京津冀公共服務均等化的優化路徑研究

馬斌，姚東來，夏梓瑩，韓冰

京津冀發展研究

京津冀公共服務均等化的優化路徑研究

馬斌a，姚東來a，夏梓瑩a，韓冰b

（河北經貿大學 a.公共管理學院；b.會計學院，河北 石家莊 050061）

基于系統動力學理論，結合2005-2017年面板數據構建了京津冀公共服務的仿真模擬模型，在對模型科學性進行檢驗的基礎上，提出維持現狀、平穩發展和優先發展共計三種模擬情景進行對比分析。結果發現，京津冀三地公共服務水平不均等狀況表現出階段性、地域性和“虛假性”特征；京津冀各自子系統公共服務敏感性各不相同，部分公共服務領域的高速發展難以帶動整體公共服務水平的顯著提高；經濟因素對公共服務均等化的實現起主導性作用，人口因素則起輔助性作用。

公共服務；系統動力學；京津冀

一、引言

長期以來，公共服務均等化作為公共管理學的重要研究方向，受到國內外學者的廣泛關注。京津冀地區由于經濟總量、人口數量以及行政地位的巨大落差，導致區域間公共服務資源配置存在不均衡、差距大等現實問題，嚴重制約了京津冀協同發展的進程，是公共服務均等化研究進程中最具研究意義的區域。

通過對公共服務均等化的文獻梳理發現，國內外學者關于該問題的研究成果頗豐，主要集中于理論內涵、制度保障以及供給模式等方面。具體而言，從內容來看，主要圍繞公共服務均等化的概念、內容、范圍、標準等，并通過實證方法對區域間公共服務均等化水平進行測度（武義青等[1]，2017；彭雷霆[2]，2019）。如：區域內公共服務均等化水平（吳晶[3]，2017；朱楠等[4]，2019）、城鄉公共服務均等化水平（張暉[5]，2018；樊繼達[6]，2019），普遍共識是我國公共服務均等化水平有待提高（田發[7]，2010；祁毓[8]，2019）。近年來，國內運用系統動力學方法研究公共服務問題成為了研究熱點[9]。張彥琦等[10]（2011）嘗試基于系統動力學模型，對基本醫療衛生服務資源的配置及其效率進行了分析。王幼松[11]（2017）基于系統動力學模型對公共投資績效評價進行了研究，并提出針對性的解決方案。王旭嘉等[12]（2014）運用系統動力學建模方法，對我國典型城市政府購買養老服務管理機制系統的變量關系進行了仿真模擬預測。田旭[13]（2018）以西藏為例，將系統動力學建模方法引入到公共服務支出結構中，并提出了公共服務支出結構優化的仿真設想，明確了公共服務支出結構的戰略思路。周小剛等[14]（2021）基于系統動力學方法，分析了不同情景下城市戶籍改革中公共服務的政策實施效果，并提出提高公共服務支出水平，有利于提升戶籍改革效果。這些研究不僅證明了公共服務角度進行仿真研究的實際效果，同時說明采用系統動力學實行公共服務仿真效果的突出之處，為本文的研究提供理論支持。

鑒于此，本文基于公共服務均等化未來發展視角，嘗試運用系統動力學建模方法，仿真模擬出每一個發展路徑下京津冀公共服務均等化的最終結果，甄別京津冀基本公共服務均等化發展的有效方案。在此基礎上，對未來實現公共服務均等化提出相應對策與建議，為加快推進京津冀公共服務均等化提供理論參考和決策依據。

二、模型構建

（一）數據處理及權重計算

為計算京津冀公共服務均等化水平，采用熵值法確定指標權重，公式如下：

（二）指標體系

為合理界定研究范圍，參考基本公共服務的內涵并結合相關研究成果[15]，構建了京津冀公共服務系統的評價體系，共包含5個二級指標，23個三級指標。（見表1）其中，本文所涉及到數據均來源于歷年《中國城市統計年鑒》《北京統計年鑒》《天津統計年鑒》《河北經濟年鑒》以及政府網站公布的年度統計公報，個別年份缺失數據，是采用插值法和灰色關聯預測法根據相鄰年份的數據進行必要的修正與處理而獲得。

表1 京津冀公共服務系統的評價體系

（三）模型設置

（1）模型假設

處于理想狀態下，模型就是對現實問題最真實的再現。但實際上，現實因素變化莫測，若要全面體現出現實情況難度較大，因此需要對模型仿真模擬環境進行限定。具體假設可分為兩種：一，京津冀公共服務系統只受本文中所提到的影響因素，不受其他任何外界影響；二，京津冀公共服務系統的發展處于平穩狀態。

