為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)提供制度保障

編者按：日前，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布了《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)新《辦法》），自2021年3月1日起施行。這次制定實(shí)施的新《辦法》，是貫徹落實(shí)新修訂的《農(nóng)村土地承包法》的重要舉措，為農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)行為更有序、流轉(zhuǎn)管理更規(guī)范提供了制度保障，為保護(hù)流轉(zhuǎn)當(dāng)事人合法權(quán)益、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定提供了有效途徑，是事關(guān)廣大農(nóng)民切身利益、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展全局和保障國(guó)家糧食安全的一件大事。新《辦法》的出臺(tái)既能指導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)規(guī)范運(yùn)行，又可促進(jìn)農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置，還為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供更加有力的保障。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負(fù)責(zé)人就新《辦法》相關(guān)問(wèn)題回答了記者的提問(wèn)。現(xiàn)摘要刊登，以饗讀者。

問(wèn)：為什么要修訂出臺(tái)《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》？

答：原《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)原《辦法》）是農(nóng)業(yè)部2005年頒布實(shí)施的，至今已有16年，該辦法對(duì)于規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)揮了重要作用。黨的十八大以來(lái)，中央出臺(tái)了一系列相關(guān)政策措施。2014年中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》;2015年農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦、國(guó)土資源部、國(guó)家工商總局印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范的意見(jiàn)》;2018年第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議表決通過(guò)了新修訂的《農(nóng)村土地承包法》。這些政策、法律確立了農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置框架，規(guī)范了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)秩序，賦予了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保等權(quán)能，并要求建立工商企業(yè)等社會(huì)資本流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)準(zhǔn)入監(jiān)管制度，具體辦法由國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)規(guī)定。綜上，2005年出臺(tái)的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》許多條款已不適應(yīng)新的形勢(shì)和法律、政策的要求，需要及時(shí)修訂。自2019年以來(lái)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部組織有關(guān)方面對(duì)其進(jìn)行修訂，并廣泛征求了社會(huì)各界意見(jiàn)，根據(jù)各方反饋意見(jiàn)進(jìn)一步完善后，出臺(tái)了《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》。

問(wèn)：與原《辦法》相比，新《辦法》新在哪里？主要增加了哪些內(nèi)容？

答：《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》是適應(yīng)新形勢(shì)、新實(shí)踐、新要求制定的，延續(xù)了中央一貫的政策基調(diào)，遵循了《農(nóng)村土地承包法》的立法精神。

新《辦法》的“新”主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

一是落實(shí)“三權(quán)”分置制度，采用了新名稱(chēng)。按照集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)”分置并行要求，新《辦法》聚焦土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，將規(guī)章名稱(chēng)修改為《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，主要就平等保護(hù)經(jīng)營(yíng)主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，增加了一些具體規(guī)定，有助于進(jìn)一步放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，使土地資源得到更有效合理的利用。

二是貫徹加強(qiáng)監(jiān)督管理要求，作出了新規(guī)定。落實(shí)《農(nóng)村土地承包法》要求，新《辦法》明確了對(duì)工商企業(yè)等社會(huì)資本通過(guò)流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的要建立資格審查、項(xiàng)目審核制度和風(fēng)險(xiǎn)防范制度，以更好地保障流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。

三是圍繞強(qiáng)化耕地保護(hù)和糧食安全，補(bǔ)充了新內(nèi)容。落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記最新重要指示精神和國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見(jiàn)》《關(guān)于堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》要求，新《辦法》強(qiáng)化了耕地保護(hù)和促進(jìn)糧食生產(chǎn)的內(nèi)容。

問(wèn)：我們?cè)谝恍┑胤娇吹剑恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后，有些糧田沒(méi)有種糧，有的甚至出現(xiàn)非農(nóng)建設(shè)行為，新《辦法》對(duì)于解決這些問(wèn)題有何具體規(guī)定？

答：當(dāng)前，我國(guó)仍處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，保護(hù)耕地的壓力越來(lái)越大，保障國(guó)家糧食安全的任務(wù)越來(lái)越艱巨。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視耕地保護(hù)問(wèn)題，提出要扎緊耕地保護(hù)的“籬笆”，守住18億畝耕地紅線。為貫徹落實(shí)中央要求，新《辦法》作出了相應(yīng)規(guī)定。一方面，嚴(yán)格防止耕地“非糧化”，明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)要確保農(nóng)地農(nóng)用，優(yōu)先用于糧食生產(chǎn)，要將經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目是否符合糧食生產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)規(guī)劃作為審查審核的重點(diǎn)內(nèi)容， 各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)要加強(qiáng)服務(wù)，鼓勵(lì)受讓方發(fā)展糧食生產(chǎn)。另一方面，堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”，明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、法規(guī)保護(hù)土地，禁止改變土地的農(nóng)業(yè)用途;禁止閑置、荒蕪耕地，禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等;禁止占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚(yú)。

