基于鄉村振興視角的京津冀水資源協同治理模式研究

王華東，侯路沙，李曉東

基于鄉村振興視角的京津冀水資源協同治理模式研究

王華東，侯路沙，李曉東

（河北工程大學 管理工程與商學院，河北 邯鄲 056038）

鄉村振興，水利先行。水是社會經濟發展的重要基礎性資源，也是人們生產生活的必需品。受地域、自然環境變化的影響，京津冀地區水資源發展不平衡，鄉村振興最終要實現全面振興，但水資源供需矛盾嚴重影響其進程，亟需通過深化改革實現協同管理。通過分析京津冀水資源現狀、水資源治理情況及存在的問題，結合典型資源治理理論及協同治理模式的分析，指出協同治理模式是京津冀水資源治理的最佳選擇，并從治理主體、治理目標、治理文化、治理過程、治理模式協同五方面提出了京津冀水資源協同治理模式體系。

京津冀；水資源；協同治理

一、水資源問題及協同治理文獻綜述

對水資源問題研究，國外在實踐層面開展較早，如“泰晤士河治理計劃”（英國，1858年開始），“農村集落排水工程建設”（日本，1973年開始），“萊茵河行動計劃”（歐洲九國，1950年開始）等，對水資源開發利用、污水處理和水資源保護提供了良好范例。國內，嚴旭陽(2008)，戴逸瓊(2009)，劉金德、于瀛瀛(2009)，汪紹盛(2009)、李頂（2013）、謝菲（2015）、趙玉仙（2017）、姜豐（2017）等結合實際，從水資源短缺和污水排泄、水資源環境惡化與水土流失、水利管理體制等方面指出當前農村水資源環境存在的弊端。張宏艷、戴逸瓊(2009)，王卓然(2009)、宋國君等(2009)等，根據不同區域的不同特征提出了相應解決水環境問題的建議與對策。司言武(2009)則從公共政策選擇角度，提出農村水環境保護應選擇適當的財政政策。王偉、肖禾（2015）認為要注重生態環境規劃，安排好生態空間布局規劃。袁寶成（2015）對農村水環境污染及其處理技術提出對策，王俊敏（2016）從經濟學視角提出解決農村水環境污染問題的生態補償機制。

協同治理研究，國外Boelens和Zwarteveen（2007）從水權、水交易角度解決水資源困境。Calatrava和Garrido（2006）、Elinor Ostrom（2008）提出自主治理水資源的原則和模式。國內學者，曹姣星（2015）、李陽（2015）剖析了生態環境協同治理的含義、本質、特點。周菁（2018）提出跨區域生態環境協同治理理念。樂欣瑞（2015）提出建立多層次、多元主體共同參與的生態治理模式。長江經濟帶、京津冀一體化提出后，何壽奎（2019）圍繞長江經濟帶環境治理，彭建交、李雪蓮（2019），周潮洪、張凱（2019），王路、藏臣（2018），喬穎麗、王馨瑋（2018），李惠茹、劉永亮、楊麗慧（2017），喬花云、司林波（2017）等圍繞京津冀生態環境（水污染）協同治理影響因素、保護機制進行了研究。

鄉村振興戰略提出后，水資源對鄉村振興的重要性凸顯，圍繞農村水資源的利用、治理成為研究熱點，生態環境的協同治理為水資源協同治理提供了良好借鑒。王麗瓊、李子蓉、張云峰（2019）提出農村環境協同治理關鍵因素。王鋒（2015）通過國際水資源治理的經驗與啟示，提出水資源整體性治理概念。李桂連（2015）、徐雅婕（2017）結合黃河流域和西部地區的水資源治理進行了研究，但關于水資源協同治理研究偏少且不成系統，隨著鄉村振興進一步深入，水資源協同治理研究勢在必行。

二、鄉村振興進程中河北省水資源現狀及治理困境

當前京津冀鄉村建設如火如荼，在傳承景觀文脈、滿足群眾審美要求、保護生態環境、發展鄉村產業等方面需要大量水資源，但當前京津冀水資源在供水數量、用水數量、用水結構等方面存在不同程度的數量不足或結構失調?？傮w來看，水資源的開發利用水平較低，尚屬于“管理”階段，難以上升為行之有效的綜合“治理”。具體如下：

