初，美國開始出現了不加入國際組織甚至退出國際協定的情況。對于構建了制度霸權的美國來說，不參與或退出部分國際機制表明部分國際制度對于美國的意義已經發生了變化。這些制度的規則可能并不符合美國的利益，甚至是一定程度上對美國造成了損害。表面上來看，造成這種情況的原因主要有兩個方面：一是美國對部分國際制度的影響力變弱，導致制度并不能以更符合自身利益需要的方式制定;二是部分制度制約了美國的行為，而美國又缺乏改變制度的影響力。然而本質上，美國退出或不加入這些制度都是因為制度的成本收益情況沒有滿足美國的期望，不僅不能幫助美國累積權力資源，支付的制度成本反而消耗了國家實力或約束了國家行為。

美國拒絕批準加入《聯合國海洋法公約》，是國家影響力減弱而導致制度未能以更加符合自身利益需要的方式制定的典型案例。美國在數次海洋法會議中都積極參與和推動《公約》的談判與起草。但是由于美國對部分國際制度的影響力已經減弱，而經濟和軍事實力對《公約》這類海洋法規范的制定并不具有決定性意義，所以《公約》內容始終無法讓美國方面滿意。里根政府明確表示拒絕簽署公約，原因是美國不能接受《公約》中關于國際海底開發機制的一些重要內容。雖然之后通過談判對國際海底開發機制的部分內容進行了修改，但是美國國內對《公約》的內容仍舊不滿意，因此遲遲沒有批準。雖然美國至今都沒有加入《公約》，但是美國憑借自身實力啟用了外部選擇——“自由航行計劃”來保護美國在海洋方面的利益。

美國退出聯合國教科文組織、聯合國國際法院、反彈道導彈條約，或是拒絕批準《京都議定書》、《全面禁止核試驗條約》、國際刑事法庭，拒絕簽署《禁止生物武器公約》實施草案，其原因都是類似的，即這些制度可能損害美國的利益，也就是維持制度的成本較高。例如，1985年1月18日，里根政府退出國際法院，其原因是尼加拉瓜指控美國對其使用武力、干涉內政和侵犯主權。繼續留在制度中的成本就是其必須受到國際法院的管轄。為了免于管轄，美國選擇了退出。再如，美國不加入國際刑事法庭，是因為擔心該機制可能被用來審判美國的駐外官員和軍人。如果美國加入，其就必須承擔美國駐外官員和軍人受到國際刑事法庭管轄的成本，這讓美國無法接受。因此，小布什政府表示不會將《國際刑事法院規約》提交美參議院批準。

雖然美國不加入或退出國際組織的理由不同，但其深層次目的都在于維護美國權力優勢。美國愿意留在制度中接受制度規則的束縛，一定是因為這些制度為美國提供了足夠的收益，這些收益可以促進國家權力增長。當一些國際制度不僅未能提供讓美國滿意的制度收益，而且在一定程度上約束美國的行為時，即成本過大時，美國往往做出了不加入或退出國際組織的選擇。畢竟，美國的制度霸權并不會因為其偶爾的退出行為而遭到明顯削弱。

（三）第三階段：頻繁退出

特朗普帶著“美國優先”的執政理念入主白宮，其優先關注的是美國國內問題，而不是國際事務。特朗普質疑美國戰后積極創立的國際制度體系，認為美國被國際秩序綁架了，同盟關系是負擔，多邊協議捆住了美國的手腳。

沈雅梅.特朗普“美國優先”的訴求與制約＼[J＼].國際問題研究，2018（2）：98.因此，特朗普對待國際制度的態度一向是合則用，不合則棄。由于特朗普認為許多國際多邊制度已經不能為美國提供理想的制度收益，反而會消耗自身資源，于是開始集中且頻繁地退出國際制度。與以往政府退出國際制度的方式不同，特朗普政府并不是一味地簡單退出，而是采取了威脅退出和實質性退出相結合的策略。特朗普是商人出身，其在國際制度中的行為邏輯尤其符合“理性經濟人”假設。當其認為某種制度收益較低時，想辦法提高收益是第一選擇。而以威脅退出為手段，要求進行制度改革，使制度規則更符合自身的利益需求成為了最簡單的方案。只有特朗普政府認為美國對制度的影響力有限，即使采取威脅退出策略也不會產生理想效果時，才會直接采取實質性退出方式（如表3）。

