我國教師評價政策的回顧與前瞻
——基于2000-2019年省域層面教師評價政策文本的分析

郭 婧，楊 潔，李永智

(1.上海市師資培訓中心，上海 200234；2.上海市教育委員會，上海 200001)

一、引言

教師是建設教育強國的智力基礎，是以立德樹人為根本，辦好人民滿意教育的關鍵。教師評價機制與政策關乎國家教育發展以及未來人才培養的質量，從價值上引領教師專業素養提升方向，為衡量教師質量提供標尺，促進高質量、專業化教師隊伍成長，激發教育發展活力。目前，我國基礎教育領域教師的評價形式較為豐富，如資格考核、勝任力考核、績效考核、職稱評審和人才梯隊榮譽評審等，充分發揮著鑒定、遴選和儲備優秀教育人才的功能。其中，日常教學任務和基本教學素養等方面的指標所占權重遠遠超出其他項目，但是“論資排輩”“看帽子”“數論文”“刷公開課”“拼文憑”等現象仍時有發生。

2018年9月，習近平總書記在全國教育大會上指出，要“扭轉不科學的教育評價導向，堅決克服唯分數、唯升學、唯文憑、唯論文、唯帽子的頑瘴痼疾，從根本上解決教育評價指揮棒問題”。[1]2020年10月，中共中央國務院印發《深化新時代教育評價改革總體方案》，提出“改革教師評價，推進踐行教書育人使命”的重點任務。[2]國家層面的指導建議與總體方案，強調教師評價政策的引導性地位，并為教師評價政策的改革與創新提供了明確的發展目標。

那么，已有的教師評價政策及其執行與發展情況如何？教師評價政策的改革方向如何？了解各地方教育行政部門對國家層面教師考核評價政策的執行與落實情況，是完善新時期教師評價政策的基礎。從政策文本分析的視角，考察我國省域層面的教師考核評價政策實踐，可為未來教師考核評價政策的優化改進提供決策參考。

二、研究設計

(一)政策文本基本情況

在我國34個省級行政區域教育主管部門官方網站中，檢索2000年以來以教師評價、評審、選拔、考核、表彰、管理等為主要內容的政策文本作為研究對象，截止到2019年7月30日共檢索到26個省市自治區主動公開的相關政策文本141份，從實施內容來看，可以歸納為師德師風考核、職稱評審、績效考核、人才遴選與培養、特級教師評審①和其他等六大類別。其中，占比最多的是人才遴選與培養相關的政策(58%)，其次是職稱評審(16%)和師德師風考核(14%)的相關政策(見圖1)。

圖1 樣本政策的類別分布圖

運用羅琳·麥克唐納爾(Lorraine.M.McDonnell)和理查德·艾莫爾(Richard.F.Elmore)提出的政策工具理論，按照政策最終目的，從政策屬性上對141份政策文本進行歸類，發現使用頻次最高的是“能力建設工具”，高達88次，占比達57.1%；使用“激勵工具”和“命令工具”的頻次分別為33次和27次，使用系統變革工具的頻次為6次，占比分別為21.4%、17.5%和3.9%。[3]能力建設工具主要涉及的是特級教師、骨干教師、教學名師等人才梯隊評選與考核的工作通知及評選標準等；激勵工具多為對育人楷模、優秀教師、先進個人等的表彰；命令工具較多集中于師德師風考核、績效考核評估、特級教師管理辦法等具有強制行規定等內容；系統變革工具體現為職稱制度改革的過渡辦法和實施方案。

(二)政策文本分析方法

運用Python和Hyconc軟件對所有政策文本進行高詞頻統計。由研究人員對詞頻進行人工校對，制定教師考核評價相關詞典，共6078個詞條；再按照教師考核評價要素，歸類得到評價目標、評價制度、評價實施、評價內容、評價主體和評價效果與應用6個分維度詞典。由于141份政策文本的體例、主題和內容等趨同性較高，僅在Python中利用分維度詞典，對政策文本進行詞頻分析，梳理教師考核評價政策中的已有做法和基本特征。