（一）京津冀地區水資源量匱乏

“京津冀”為北京市、天津市兩個直轄市和河北省三地的簡稱，屬地面積達21.8萬平方公里，[1]截止2018年底人口總數為11270萬人，其中農村地區常住人口約占比約60%。三地水資源短缺嚴重，數據顯示，京津冀地區水資源總量為217.2億立方米，北京、天津、河北三地人均水資源量分別為164.2立方米/人、112.9立方米/人、217.7立方米/人[2]，京津冀地區以全國1%的水資源量承載了全國8%的人口和11%的經濟總量，人均水資源量僅為239立方米，其中河北省人均水資源量僅為全國平均水平的1/7，北京市、天津市人均水資源量僅為全國平均水平的1/20。京津冀地區水資源情況如表1所示。

表1 京津冀地區2018年水資源量一覽表

數據來源：《中國統計年鑒2019》

（二）京津冀地區水資源結構不合理

表2數據顯示，京津冀地區供、用水總量均為250.1億立方米，地表水總量為102.2億立方米占比40.86%，地下水總量126.8億立方米占比50.70%。在用水總量方面，排名依次為農業用水、生活用水、生態用水、工業用水，其中農業用水總量為135.3億立方米，占比約為54.10%，耕地灌溉面積達4906.7千公頃。農業用水量高于工業、生活及生態用水之和，甚至是工業用水量的四倍之多，用水結構不合理。

表2 京津冀地區水資源供水量和用水量情況

數據來源：《中國統計年鑒2019》

（三）京津冀地區耕地化肥施用量、新興污染物分布等導致地表水污染嚴重

近年來，京津冀地區地表水不合理使用、地下水超采使用、水資源污染等問題嚴重，以農村地區尤甚。而農村水污染的主要原因有：生活污水超負荷排放、農藥及化肥的過量使用、畜牧業糞便及污水排放、生活垃圾處置不當等。給農村水資源使用帶來了極大危害，導致供需矛盾日益激化，亟待解決。表3顯示，以耕地化肥施用量為例，盡管耕地面積大幅減少，但農用化肥施用量一直在高速增長，2019年京津冀地區耕地化肥施用量達到4.55公斤/畝。為提高產量同時降低種植成本，在肥料使用上屬于典型的“三重三輕”，多以化肥、氮肥等重大量元素肥料為主，有機肥、磷鉀肥使用甚少。[3]

表3 京津冀地區耕地灌溉面積及化肥施用量

數據來源：《中國統計年鑒2019》

隨著藥物和個人護理品（PPCP）的廣泛應用，PPCP廣泛分布于山區、城市和農田區域的河流中，成為水資源的新興污染物源。在新型污染物組成分析中，農田和城市地區中咖啡因（CAF）占比最高，同時城市地區中磺胺嘧啶（SDZ）和磺胺甲基異惡唑（SMX）等藥物的比例也較高[4]。城市污水處理廠是城市中PPCP的主要來源，而農村地區分散的點源和面源是農村地區PPCP的主要來源。

綜上，京津冀三地水資源的不合理使用、過度使用，新興污染物成為水資源新的污染源，水生態受損問題凸顯，成為鄉村振興的嚴重瓶頸，影響其發展進程。

（四）京津冀水資源治理現狀

1.通過工程技術手段實現“開源”

目前京津冀地區水資源治理更多關注工程技術手段，如南水北調、引灤工程、引黃入冀等調水工程及隆化大壩溝門水庫、承德水庫、官廳水庫、密云水庫等蓄水工程建設。通過引灤工程解決了天津人民吃水問題，同時緩解了密云水庫供水壓力；引黃入冀補淀和永定河生態補水，有力支持了華北地區地下水超采綜合治理，改善了白洋淀和永定河生態環境；南水北調工程則增強了整個京津冀地區水資源配置能力。但目前主要依靠政府主導，借助外調水和超采深層地下水支撐經濟社會發展，很難支撐新型產業結構的跨越式發展，迫切需要采取綜合措施來改善或緩解地下水超采及用水緊張態勢。