1.退出的原因——降低的制度收益

美國無論是采取威脅退出還是實質性退出策略，其誘因都是制度的成本收益情況已經不能滿足美國的期望。本文已經指出，影響制度收益變化的因素包括制度權力、制度的地位和作用以及領導人利益偏好。由于制度權力變化產生的影響主要是通過國家之間在制度領域的討價還價實現的，所以制度權力變化導致的收益降低一般仍在國家可承受范圍之內，不會導致國家突然地退出。因此，國家是否退出制度主要由制度地位和作用的改變，以及領導人利益偏好的差異這兩個因素決定。

（1）制度的地位和作用的改變導致制度收益降低。隨著國際格局和國際形勢的變化，國際制度的地位和作用可能隨之發生改變，其提供給國家的收益也會相應地發生改變。因國際形勢改變導致美國制度收益降低的機制包括世界貿易組織、北大西洋公約、萬國郵政聯盟、北美自貿協定、美韓自貿協定等。

美國威脅退出世界貿易組織（WTO）是國際形勢變化造成美國制度收益降低的典型例子。WTO是在美國的主導下建立的，其制度規則本來有益于美國。然而隨著發展中國家的崛起和美國相對權力的衰落，WTO的運行超出了美國創建該制度的最初目的。特朗普抱怨WTO有關發達國家和發展中國家的二分法規則給中國帶來了巨額收益，卻導致美國發生了巨額的貿易逆差，損害了美國的利益。同時，美國認為，WTO的爭端解決制度也不利于它，讓美國輸掉了很多官司，美國沒有受到WTO公平的對待。

Executive?Office?of?the?President.?Reforming?DevelopingCountry?Status?in?the?World?Trade?Organization，?Memorandum?for?the?United?States?Trade?Representative＼[EB/OL＼].?（20190731）＼[20210225＼].https：//www.federalregister.gov/documents/2019/07/31/201916497/reformingdevelopingcountrystatusintheworldtradeorganization.實際上，美國在WTO中起訴其他國家的案件，美國91%勝訴;其他國家起訴美國的案件，美國89%敗訴。雖然這相差無幾的數據“更像是平權的勝利，而不是美國的失敗”。

許凱.?美國受到WTO的不公平對待嗎＼[EB/OL＼].國際金融報，（20180709）＼[20210225＼].?http：//finance.sina.com.cn/stock/usstock/c/20180709/docihezpzwt7375306.shtml.但是無論如何，美國得自WTO的制度收益相較于制度創建之初確實已經顯著降低，特朗普才會要求改革WTO關于發達國家和發展中國家的劃分規則和爭端解決機制等，并多次威脅要退出該制度。

美國威脅退出北大西洋公約、萬國郵政聯盟、北美自貿協定、美韓自貿協定的情況也與之類似。例如，蘇聯解體導致北約存在的意義發生了變化，其提供給美國的制度收益也隨之降低，但美國承擔的軍費比例一直遠超其他國家。因此，特朗普多次提議退出北約，旨在向其北約伙伴施壓。

Veronica?Stracqualursi?and?Jim?Acosta.New?York?Times：?Trump?raised?withdrawing?the?US?from?NATO?several?times?in?2018＼[EB/OL＼].?（20190116）＼[20210225＼].?https：//edition.cnn.com/2019/01/15/politics/trumpnatouswithdraw/index.html.再如，美國威脅退出萬國郵政聯盟（Universal?Postal?Union，?UPU）是由于國際郵件大多由信件變成了網購商品，美國不能容忍自己的郵政系統為中國國際互聯網貿易的發展提供廉價服務，才會以退出為威脅要求進行“終端費”改革。