借助ROSTCM6.0軟件進行文本語義挖掘，依次選擇“提取高頻詞”“過濾無意義詞”“提取行為特征”“功能性分析”，直至啟動“社會網絡和語義分析”，對政策文本進行語義網絡分析，再用R語言繪制可視化語義網絡圖譜。在語義圖譜中，圓點代表對應詞語，圓點的大小代表對應詞語的詞頻大小，即詞語出現的總次數，圓點越大說明詞頻越高。根據已有的6個分維度詞典，區分語義網絡圖中不同字段的含義類別，并以不同顏色的圓點呈現。圓點間連線的粗細代表詞語間的關聯程度，連線越粗說明關聯程度越大。關聯程度的計算方法是若兩個詞同時出現在一個段落里，計數就增加1。

三、研究發現

(一)省域層面教師評價政策的內容觀照

抓取政策文本高頻詞發現，評價內容和評價實施兩個維度的詞條數目最多(見表1)，可見省域層面的文件多將教師考核評價工作落在實處，注重考核評價具體內容和評價實施操作方法的闡述。

表1 分維度詞典詞條數量

1.評價目標

評價目標維度的分詞以評價對象的基本信息，考核給予的榮譽或稱號等為主。大多數文本中的評價對象指向教育教學成果顯著、表現卓越、貢獻突出、已具有一定示范輻射影響、或富有發展潛力的教師群體，以示教師分類評價的劃分依據。

(1)先鋒示范：如教書育人楷模、教育人才、師德標兵、育人模范、模范教師、最美教師、十佳教師、先進教師、特級教師、未來教育家等；

(2)專業領銜：如拔尖人才、領軍人才、教學名師、教學專家、教學能手、教學骨干、骨干教師、學科帶頭人、教研員、指導教師等；

(3)特殊貢獻：如鄉村教師、農村教師、支教教師、邊遠地區教師、特崗教師、優秀班主任等；

(4)管理人才：如校長、書記、院長、副職校領導、副校級干部、教育管理干部等。

2.評價制度

省域教師考核評價政策文本的一大特征就是緊密圍繞中央工作部署，深入落實中央政策方針。文本中經常將黨的十八大、十八屆三中、四中、五中全會、十九大、全國教育大會的會議精神，鄧小平理論、科學發展觀、習近平總書記系列重要講話精神等作為指導思想；《教育法》《教師法》《義務教育法》《關于加強教師隊伍建設的意見》《關于深化中小學教師職稱制度改革的指導意見》《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》等是省域層面政策的法理基礎。

在師德師風建設方面，各省還將《關于建立健全中小學教師師德建設長效機制的意見》《中小學教師違反職業道德行為處理辦法》《嚴禁教師違規收受學生及家長禮品禮金等行為的規定》《嚴禁中小學校和在職中小學教師有償補課的規定》《新時代中小學教師職業行為十項準則》作為師德師風長效機制建設的依據，并依次列舉教師職業道德行為負面清單等。

3.評價實施

評價實施的實質是從操作角度看教師考核評價工作過程，包含評價原則與標準、評價方式與方法、評價組織與管理等維度。

(1)評價原則與標準，強調推進各類教師考核評價工作的常規性、常態化、定時定點、定期組織、屬地化管理等；最常見的評價原則有自愿、公開、公平、公正、程序透明、陽光操作、優中選優、動靜結合、差額評選、等額補選、一票否決、取消一聘定終身等。

(2)評價方式和方法，強調集階段性測試、表現性評價、過程性評價、發展性評價、綜合性督導等于一體、混合使用的綜合性評價和多元化評價。具體方法包括教師自薦、單位推薦、資格審查、單位考核、師德承諾、師德評議、專家面談、現場教學、現場述職答辯、學術性審查、推門聽課、專家評議、學科組評議、同行評審、能力評定、文化考核、學科測試、心理測試、日常考核、業績認定、中期考核、年度考評、民主測評、績效評估、量化評分、學生評議、家長評議、社會監督等。

(3)評價組織與管理，強調實施考核評價時的具體做法，如在考核評價開展前做好評價名額比例控制、指標劃分、組織動員、統籌協調等工作；在考核評價過程中做好調查摸底、征求意見、建立檔案、核準備案、分類評價、分級負責、放管結合、堅持標準、質量監控、質量分析、全程監督、破格推薦、跟蹤培養等工作；在對評價主體的管理方面，做好嚴肅紀律、黨政同責、權責對等，堅持落實公示制度、通報制度、回避制度、約束機制、責任追究制度等組織紀律制度。