2.制定節水計劃充分“節流”

2019年9月京津冀三地相關主管部門聯合制定印發了《京津冀工業節水行動計劃》，制定了按區域規劃、分類指導，調整優化高耗水行業結構布局；推廣先進工藝技術裝備，促進節水技術推廣；培育節水系統解決方案供應商，加強節水技術改造；對用水企業進行統計監測，強化企業用水管理；探索融合用水模式，鼓勵利用海水、雨水、礦井水，大力推進非常規誰利用等措施，降低高消耗水行業用水量，根據《京津冀工業節水行動計劃》，力爭到2022年，京津冀鋼鐵、石化化工、食品、醫藥等高耗水行業的萬元工業增加值用水量(新水取用量，不包括企業內部的重復利用水量)下降至10.3立方米以下，規模以上工業用水重復利用率達到 93%以上，年節水1.9 億立方米。[5]

3.逐步探索水污染協同治理模式

隨著京津冀一體化建設的不斷推進，京津冀三地對水資源協同治理進行了積極的探索，逐步建立起水污染協同治理的橫向協調機制。首先，成立了京津冀及周邊地區水污染防治協作小組，制定了信息共享、水污染預警、聯動應急響應、環評會商、聯合執法制度，為推動京津冀水資源協同治理搭建合作平臺。其次，三地在水利部海委組織下，遵循“環保牽頭、水務配合、海委協調、屬地處置”的聯防聯控原則，聯合監測跨境河流水質，增強突發事件應急處理能力。[6]而后，初步建立了跨省生態補償機制，目前推動建立的跨省生態補償機制主要由環保部在綜合天津市和河北省提出的方案基礎上編制而成，根據省界斷面處考核水量、水質達標情況，進行綜合賦分，并對上游或下游補償。

三、協同治理模式是京津冀水資源有效治理的絕佳選擇

水資源是一種典型的公共資源，具有消費的非排他性、競爭性和產權的復雜性。由于受益者眾多難以將某個人排除在外，同時由于資源本身有限，使得每增加一名消費者將會影響其他人的使用效用，并且一旦產生這一影響，由于其很強的公共性，難以界定誰的損失該由誰賠償。這些特性往往會導致資源的過度消費進而誘發資源退化困境。京津冀地區水資源發展本身就不平衡，各地區受產業比例和發展程度影響對水資源的需求量亦不平衡，因而為實現長久的可持續發展，如何進行水資源管理尤為重要。

農村水資源治理是我國環境治理的短板，目前更多地是關注工程技術手段，但受區域環境及工程技術水平影響，效果有限。目前京津冀水資源的治理無論是工程建設組織、節水計劃制定、協同治理推進主要依靠政府主導，但水資源的治理不只是需要政府主導，更需要社會利益相關方一起參與、監督、執行。

京津冀地區水資源的聯防聯治已初具規模且取得了一定效果，但在水資源治理上如何有效推動其他各責任主體參與到跨區域合作中來，就涉及到各不同層面的安排和調整，需要各方面協調配合、協同增效。

根據京津冀三地農業用水總量的特點，農村水資源治理的四種典型模式：政府治理模式；市場治理模式；自主組織治理模式；多中心、網絡治理模式，前三種模式在水資源管理中發揮了重要作用，但僅依賴政府、市場或社區組織進行的環境治理有其明顯的缺陷，隨著多中心及網絡治理模式日趨成形成，建立在協商合作基礎上的協同治理模式應運而生。曹姣星（2015）指出，“所謂生態環境的協同治理，即指在生態環境治理中，多元治理主體在網絡技術和信息技術的支持下相互協調，合作共治，以最大限度遏制生態環境進一步惡化的趨勢。也就是說，生態環境協同治理是面向信息社會的文化視野，追問并審視工業社會的治理失效和結構弊端，通過政府與企業、社會組織和公眾等社會力量的協同合作糾正社會行為主體的非生態性。”[7]