（2）領導人利益偏好的變化導致制度收益降低。如果制度提供的公共物品不是領導人所重視的資源，那么該公共物品的價值就會降低。由于特朗普強調注重經濟利益的“美國優先”原則，對于特朗普政府來說，如果制度損害了國家的經濟利益，或者制度對美國經濟無益，那么就可能遭到拋棄。美國因領導人利益偏好的變化而退出或威脅退出的制度包括巴黎協定、跨太平洋伙伴關系協定、伊核協議、維也納外交關系公約關于強制解決爭端之任擇議定書、聯合國教科文組織、聯合國人權理事會以及世界衛生組織等。

美國退出《巴黎協定》是由于利益偏好的不同造成制度收益降低的典型例子。奧巴馬政府重視自由主義霸權秩序，將在國際制度中的領導權視為美國的重要利益。因此美國愿意加入巴黎協定，承擔減排責任。然而特朗普一直對環境問題不甚重視，將氣候問題稱作是“最昂貴的謊言”。特朗普認為美國在《巴黎協定》中所做的承諾給美國帶來了不公平的經濟負擔。更重要的是，特朗普認為協定對于發達國家和發展中國家不同的要求不公平，它限制美國能源行業的發展。

Statement?by?President?Trump?on?the?Paris?Climate?Accord＼[EB/OL＼].?（20170601）＼[20210225＼].?https：//www.whitehouse.gov/briefingsstatements/statementpresidenttrumpparisclimateaccord/.特朗普退出跨太平洋伙伴關系協議（TPP）情況也是如此。TPP作為美國主導建立的多邊貿易制度，其圍堵中國的意味明顯。但重視經濟利益的特朗普認為TPP將“摧毀”美國制造業，嚴重損害美國工人的利益。為了維護經濟利益，特朗普政府選擇直接退出了制度。至于圍堵中國發展的目標，特朗普政府訴諸了范圍更廣泛的“印太戰略”。

美國退出維也納外交關系公約關于強制解決爭端之任擇議定書、聯合國教科文組織、聯合國人權理事會以及世界衛生組織的情況也相差無幾。對于特朗普來說，教科文組織、人權理事會等都是偏重秩序和價值的國際制度，可產生的制度收益“十分有限”，而且會約束美國的行為。在這些機構與美國外交政策目標相抵觸的情況下，繼續留在機構中意味著制度成本的顯著升高，因此很容易被特朗普政府拋棄。例如，美國退出維也納外交關系公約關于強制解決爭端之任擇議定書、聯合國教科文組織和聯合國人權理事會，就是因為這些機制的規則或行為與美國的以色列政策發生抵觸。

無論是國際形勢的變化導致機制提供的制度收益降低，還是領導人利益偏好的變化導致機制提供的制度收益降低，只要制度提供的收益達不到國家領導人的期望，國家就不愿意繼續支付維持制度的成本。其結果是要么威脅退出以改變機制，要么實質性退出以規避損失。到底是威脅退出還是實質性退出，這取決于國家對制度的影響力。

2.威脅退出還是實質性退出——影響力的差異

在收縮退出時，美國到底是采取威脅退出還是實質性退出政策，這取決于美國對于制度的影響力。美國威脅退出的政策多是針對其依然存在相當程度影響力的機構，而實質性退出的政策多是針對美國影響力較弱的機構。

美國在世界貿易組織、北大西洋公約、北美自貿協定、美韓自貿協定以及萬國郵政聯盟等機構中都采取了威脅退出的策略。在這些機構中，美國依然擁有較大的影響力。例如，對于世界貿易組織而言，由于美國經濟規模全球第一，這使其成為掌控世貿組織命運的關鍵國家，因為世貿組織機制的穩定運行某種程度上依賴于美國的支持。再如，在北約中，美國不僅是北約的領導國，也是最大的軍費供應國。無論是軍事實力還是經濟實力，美國都是北約能以全球最大軍事合作組織的身份在世界發揮影響作用的重要保證。還有KORUS和NAFTA，韓國、加拿大和墨西哥這三個國家無論是在經濟上還是在政治上都依賴于美國，這讓美國在這些制度上取得了不對稱的影響力。萬國郵政聯盟雖然屬于大多邊國際機構，美國在這些機構中并沒有支配性的影響力，但由于美國是制度中重要的行為體，對于機制的運行也是非常重要的。