4.評價內容

省域層面的評價內容多元、豐富，其詞條數量占到考核評價文本總詞庫的59.4%，至少可分為如下十大類別：

(1)師德師風，教師理想信念、道德品質、個人修養、職業認同、教師育徳意識和能力等；(2)教育理念，教師在教育教學活動中形成的理性認識、價值取向和理論素養等；(3)基本信息，教師職稱、職務、資歷和一些基礎性素養；(4)教學能力，教師完成教育教學活動的方式、方法，以及考察教學效果的形式；(5)專業知識，教師的學科專業素養、科學文化知識、教育形態相關的條件性知識和實踐性知識等；(6)學生知識，教師理解學生和引導學生所必備的與學生成長相關的知識；(7)教研科研，教師進行教研和科研的能力水平；(8)專業發展，教師在職發展和培訓研修相關的內容；(9)管理能力，教師對班級管理和參與學校管理的能力水平；(10)社會服務，教師社會服務的責任精神、實踐效益與效果影響。

5.評價主體

在考核評價的各個流程中，不同主體的角色作用各不相同。各省市多成立考核評價工作領導小組，作為工作部署的總指揮。各省教育行政主管部門師資處或人事處會組織成立評審專家委員會，負責評價評審；涉及激勵獎勵工作時，人社部門、財政部門、文化部門等予以密切配合。

各省市教育評估院、督導室、教育工委、教育工會、區縣教育主管部門、教師進修學校、教育學院、基層學校、教研組、學科組、教師代表、學生、家長或家委會、社區、街道等會在教師考核評價工作中承擔相應職責。但評價權力單位及相關評價主體專業性表征并不凸顯。

6.評價應用

教師考核評價結果主要應用在兩個方面：一是正向結果多用于表彰獎勵、職稱晉升、崗位調動、提供培訓機會等，以及大力借用多元化新媒體，宣傳、推廣、傳播教師的先進事跡；二是負向結果多用于教師因違反教師職業行為規定，而給予通報、撤銷、調離、停聘、停職、退出等處理。

(二)省域層面教師評價政策的語義特征

1.時間演進下的政策語義比較分析

從時間歷程縱向將政策文本分為四個階段，比較2000-2005年、2006-2010年、2011-2015年和2016-2019年之間政策發布的主題變化趨勢和語義網絡結構歷時變化趨勢(見圖2)。

圖2 不同階段教師評價政策文本語義網絡比較分析②

2000-2005年之間政策文本的評價目標聚焦特級教師的評審工作；評價制度在理念上主張兼顧教師的全面發展和個性特點；評價實施主要依據評選標準；評價內容以教師的教育教學能力和科研成果為主；評價的主體多為教育行政部門，如教育委員會。“表彰”是這一時期評價結果應用的主要形式。

2006-2010年之間政策文本的評價目標聚焦以教師崗位職責考核為核心的績效考核；評價制度在理念上強調促進學校的管理，加強組織建設和思想建設；評價實施的依據以績效考核工作辦法為主；評價內容有所增加，包括學校業績、學生素質、教師的師德和教育教學能力、教師培訓情況等；除教育行政部門之外，校長成為教職工績效考核的重要評價主體。

2011-2015年之間政策文本的評價目標以遴選優秀教育人才為主，如骨干教師和特級教師的選拔，且重視中職教師和農村地區的教師隊伍建設；評價制度從理念上開始突出師德師風建設的重要性；評價實施以評選、考核為主要方式；評價內容包括學校管理、師德、教育教學能力與行為等；教育行政部門是評價主體；評價結果應用表現為加強對教師的獎勵與培養，發揮骨干教師的示范作用等。

2016-2019年之間政策文本的評價目標以教師職稱評審制度改革為重點，幼兒園教師隊伍建設也開始受到關注；評價制度以深化教師專業技術職務的改革為主線；評價實施強調工作程序從申報到評審、考核的規范性；評價內容突出教師職稱、職務、學歷、學科任教情況、教育教學情況等；評價結果用于個體層面完成崗位晉升和整體層面發揮教師隊伍建設和教師職稱制度改革的積極作用上。