（2）參數設置

本文因多數子系統中顯變量為離散變量，并且模擬輸出的圖像中有明顯的鋸齒狀，因此在Vensim軟件中把模型的積分方法定為歐拉算法，以2005年為基期，模擬結束時間于2050年。

（3）主要函數關系設置

通過SPSS 25.0利用線性回歸及曲線擬合尋找變量間具體公式，由于篇幅限制，僅以北京市為例，列出模型中所涉及的醫療衛生服務財政支出與財政總支出之間的擬合方程及GDP增長率的表函數，擬合結果詳見表2：

表2 擬合結果

因變量：醫療衛生服務財政支出，R2值為0.991。

故醫療衛生服務財政支出與財政總支出的函數關系表達式為：

而表函數則為Vensim特有函數，其基礎表達式為：

故GDP增長率的表函數表達式為：

GDP增長率 = WITH LOOKUP (Time([(2005，0.06)-(2017，0.2)]，

(2005，0.162)，(2006，0.202)，(2007，0.131)，(2008，0.088)，(2009，0.155)，

(2010，0.103)，(2011，0.109)，(2012，0.084)，(2013，0.082)，(2014，0.079)，

(2015，0.083)，(2016，0.089)，(2017，0.081)))

綜上，京津冀公共服務流圖繪制情況如下：

圖1 京津冀公共服務系統流量存量圖

（四）模型檢驗

模型是對實際情況的仿真模擬，具有很強的還原性，但是顯示公共服務系統相比較而言更復雜，所以，檢驗最終確立的京津冀公共服務系統動力學模型是非常重要的。本文選用經典的模型心智測試進行檢驗。科學的一大特征就是可重復性，進行模型心智特征對于系統動力學模型檢驗是關鍵的科學測試的方法，它的價值在于檢測建立的模型對于原始數據能否直接展現，也就是模擬得出的曲線數據同時間序列中所得出數值同原始的是否相同，確保原始數據同仿真數據之間的絕對誤差在10%以內，下列為計算數據公式：

基于上述公式，將2005-2017年的原始數據作為參考樣本，對京津冀公共服務系統動力學模型實行心智測試，如下圖：

圖2 北京市心智測試結果圖 圖3 天津市心智測試結果圖 圖4 河北省心智測試結果圖

圖2-4的雷達圖中呈現了2005-2017年京津冀公共服務各子系統部分指標心智模型測試結果。其中，P代表人口總量、GDP代表地區生產總值、FE代表財政支出、AUR代表市轄區道路面積、MTP代表衛生技術人員數、CPL代表公共圖書館藏書量、PFT代表小學專職教師數、SVS代表環衛車輛數。從圖中可以看出，京津冀三地的人口總量、GDP等因素所得出的模擬結果同真實數值之間的絕對誤差值保證在10%的范圍內；市轄區道路面積、衛生技術人員數等因素的仿真模式數據同真實數據之間的誤差保證在10%之內，除了2005年等極少數年份之外，其余年份均達標。所以，以全部除個別年份之外的角度看，各項仿真模擬數據與實際數據之間的差額都控制在10%以內。這表明，設計出的京津冀公共服務系統動力學模型符合心智模型測試的要求，表明京津冀公共服務系統動力學模型的邊界等因素都比較符合要求，并且結果能夠真實的反映出京津冀公共服務發展狀況。

三、情景仿真模擬及不均等程度分析

由于京津冀公共服務不均等問題突出，河北省是制約京津冀公共服務均等化短板原因之一。所以，本文主要針對河北省提出模擬路徑，由于該地區的發展速度較緩慢，發展水平較快的北京市和天津市的發展速度仍保持原有狀態。

（一）路徑設計

本文充分考慮河北省基本公共服務的實際情況，提出了三條發展路徑，分別為對照路徑（路徑一）、優先發展某一公共服務領域路徑（路徑二）以及經濟發展與人口增長路徑（路徑三）。其中，路徑二與路徑三均以路徑一為參照對象，分別對模型中參數進行差異化設置，依次模擬不同路徑下整體公共服務水平的提升情況，具體路徑設置情況詳見表3：