四、鄉村振興戰略視閾下京津冀農村水資源協同治理模式體系構建

協同治理模式以政府為主導，企業、社會組織、公眾等多方共同參與，依托信息技術協調配合、共防共治，從而有效遏制生態環境的惡化。協同治理是對傳統治理模式的轉型升級，強調參與主體基于共同的利益需求，彼此配合、相互協調達到良性的資源共享，以從根本上彌補單一主體治理的局限，爭取以最低的成本實現資源保護、環境治理的目標。怎樣進行協同，筆者認為，可以從下列思路構建京津冀水資源協同治理模式體系。

（一）治理主體協同

京津冀協同治理模式的構建首先需要治理主體協同，這一概念包括兩個層面。一是京津冀三地政府的府際協同。目前京津冀地區已建立了水污染協同防治小組，并取得了一些成就，但這一合作仍是粗淺的，依然存在各地方主體整體性治理意識淡薄、缺少長效可行的環境治理合作體制機制等諸多方面的問題。[8]因此需要：一要樹立防治領導權威，便于統籌引導、協調并進，通過權力調適和資源共享等方式突破行政區劃的邊界限制；其次建立統一的制度規范，明確相關法律條款及具體細則，以此來規范參與主體的行為，便于在涉及利益糾紛時有法可依、有章可循。[9]

二是京津冀三地多元主體的協同。協同治理模式的構建，不能僅依靠政府這一單一途徑，更需要三地除府際外，在市場、社會組織及公眾層面的全面協同。但多方治理主體全面協同治理的實現并非一蹴而就，需要付諸長期的努力，具體可以從宣傳教育、協同機制建設、政策法規制定等方面入手，培育社會各界的參與意識，提供充分的參與平臺。

（二）治理目標協同

在協同治理的過程中，各治理主體因立場不盡相同必然存在利益的博弈，因而必須樹立共同的治理目標并不斷加以強化。[10]京津冀地區水資源存在的問題主要有：各地區供需不平衡、污染嚴重、地下水超采使用、治理不到位、生態補償機制不完善等。且水是經濟發展的重要基礎性資源，是生產生活的必須品。因此，不斷提高水質、加強節水技術及水污染治理技術開發推廣是大勢所趨，也是各治理主體共同努力的方向。水具有多種形態，其對工、農業等各產業及人們生產生活的不可替代作用，是各治理主體協同治理關系建立的基礎。

（三）治理文化協同

文化是人類在共同生活的過程中創造出的重要財富，是人們共同的世界觀、價值觀、人生觀的體現，在人類改造世界、創造歷史的過程中起著重要的作用。首先，構建水資源協同治理主體的治理愿景，共同的治理愿景能夠起到整合和導向作用，通過樹立愿景可以在各治理主體基于自己的根據對情景的判斷和理解采取行動時擔任溝通中介，進而消除隔閡、促成合作。其次，通過有效宣傳促進集約用水、珍惜水資源的文明養成，具體可采取政府倡導、社區宣傳、納入企業考核指標等手段，喚起人們節約用水、合理用水、杜絕水污染的意識，幫助其逐步養成良好的用水習慣。再者，創新發展水文化傳承體系，采取線上線下相結合的宣傳途徑，進企業、進社區、進校園進行水文化宣傳教育，并通過互聯網平臺等宣傳媒介擴大宣傳范圍，塑造人人節水、人人愛水的文化氛圍。

（四）治理過程協同

水資源的治理包括水資源的引入、儲存、分配、凈化、回收和污水處理等，只有充分認識各環節之間的關系，有針對性地進行管理控制，才能提高整體效能。在這一過程中，要充分發揮各治理主體的優勢，在合理的范圍內“各顯神通”，只有這樣才能事半功倍。首先，政府應發揮其主導作用，站在京津冀協同發展的高度，結合區域定位制定區域水資源治理規劃，做好頂層設計；在實踐中不斷修正水資源協同治理的政策法律法規，以規范工農業及生態、生活用水行為，補齊水資源治理短板；通過財政轉移支付、稅收減免、行政獎懲等措施激勵企業、社會組織、公民等其他主體積極參與水資源建設；通過調研完善市場水權配置、交易機制。[11]其次，發揮市場的調節作用，促進京津冀地區產業升級，對工、農業產業布局進行規劃，將工業企業按照類型集中在相應區域，以方便資源的統一調配，對高污染企業進行檢測，幫助其引進先進技術降低水污染；發展生態農業，加大綠色農業發展力度，實現傳統農業轉型，通過整合耕地資源、推廣節水灌溉技術、減少化肥施用量、生活垃圾集中處理降低水污染，提高水資源利用率。再者，有效利用社區組織及居民力量，鞏固水資源治理根基，人民群眾是一切政策規劃的最終執行者，鼓勵和引導社區組織及居民加入到協同治理的隊伍中，更有利于各項政策落地。