2.平行空間下的政策語義比較分析

按照我國經濟區域劃分慣例進行區域比較。東北地區包括：遼寧省、吉林省、黑龍江省；東部地區包括北京市、天津市、山東省、江蘇省、上海市、浙江省、福建省、廣東省、海南省；中部地區包括河南省、湖北省、湖南省、江西省和安徽省；西部地區包括重慶市、四川省、廣西省、貴州省、云南省、山西省、青海省和西藏自治區。四個區域的政策文本語義網絡圖顯示，政策中都注重骨干教師的選拔與培養，但在政策設計與實施過程中，表現出不同理念導向。

東北地區的教師評價政策特點是以行政管理為導向，評價結果應用目標是發揮教育管理部門對教師專業發展的激勵精神和提高教師隊伍建設的管理能力。

東部地區的教師評價政策特點是以師德為先為導向。政策文本中體現最多的評價目標是教師職稱評審制度的改革和優秀教師的選拔與培養。而且，東部地區政策文本中反映的評價內容最為全面，尤其突出教師隊伍的師德師風建設，強調師德考核的重要性。

中部地區的教師評價政策特點是以成果考核為導向，對學科帶帶頭人、骨干教師的遴選文本較多，因此也更加注重對候選人學科任教情況、教研水平、公開發表的成果等方面顯性成果內容的考察。

西部地區的教師評價政策特點是以程序規范為導向。與中部地區相似，西部地區也是以骨干教師、學科帶頭人和教學名師的評選與培養為主，但從語義網絡中看，西部地區的政策中更重視評選流程的規范性，從通知，到推薦、單位意見、申報、報送、考核、評審、公示，以及入選后的培養等一系列優秀教師選拔培養完整程序。

3.類別內涵下的政策語義比較分析

對不同類別的教師評價政策進行語義網絡比較，也能發現評價目標、制度、實施、內容、主體與結果應用等方面的特征差異。

(1)師德師風考核政策特點

師德師風考核評價主要指向兩方面制度目標，一個是師德長效機制的建設與健全，另一是教師職業行為的引導與規范。評價內容上重點考察教師高尚品格、職業規范和職業行為。評價主體不僅以教育行政部門為主，還出現了來自“社會”監督力量。對應師德師風考核目標，評價結果應用也著重指向兩點：一是對師德的引導與培養，弘揚優秀師德師風事跡、營造重德養徳的良好氛圍；另一是對師德的改進與懲處，防止和遏制師德失范行為的發生和蔓延。

(2)職稱評審政策特點

省域層面職稱評審政策凸顯對人力資源社會保障部和教育部印發的《關于深化中小學教師職稱制度改革的指導意見》的落實，制定具體職稱制度改革實施方案，按照要求穩步推進全面改革后首次評審和過渡工作。實施上，強調中學和小學教師職稱職務的統一性和平穩過渡，注重申報和評審的規范程序。內容上，傾向于“重能力”“重業績”，一些省份職稱評審文本中還尤為強調“重師德”。評價主體通常由人力資源和社會保障部門和教育行政部門組織建立評審委員會，并且建立評審專家責任制。

(3)績效考核政策特點

績效考核工作作為教育事業和教師隊伍建設的激勵獎勵機制，強調行政部門和學校對教職工的考核和管理。教師的日常教學表現和全面實施素質教育情況是績效考核的重要內容；校長、學校主管是對教師和教職工進行績效考核的最關鍵主體；績效考核的結果直指績效工資的分配與發放。校長和校內考核部門根據教師在承擔教書育人、提高學生綜合素質、承擔教育改革發展任務中的投入程度，按照多勞多得、優績優酬等原則制定績效工資方案，形成行之有效的激勵機制。

(4)人才遴選與培養政策特點

人才遴選與培養的政策文本在近十年來呈井噴式發展，“以評促發展”成為教師隊伍建設的重要策略。評價目標重在評選和選拔出一批教學骨干和教學名師。評價內容上突出強調學歷、教學效果、教學成果、科研能力。評價主體包括教育行政部門、專家評審委員會等。在評價結果的應用上，著重體現在發揮名優教師的示范影響作用上，很多省份通過為名優教師建立工作室的方式，鼓勵名優教師引領一個學術共同體的發展，通過傳幫帶，來實現教育教學思想、智慧和成果的推廣與輻射。