表3 模擬路徑

（二）情景模擬結果與不均等程度分析

通過Vensim軟件，將京津冀公共服務的三個路徑重新進行情景仿真模擬，最終計算出每個路徑之下的京津冀公共服務發展狀況。

（1）路徑一：維持現狀，平穩發展

按路徑一設置參數，進行情景模擬，結果如下：

圖5 京津冀公共服務水平情景模擬結果圖

從模擬結果上看，京津冀三個地區的公務服務水平都有所提升，不均等情況也得到適當的緩解，但是差距仍然很大。可以從數據中清晰看出，2005-2050年期間，京津冀三地的公共服務水平年增長速度為1.3%、0.7%和1.7%。三地中，河北省的公共服務水平提高的幅度最明顯，北京市排第二。天津市最近幾年主動的擠出“GDP”水分，嚴重影響發展速度，盡管這樣，天津市的公共服務水平仍然在河北省之上，同河北省之間的差距越來越小。北京市作為我國的首都，發展速度突飛猛進，這也使得北京市的基本公共服務水平遠遠超過天津市和河北省。

為了準確概述京津冀公共服務不均等程度的變化情況，采用情景模擬數值的方式對其進行描述統計，將各年份河北省與北京市、河北省與天津市以及天津市與北京市公共服務水平的變異系數計算出來，以此衡量京津冀公共服務水平不均等程度，并繪制瀑布圖如下：

圖6 京津冀公共服務不均等程度瀑布圖

從圖6中可以看出，京津冀地區的整體公共服務變異系數值呈現出不同程度的下降態勢，下降約0.046，根據數據能夠得出在2005-2016年期間，京津冀地區的公共服務水平差距越來越小，公共服務逐步提高。結合實際來看，第一是河北省和天津市的發展速度越來越快。從2000年開始到2016年，天津市的發展水平一直高于國家平均發展水平，在各省份排名靠前。第二“廊坊共識”等一些政策的成果開始表現出來。但最近三年的數據表現出京津冀公共服務水平不均等現象越來越明顯，主要受到天津市經濟下滑、河北省人口激增等因素的影響，該現象呈現持續增長的狀態。這種現象預計胡子哎2030年發生轉變，不均等現象逐漸縮小，表現出“倒U型”的趨勢，變異系數值將在2030年下降，到2050年下降0.051，下降幅度達到10個百分點，縮小的主要原因是河北省朝著天津市的方向努力，特別是2030-2050年的數值減少幅度，降幅高達34個百分點。反之，天津市的經濟呈現下滑趨勢，天津市同北京市的不均等程度差距越來越大，天津市—北京市公共服務水平變異系數值由2017年的0.257增加至2050年的0.319，增幅達到24.12個百分點，當前，河北省和北京市都朝著各自的發展方向發展，雖然公共服務不均等呈現下降趨勢，但是仍然有很大的差距。根據瀑布圖能夠明顯看出，京津冀地區公共服務不均等程度與河北省公共服務資源配置水平不高密切相關，值得政府長期關注。

（2）路徑二：優先發展某一公共服務領域

按路徑二設置參數，分別對情況Ⅰ至情況Ⅴ進行情景模擬，結果如下（見圖7-圖11）：

圖7 情況Ⅰ路徑模擬結果圖

圖8 情況Ⅱ路徑模擬結果圖

圖9 情況Ⅲ路徑模擬結果圖

圖10 情況Ⅳ路徑模擬結果圖

圖11 情況Ⅴ路徑模擬結果圖

在上述模擬結果圖中，標為“1”的線表示各子系統按照路徑二相應參數設置后的模擬結果，標為“2”的線則為按路徑一設置后模擬結果。通過對比可知，河北省公共服務水平在原有基礎之上均有所提高，但除情況Ⅱ以外其它增幅不顯著，與京津兩地相比雖有縮小但仍差距懸殊，京津冀三地之間的公共服務不均等問題仍然存在。展開來講，參考2050年推測出的模擬數據：河北省將在醫療衛生服務財政支出上高出目前的一半，整體公共服務水平提高0.296，增加幅度約達到13個百分點；公共文化服務財政支出同目前相比提高50%，整體公共服務水平提高0.122，增加幅度約達到6個百分點；基礎設施服務財政支出提高幅度同公共文化服務數據相似，整體公共服務水平由2.183提高至2.217，增幅約1.55%；公共教育服務財政支出提高50%，整體公共服務水平由2.183提高至2.2，增幅約0.78%；公共環境服務財政支出提高50%，整體公共服務水平提高0.033，增幅達到1.5個百分點。基于上述數據可以清晰看出，小幅度的提高各子系統財政支出對于公共服務水平影響較小。其一，如果河北省基于目前的GDP增長率和人口自然增長率，那么只小幅度的對各項公共服務財政支出是很難達到預期目標，并且公共服務水平也無法得到顯著提高。其二，可以清晰看出目前河北省針對公共服務所采取的措施不夠完善，力度較小，但河北省的人口總數卻遠遠超過北京市和天津市，河北省所提供的公共服務同該地區的人口數量相差較大，暫時無法達到預期目標。