（五）治理方式協同

水資源治理方式的協同主要包括以下幾方面：首先，從治理手段方面，綜合運用指令、標準、水價、水費、稅收等行政和經濟手段規范各主體用水行為，并鼓勵社會公眾自主管理。由于供水量有限，隨著經濟發展供水需求又在不斷增長，水資源治理的各種在建工程耗費成本高，水資源的供應成本也在不斷提高，因此需要通過制定用水標準、水價改革、稅收調節等手段來促使社會各界自覺規范用水。其次，強化科學技術支撐，水資源治理離不開強大的技術支撐，目前京津冀地區在工業生產及農業灌溉節水技術、水污染治理技術、水循環技術等方面都存在不足，因而需要建立專項基金，加大技術創新投入力度。

再者，推進各主體信息共享建設，以現有的京津冀及周邊地區水污染協作領導小組為合作基礎，不斷完善區域內水資源質量檢測、污染指標、水環境監測等數據的體系建設，實現信息實時共享，制定應急預案，實現及時有效防治。最后，構建生態補償長效機制，[12]保證生態補償標準能夠彌補生態環境保護地區的機會成本和實際保護成本以保障生態環境保護的可持續；同時搭建京津冀生態補償執行平臺，設立專門機構具體負責生態價值評估、補償標準的制定實施，使補償工作常態化；推廣人才補償和技術補償，開展人才隊伍建設，提高受償地區的生產能力，緩解當地保護生態環境的壓力。

[1]趙海艇.京津冀農村水資源防治法律問題研究[D].保定：河北大學，2019.

[2]國家統計局. 2019中國統計年鑒 [M].北京：中國統計出版社，2019.

[3]胡新元，楊生茂，郭天文.新建節能日光溫室土壤特點及培肥措施[J].甘肅農業科技，2001(1).

[4]曹曉峰，胡承志，齊維曉，等.京津冀區域水資源及水環境調控與安全保障策略[J].中國工程科學，2019(5).

[5]工業和信息化部，水利部，科技部，財政部.京津冀工業節水行動計劃（工信部聯節〔2019〕197號）[Z].2019-9-12.

[6]周潮洪，張凱.京津冀水污染協同治理機制探討[J].海河水利.2019(1).

[7]曹姣星.生態環境協同治理的行為邏輯與實現機理[J].環境與可持續展.2015(2).

[8]李陽.京津冀區域生態環境的協同治理[J].內蒙古科技與經濟.2015(19).

[9]秦紅.京津冀區域水污染協同防治法律問題研究[D].保定：河北大學.2017.

[10]周菁.協同治理視角下的跨區域生態環境綜合治理[J].中國環境監察.2018(12).

[11]趙恩靈.京津冀協同發展下引灤水資源優化配置思考[J].水利規劃與設計.2019(12).

[12]李惠茹，劉永亮，楊麗慧.構建京津冀生態環境一體化協同保護長效機制[J].宏觀經濟管理.2017(1).

TV21

A

1673-2030(2021)01-0070-06

2020-09-05

2019河北省社科基金項目“鄉村振興戰略視閾下河北省農村水資源協同治理模式研究”（HB19GL062）；2019年邯鄲市科技局項目（19422303008-71）；2018年河北省水生態文明及社會治理研究中心項目（2018SZX7）研究成果

王華東（1977—），男，湖北隨州人，河北工程大學管理工程與商學院碩士生導師，研究方向為鄉村振興、水資源管理；侯路沙（1991—），女，河北邯鄲人，河北工程大學管理工程與商學院碩士研究生。李曉東（1987—），男，河北邯鄲人，河北工程大學管理工程與商學院碩士研究生。

（責任編輯：朱艷紅）