(5)特級教師評審政策特點

對特級教師進行考核評價的主要內容包括教師的師德、教育精神、教育能力、學科學能力、研究能力、已有稱號情況和對其他教師的培訓情況等。其中，教育精神、榮譽稱號、獲獎情況和對其他教師的培訓是在“人才遴選與培養”政策語義中沒有明顯體現的，可見特級教師評審的指標性選拔更強。評價結果的應用重在發揮特級教師在培訓其他教師、在教育教學智慧的示范影響上。

(6)其他教師考核評價政策特點

“其他”類型政策文本的主題較為零散，但從語義網絡圖中凸顯“落實”這一核心節點，體現了省域層面落實中央對教師隊伍建設要求方面的力度，以及對優秀教師人才選拔、標準與使用的決心。從評價對象上看，支持教師專業發展的群體，如教師培訓專家、教研員等，正在獲得更加專業化的遴選、培養與管理。從評價內容上看，首次出現“開展相關服務”詞條，這是前述語義網絡中不曾出現的。

四、教師評價政策的反思啟示與對策前瞻

政策文本“講述著教師專業發展的故事”，像棱鏡一樣傳遞著國家、社會對教師隊伍的期望，同時又折射出地方教育管理部門和基層學校在提升教師專業素養的實踐目標。[4]近20年來省域層面的教師評價政策發布與執行，對教師隊伍建設起到了非常重要的保障與推動作用。隨著新時代國家與社會發展的需要變化，教師評價機制與舉措也在與時俱進，不斷改進創新。政策的循環發展與改進尤其離不開政策背后所設計的價值理念、政策行動主體、實施內容與支持制度的支撐。[5]深刻剖析樣本政策文本，在系統設計、價值引領、對象范疇、內容效能和主體參與性等方面存在的不足，將為教師評價政策的完善與發展提供對策思路。

(一)提升考核評價機制的系統性

省域層面的教師考核評價政策文本均體現了深化落實黨中央、國務院和教育部等中央行政部門的教師隊伍建設工作精神與部署，做實各類考核評價工作。但總體上看，還沒有形成體系化和關聯性，缺乏一定的頂層制度設計。

教師的考核評價是與教師成長階段相呼應的連續性工作，至少包含教師的準入評審、日常工作表現考核和促進專業發展的各級各類評優晉升評價三大領域。政策樣本在這三大領域上的分布極不平衡，多關注具有一定教齡和教學經驗的優秀教師群體選拔與培養，對職初期教師和更多成長期教師的評價缺乏關聯性和連續性。例如，幾乎沒有涉及教師準入評審和資格定期認證；在日常工作表現方面，少量涉及績效考核評價和師德師風建設與考核；絕大多數都聚焦于評優評先、職稱職務晉升。因此，省域層面的教師評價政策有必要就考核評價的各個階段、各個環節、各類功能進行相互關聯、各有側重的系統化設計，并提高政策的公開性和透明性，以明晰的政策指南、發展標準等指引更廣泛的教師群體發展利益表達。

(二)突出師德師風考核的基礎性

良好的師德應是各級各類考核評價中的第一標準。大部分政策樣本中也提到將教師職業道德、職業修養作為考核評價基礎。但是語義網絡分析顯示，除了師德師風建設與管理類文本和特級教師評選與管理類文本中，明確顯示了“師德”節點及其與其他節點的關聯外，其他類型語義網絡中，都沒有出現“師德”節點。區域比較中也發現，只有東部地區語義網絡中凸顯了師德師風建設的重要性。

這與教師德性德行的評價標準和評價方法難度較大有關。為避免師德師風考核口號化、形式化風險，切實提升教師職業理想與信念、加強教師職業修養、規范教師職業行為、弘揚教師奉獻精神，在具體操作上，可實行師德承諾制度和入職宣誓制度、建立個人師德檔案制度、落實師德負面清單制度、健全師德輿情快速反應機制、規范違反師德行為的懲處機制、完善師德表彰獎勵機制、建立師德教育課程體系等。此外，要堅持將師德師風建設與考核作為其他各級各類教師考核評價的基礎性內容，要運用已獲得的師德師風考核數據，嚴把教師師德關，提升教師師德境界。