（3）路徑三：經濟發展與人口增長

由上述兩種路徑模擬出的結果可知，基于當前的GDP與人口總數，減小京津冀地區之間的公共服務水平差距，最終確保公共服務均等化，不能僅僅依靠提高財政支出。所以，必須要調整模擬發展路徑。對參數進行調整后發現，GDP總量與人口總量是影響公共服務水平的關鍵因素。并且，實行模型敏感性測試檢驗中，GDP同樣影響公共服務水平，進一步證實了GDP總量在公共服務提升過程中至關重要，是一個關鍵因素。此外，人口總數也是一個核心因素，對公共服務水平存在過敏反映。

總之，基于上述的判斷、理論的相關知識，再結合京津冀地區的當前發展狀況，可以研究出四種情景路徑設計，并且每一種路徑的變量為GDP增長與人口自然增長率參數，根據變量的不同觀察基本公共服務提升幅度，將其最終數據與路徑一和路徑二展開對比。該實驗要經過多次試驗，這樣能夠有保證預測結果的實際性和可靠性。將GDP增長率在10%和5%的數據與波士頓矩陣圖中的數據相比較，人口增長率8‰和4‰的數據與波士頓矩陣圖圖中的數據相比較，最終形成以下四種模式。（見圖12）

圖12 經濟發展與人口增長路徑設計圖

按照上述設計，通過Vensim軟件模擬結果如下：

圖13“低—高”模式模擬結果圖

圖15 “高—高”模式模擬結果圖

圖16 “高—低”模式模擬結果圖

圖13-16呈現了不同模式的模擬結果，總體來看，上述四種模式中，以公共服務水平不均等數值為參考，“低——高”模式的數值影響最大，“高——低”模式的數值影響最小。仔細分析可以得出：①在“低——高”模式中，公共服務水平的數值一直處于最低水平，同路徑一作比較而言，它的數值與正常發展模擬數值和優先發展某一公共服務領域數值相比差距很大。并且，可以清晰看出京津冀地區的公共服務水平逐漸呈現下降趨勢，河北省的水平與京津兩地的水平差距越來越大。②在“低——低”模式中，所呈現的公共服務水平數值與“低——高”模式的數值相比，略高一籌，人口自然增長率持續低下導致人口總數越來越少，如果供給與物質基礎處于平衡的水平狀態下，人均占有量的提高，使公共服務水平同樣呈現上升趨勢。但是，同路徑一和路徑二相比較而言，結果與“低—高”模式的數據相近，河北省公共服務水平在對比之下呈現下降狀態，京津冀三地之間的差距越來越大，并且河北地區的公共服務水平在三地中一直是最低的。③在“高——高”模式中，能夠明顯看出河北省服務水平處于上升狀態，所得數據同路徑一和路徑二的虛擬數值相比，高于虛擬數值，并且京津冀三地之間的公共服務水平差距越來越小，公共服務不均的情況減少，并且河北省的公共服務水平會在2048年高于天津市，在京津冀三地中位列第二。④在“高——低”模式中，河北省的公共服務水平在三地中位列第一，大約在2043年超過天津市，并遠超過天津市逐漸接近北京市，同“高—高”模式相比較來看，超過天津市的時間預計會提前5年的時間。

四、主要結論及對策建議

（一）主要結論

綜上分析，本文基于系統動力學模型，構建了2005—2017年京津冀公共服務的仿真模型，模擬了不同發展路徑下公共服務均等化的演進結果，主要結論如下：一是，京津冀三地公共服務水平將有不同程度地提高，公共服務不均等狀況表現出階段性、地域性和“虛假性”特征。從時間序列上看，京津冀三地公共服務水平數值在2005至2050年間大部分年份呈現出逐年上升趨勢。二是，京津冀各自子系統公共服務敏感性不同，具有多樣化特征并且公共服務水平受多種因素共同制約，公共服務每個子系統的敏感性反饋結果各不相同，例如河北省每個子系統的財政支出所對應的子系統服務水平各不相同，其中醫療衛生服務所受影響力最大，而公共環境服務所受影響最小。三是，基于模型模擬的不同情景結果發現，京津冀地區的公共服務水平受到該地區經濟發展與人口因素的影響，有利與于平衡公共服務水平；經濟因素對公共服務產生正方向的影響，發揮主要的作用；人口影響對于公共服務水平起到反作用方向，發揮輔助作用[16]。