美國在巴黎協定、TPP、伊核協議、維也納外交關系公約關于強制解決爭端之任擇議定書、聯合國教科文組織、聯合國人權理事會以及世界衛生組織等機構中則選擇了實質性退出的策略。在這些制度中，美國的影響力相對來說則小得多。例如，對于《巴黎協定》來說，特朗普不重視環境問題的理念與全球主流觀念是相違背的，所以國際社會基本不可能同意美國逃避其保護環境責任的訴求，美國也無力改變這些國家的態度。再如，TPP和伊核協議都是美國經過多年的討價還價后建立起來的，各締約國剛剛達成一種微妙的利益平衡狀態，想要打破這種平衡立馬重建絕非易事。對于伊核協議，僅僅是說服伊朗回到談判桌前就是非常艱難的第一步。

Bonnie?Jenkins.?Saving?the?Joint?Comprehensive?Plan?of?Action＼[EB/OL＼].?Brookings，?（20171026）＼[20210225＼].?https：//www.brookings.edu/blog/markaz/2017/10/26/savingthejointcomprehensiveplanofaction，?而對于維也納外交關系公約關于強制解決爭端之任擇議定書、聯合國教科文組織、聯合國人權理事會以及世界衛生組織等這類制度，美國改變制度的能力更是有限。這類偏重秩序和價值的國際制度都比較重視國家主權平等原則，每個國家在制度中的權力是大致相等的，這就導致美國的制度權力和影響力都遭到了極大的稀釋。由于制度提供的成本收益情況無法讓特朗普滿意，而美國又無力改變，因此美國只有最終選擇了實質性退出策略。

需要指出的是，美國威脅退出的策略僅在部分機構中達到了其改變制度的目的。在另一些機構中，要么仍處于討價還價之中，要么最終演變為實質性退出。究其原因，是因為美國能否改變制度，除了與美國對制度的影響力有關外，還與美國在制度中所提的要求能否被接受有關。只有對機制的影響力較大，而其提出的要求也能夠被其他成員國接受，才能最終改變規則。

目前，美國在北約、北美自貿協定、美韓自貿協定和萬國郵政聯盟等機制中已經達成了改變規則提高制度收益的目標，但對世貿組織的改革卻還沒有實現，而對世衛組織的改革要求最終演變成了實質性退出。對于北約、北美自貿協定、美韓自貿協定和萬國郵政聯盟來講，美國所提要求相對來說還是能夠讓其他成員國接受的。例如，美國在北約中的影響力是支配性的，鑒于美國對制度的重要貢獻，要求其他成員國增加軍費開支，只要不超出這些國家的底線，是可以接受的。再如萬國郵聯，雖然美國在制度中的影響并不是支配性的，但由于美國是郵聯中重要的行為體，而且大部分國際郵件確實從信件變成了網購商品，要求改變制度規則也存在一定的合理性，沒有超出其他國家可接受的程度。但世貿組織和世衛組織的情況則更復雜一些。WTO是全球性質的大多邊貿易制度，其規則制定由于參與者眾多會天然地變得更加復雜，這讓達成一致的努力變得更加困難。而且WTO對所有成員國都是重要的，任何規則的改變可能都需要經歷各方復雜的利益權衡和持續的討價還價，想要達成一個各方都可接受的方案絕非一朝一夕。而對于世衛組織，美國威脅退出的主要原因是為了推卸責任，這種行為很難令人接受。隨著中國承諾向WHO提供更多的資金來應對疫情，美國退出威脅的影響力進一步減弱。最終，特朗普宣布退出世衛組織。