(三)擴大考核評價對象的覆蓋性

省域層面政策的選拔功能大于診斷功能和改進功能，樣本政策文本也顯示出對重視教師人才的梯隊建設和名師教育教學智慧的提煉與傳播。但這些文本多注重高端教師的評選與培養，缺少對其他教師群體，如職初期教師、遭遇職業發展瓶頸期的中青年教師的關注。

教師的發展應是整個職業生涯中，職業生命與專業素養不斷提升與充盈的過程，每一個發展階段的學習狀態、行動狀態、思考狀態和創造狀態各不相同，但大多會處于一種持續發展的潛勢之下。[6]因此，有必要進一步擴大考核評價對象的群體，如職初期和成長期的教師更要獲得參與發展性考核評價的機會，注重對所有教師的個體差異發展、長遠發展、持續發展和面向未來的發展，形成考核對象群體類型的全覆蓋、考核對象群體專業發展過程的全覆蓋。[7]

(四)探索考核評價內容的效能性

目前，考核評價的內容基本涵蓋教育能力、學科教學能力、科研能力和示范引領作用四大領域。“教學”“學科”“教育教學”始終作為重要節點出現在語義網絡中，并且與“教師”“學校”“考核”等核心節點保持直接的、緊密的聯系。教師教學能力和教育素養是考核評價的最核心內容，是有效落實教育教學活動、實現教育教學效能的重中之重。

很多文本中提到學生健康成長和學業發展，但圍繞“學生”節點，卻很難看出評價教師時需要提供學生哪些方面的信息。將教師考核評價與學生發展、學生評價有機結合，是教師評價政策產生實效的可能路徑。國際上，很多國家和地區采用教師有效性評價體系，注重從教師改進教學出發、落腳于學生學業發展的評價內容設計，以課堂觀察數據采集和增值性評價數據采集豐富和完善教師評價的內容范疇。[8]以往，我國的增值性評價多運用在學校效能評價和區域教育發展評價上，教師增值性評價內容設計和實踐落實較少。嘗試在教師考核評價內容領域中，適當增加教師育德意識與能力、課堂教學行為等領域可觀測性指標，關聯學生進步與發展的可衡量性指標，將有益于對學生發展和學校發展相關的教師凈影響因素及其育人成效的判斷。[9]

(五)豐富考核評價主體的參與性

教育行政管理部門、評審專家委員會、學校和校長是省域層面評價教師的關鍵主體，專家和學校管理者的權威意見備受重視。但教師以何種形式參與考核評價卻難以判斷，因為他們既是被評價的對象，也可能是評價主體。多數情況下，教師像是完成一場“表演”后翹首以待，最終獲得某一種“高利害”結果。這就導致教師在考核評價中的發展性參與不足，多種證據來源組成的過程性數據和反饋性信息沒有得到充分使用。

有研究發現，具有建設性的考核評價反饋對于教師工作滿意度、自我效能感和課堂教學改進有非常積極的作用，如果長期無法獲得改進工作方面的反饋或建議，會導致教師對考核評價失去信任或冷漠對待。為此，應加強對考核評價結果的形成性使用，為教師提供“及時的”“量身定制的”評價反饋，激發教師與時俱進的發展意愿、主動參與、將反饋意見真正內化吸收，同時根據反饋結果為他們提供在薄弱領域繼續學習的機會等策略。[10]

另外，其他評價主體也有幾個方面的問題亟待思考。例如，針對評審專家委員會的選拔、構成及其評價素養問題，已經有個別省份開展教師培訓專家庫和教師評價專家庫的建設，為評價主體的專業性奠定基礎。再如，教師自評、同行互評中教師和同行評價過程中的主觀判斷、刻板印象、情感打分等問題也有待突破。最后，學生、家長和社會相關群體可能捕捉到一般教師考核評價中缺少的視角，而他們到底能夠評什么、是否可以保持客觀公正、他們的評價是否及時反饋給教師等，都需要慎重考慮和科學設計。

注釋：

① 特級教師是優秀教育人才的典型代表，相關政策文本在樣本中占比達到20%，故將其從“人才梯隊選拔與培養”類別中單列，單獨考察特級教師考核評價的主要特征。

②因篇幅所限，平行空間下和類別內涵下各維度的政策語義網絡圖不予呈現，作省略處理。