（二）對策建議

本文的實證結果在一定程度上揭示了京津冀公共服務均等化水平，可以為公共服務均衡發展提供重要的政策啟示。鑒于所得結論，提出以下對策建議：一是，因地制宜制定差異化的公共服務政策。公共服務不均等狀況表現出階段性、地域性和“虛假性”特征。這說明公共服務的不均等呈現出地域性、階段性特點，京津冀各政府應該在進行公共資源分配以及公共利益平臺搭建時，應因地制宜，差異化對待各城市的公共服務問題。特別是在公共政策制定時，除了考慮到整體定位外，還要考慮到局部差異。二是，差異化重點關注敏感反饋程度極端領域。京津冀各自子系統基本公共服務敏感性不同，具有多樣化特征并且公共服務水平受多種因素共同制約。這就需要各級政府在制定公共政策時差別化的對待各項影響指標，制定公共服務提升標準，實現均衡精準發展，盡量補齊發展短板，從整體上提高服務水平。目前河北省的公共服務發展呈現不平衡發展趨勢，且各子系統敏感性反饋結果不同，因此，河北省應充分考慮本地區實際情況，進一步發揮承接功能，做好北京非首都功能的承載。在大力補齊敏感度較低的公共服務領域的短板同時，實現均衡高質量發展。并且針對京津冀三地公共服務水平上的差距，京津冀地區還應協同制定公共服務提升目標，對弱勢項目進行精準扶持，進一步縮小三地之間的差距。三是，注重公共服務與經濟水平的協調發展。公共服務發展的基礎是經濟發展，經濟發展為公共服務提供資金、動力，通過經濟的高速發展，帶動公共服務水平的提高，將蛋糕做的更大更好，發揮出更大的作用，擴大公共服務供給范圍，提高能力。京津冀地區要重點關注經濟發展同人口增長之間的內在聯系，抓住經濟增長的最低要求，基于人口的變化及時做出完善，確保公共服務供給能力同人口數量協調發展，盡量減小人口過快增長對公共服務造成的影響。除此之外，對于公共服務提升的標準提高一個等級，提高到人均服務層面，不可忽視人口基數對公共服務質量產生的影響，確保每個公共服務領域的人均底數數額符合標準。

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The Research on the Optimization Path of Equalization of Public Service in Beijing，Tianjin and Hebei

MA Bina, YAO Dong-laia, XIA Zi-yinga, HAN Bingb

(a.School of Public Administration,b.School of Accounting,Hebei University of Economics and Business, Shijiazhuang 050061,China.)

Based on the theory of system dynamics and combined with panel data from 2005 to 2017, this paper constructed a simulation model of public services in Beijing, Tianjin and Hebei. On the basis of verifying the scientificity of the model, three simulation scenarios of maintaining the status quo, stable development and priority development were proposed for comparative analysis. The results show that the inequality of public service level in Beijing-Tianjin-Hebei shows the characteristics of stage, region and “false”. The public service sensitivity of each sub-system in Beijing-Tianjin-Hebei is different, and the priority development of local public service areas can hardly lead to the significant improvement of the overall public service level. Economic factors play a leading role in the realization of equalization of public services, while population factors play an auxiliary role.

Public Services; System Dynamics; Beijing-Tianjin-Hebei

F28

A

1673-2030(2021)01-0059-11

2021-01-05

河北省科技計劃軟科學研究項目（20557671D）“京津冀城市群基本公共服務均等化的創新優化研究”；河北省高等學校人文社會科學研究項目（SD201011）“基于系統動力學京津冀基本公共服務的優化路徑”研究成果

馬斌（1963—），男，遼寧大連人，河北經貿大學公共管理學院教授，碩士生導師，研究方向為公共管理、公共政策分析；姚東來（1994—），男，河北晉州人，河北經貿大學公共管理學院碩士研究生；夏梓瑩（1995—），女，河北邢臺人，河北經貿大學公共管理學院碩士研究生；韓冰（1985—），女，吉林吉林人，河北經貿大學會計學院實習研究員，研究方向為社會治理、社會學。

(責任編輯：劉文星)