問(wèn)：中央文件和國(guó)家法律規(guī)定，對(duì)工商企業(yè)等社會(huì)資本通過(guò)流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)要建立資格審查、項(xiàng)目審核制度。請(qǐng)問(wèn)，新《辦法》對(duì)此有什么具體規(guī)定？

答：實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，工商企業(yè)等社會(huì)資本是重要力量。近年來(lái)，各地積極引導(dǎo)和規(guī)范工商資本下鄉(xiāng)行為，在帶動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進(jìn)農(nóng)民增收等方面發(fā)揮了積極作用。但也出現(xiàn)了部分工商資本大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地后，加劇“非糧化”傾向等問(wèn)題，有的甚至存在改變耕地農(nóng)業(yè)用途的情況。新修訂的《農(nóng)村土地承包法》明確要求建立工商企業(yè)等社會(huì)資本通過(guò)流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的資格審查、項(xiàng)目審核和風(fēng)險(xiǎn)防范制度。為貫徹落實(shí)法律和政策要求，新《辦法》對(duì)建立健全工商企業(yè)等社會(huì)資本通過(guò)流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的準(zhǔn)入監(jiān)管制度作了詳細(xì)規(guī)定，明確了地方人民政府要依法建立分級(jí)資格審查和項(xiàng)目審核制度，并規(guī)定了審查、審核的一般程序，以引導(dǎo)工商企業(yè)等社會(huì)資本規(guī)范流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。同時(shí)，考慮到各地情況差異較大，新《辦法》明確要求，地方人民政府可以根據(jù)新《辦法》，結(jié)合本行政區(qū)域?qū)嶋H，制定審查、審核的實(shí)施細(xì)則。

問(wèn)：在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中存在一定風(fēng)險(xiǎn)，有的毀約，有的經(jīng)營(yíng)主體“跑路”。請(qǐng)問(wèn)，新《辦法》對(duì)此有什么防范措施？收取風(fēng)險(xiǎn)保障金是否會(huì)增加經(jīng)營(yíng)主體的負(fù)擔(dān)？

答：受市場(chǎng)波動(dòng)、自然災(zāi)害等多種因素影響，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)存在一定風(fēng)險(xiǎn)，特別是近年來(lái)糧食等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)比較效益下降，導(dǎo)致一些經(jīng)營(yíng)主體因虧損而毀約，甚至“跑路”。為了更好保障流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益，新《辦法》專(zhuān)門(mén)增加了加強(qiáng)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范的相關(guān)內(nèi)容。

一是要求縣級(jí)以上地方人民政府依法建立工商企業(yè)等社會(huì)資本通過(guò)流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)防范制度。

二是鼓勵(lì)各地建立多種形式的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范和保障機(jī)制。如鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)雙方在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)或農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)公開(kāi)交易，簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，明確雙方的權(quán)利義務(wù);鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)提供流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)等多種形式的保險(xiǎn)服務(wù);等等。

三是明確有條件的可以設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)保障金。實(shí)踐中，一些地方通過(guò)政府適當(dāng)補(bǔ)助的形式建立了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，取得了較好的效果。但考慮到各地差異較大，同時(shí)也為避免增加經(jīng)營(yíng)主體的負(fù)擔(dān)，新《辦法》不要求統(tǒng)一設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)保障金，只是規(guī)定涉及整村（組）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積較大、涉及農(nóng)戶較多、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較高的項(xiàng)目可以設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)保障金，但具體額度由流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商。

問(wèn)：新《辦法》對(duì)各地建立健全準(zhǔn)入監(jiān)管制度，加強(qiáng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范管理作了明確規(guī)定，這會(huì)不會(huì)提高土地流轉(zhuǎn)的門(mén)檻，讓那些原本想流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營(yíng)主體增添顧慮，甚至退避三舍？

答：新《辦法》出臺(tái)是為了進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)行為，為保護(hù)廣大承包農(nóng)戶和各類(lèi)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的合法權(quán)益提供更有力的制度保障，而不是限制流轉(zhuǎn)、捆住守法遵規(guī)的經(jīng)營(yíng)主體的手腳。在要求地方建立健全準(zhǔn)入監(jiān)管制度的同時(shí)，新《辦法》也明確要求各地建立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)或農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，建立健全運(yùn)行規(guī)則，開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)政策咨詢、信息發(fā)布、合同簽訂、交易鑒證、權(quán)益評(píng)估、融資擔(dān)保、檔案管理等服務(wù)，引導(dǎo)和促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范、有序流轉(zhuǎn)。

下一步，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部將指導(dǎo)各地認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹中央精神，全面準(zhǔn)確把握新《辦法》要求，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化管理和服務(wù)，完善工作機(jī)制，為流轉(zhuǎn)雙方創(chuàng)造健康、公平的市場(chǎng)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化步伐。

（資料來(lái)源：《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》）