特朗普政府的國際制度策略是以美國的實際制度收益為考量的，其目的并不是為了退出國際秩序，而是為了進行制度調整以獲取更多的收益，或支出較少的成本。如此可以促進或維持實力優勢，從而確保美國權力優勢。在那些美國依然擁有制度特權，并能為其提供可觀的制度收益的制度中，特朗普政府采取了繼續介入的策略。例如，美國在國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行中都擁有重要決策事項的“一票否決權”，這給予美國重大的制度權力。借助這種制度權力，美國甚至可以影響制度本身的運行。因此，在這些制度中，美國依然采取了主導介入的策略。整體來看，特朗普的國際制度策略取得了不錯的效果。一方面，實質性退出減小了制度成本，也讓美國不再受到這些規則的制約。另一方面，威脅退出也取得較好的效果，多數機構都按照美國的意愿改變了規則，提高了美國獲取的制度收益。一定程度上，美國在一些制度中削減了權力離散、修復了得自非中性制度的收益，鞏固了美國權力。

六、結語

通過對美國在不同階段的國際制度策略進行分析，本文的假設得到驗證。二戰后，美國構建制度霸權，實則是將國家實力轉換為制度優勢，從而獲取更多的制度收益。這些制度收益可以進一步強化美國權力，這也是美國創建制度霸權的基本目標。到了20世紀七八十年代，美國開始出現游離于國際機制甚至是退出國際多邊協定的情況。這是因為偶爾有些制度脫離了美國的控制，產生了對美國不利的“后果”，其核心問題是這些制度產生的制度收益太低。然而到了特朗普時期，美國開始頻繁地退出國際制度。這是因為重視“美國優先”的特朗普想扭轉美國國際制度收益普遍降低的趨勢，要么通過威脅退出的方式重獲制度優勢以增加制度收益，要么通過實質性退出的方式減少制度成本以規避損失。對國際制度的影響力是特朗普決定采取威脅退出還是直接退出的主要依據。美國國際制度策略從主導構建轉變為偶爾退出再到特朗普時期的頻繁退出，每個階段都是圍繞制度的成本收益問題展開的，其根本目的在于提高制度收益，以促進或維持美國的實力優勢。畢竟，國家實力是美國霸權的物質基礎，只有擁有實力優勢，才能鞏固其霸權地位，從而維持其權力優勢。

美國的權力優勢讓其擁有了影響國際制度運行和國際合作進程的能力。表現為美國憑借實力優勢和對制度的影響力，讓一些制度規則以更符合美國利益需求的方式制定，或者重塑、破壞部分國際制度的規則和功能。這種實力和影響力是美國權力運用的具體體現。而在現實制度主義框架下，國際制度又可以通過非中性制度收益、制度的消耗效應和溢出效應來促進或損耗美國權力。美國權力與國際制度的這種相互作用就是本文所探討的權力與制度間的張力關系。

特朗普政府制定國際制度策略的指導原則是“美國優先”的執政理念，該理念重視美國的經濟收益這種有形資源，卻不甚關心意識形態和價值觀等無形資源。特朗普塑造的新的國際制度體系可能有利于美國利益最大化，但也使得美國在一些制度中失去了話語權，同時也招致了其他國家對美國領導能力和可靠性的質疑。可以說，特朗普的國際制度策略一定程度上有利于美國在經濟上的硬權力累積，但卻損害了美國的軟權力。美國2020年大選已經塵埃落定。拜登總統在其就任的第一天就簽署了重返巴黎協定和世界衛生組織的行政命令，這也是出于成本收益的考量。美國重返自由主義國際秩序可以重塑美國在國際社會的話語權和領導地位，這可以提升美國的軟權力。由于利益偏好的差異，拜登可能更傾向于維持美國軟權力的影響力，認為國際社會的領導地位才是美國最重要的制度收益。因此拜登政府再次改變了美國的國際制度策略。

無論領導人的制度策略如何發生變化，美國國際制度策略的選擇邏輯都不會發生變化。美國國際制度策略的最終目標在于提升國家實力和權力，其區別僅在于是提升硬權力還是軟權力。拜登雖然重返了部分國際制度，但是由于美國的相對權力已經降低，所以美國不可能重返全面主導構建國際制度的階段。在相當長的一段時間內，美國只可能要求對現存制度進行調整，這是根據美國國際制度策略選擇邏輯得出的必然結果。鑒于利益偏好差異能迅速影響美國的國際制度策略，我們在評估美國不同總統將采取的國際制度策略時，必須予以足夠的重視。

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