內(nèi)地高校港澳臺(tái)考試招生：歷史、挑戰(zhàn)與展望

陳捷

摘要：70余年來(lái)，內(nèi)地高校港澳臺(tái)考試招生制度先后經(jīng)歷了單軌主導(dǎo)、局部探索的制度萌芽期，雙輪驅(qū)動(dòng)、加權(quán)賦能的制度成型期，接軌互認(rèn)、強(qiáng)化支撐的制度鞏固期，重點(diǎn)突破、鼓勵(lì)創(chuàng)新的制度豐富期，呈現(xiàn)出獨(dú)特的制度變遷路徑。國(guó)家需求與多方訴求疊加是該制度變遷的動(dòng)力，“自上而下”與“自下而上”結(jié)合是該制度變遷的模式，漸進(jìn)變遷與路徑依賴(lài)交融是該制度變遷的特征。當(dāng)前，港澳臺(tái)地區(qū)青年受本土主義思潮影響、總體生源銳減、境內(nèi)外生源競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈、內(nèi)地高校差距日益加大等，對(duì)內(nèi)地高校港澳臺(tái)考試招生的鞏固發(fā)展形成了巨大挑戰(zhàn)。未來(lái)可從加強(qiáng)考試?yán)碚撗芯俊⑼苿?dòng)高校交流合作、堅(jiān)持借鑒與創(chuàng)新結(jié)合、堅(jiān)持考試與教育融合、堅(jiān)持掐尖與兜底并舉等方面綜合發(fā)力，推動(dòng)內(nèi)地高校港澳臺(tái)考試招生實(shí)現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)步發(fā)展。

關(guān)鍵詞：內(nèi)地高校;考試招生;制度變遷;港澳臺(tái)

自隋代創(chuàng)立科舉至今，考試作為選拔人才、傳承文化、維護(hù)穩(wěn)定的重要制度歷經(jīng)千年而不衰，在承載國(guó)家意志、強(qiáng)化國(guó)家權(quán)力、塑造國(guó)家文化的歷史使命中不斷煥發(fā)生機(jī)和活力。1949年以來(lái)，特別是1952年以來(lái)，隨著高等學(xué)校考試招生制度的確立，一系列連接高等學(xué)校和億萬(wàn)考生，并且事關(guān)國(guó)家團(tuán)結(jié)穩(wěn)定、引發(fā)社會(huì)關(guān)注的考試招生制度得以建立，內(nèi)地高校港澳臺(tái)考試招生制度就是其中之一。內(nèi)地高校港澳臺(tái)考試招生制度是黨和國(guó)家為實(shí)現(xiàn)選拔港澳臺(tái)地區(qū)優(yōu)秀青年進(jìn)入內(nèi)地高校，塑造其國(guó)家認(rèn)同和民族認(rèn)同，引導(dǎo)其自覺(jué)維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一、傳承中華文化、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)的目標(biāo)而作出的重要制度安排，是聯(lián)結(jié)國(guó)家和港澳臺(tái)地區(qū)的重要政治紐帶、制度紐帶和思想文化紐帶。“人類(lèi)社會(huì)的歷史是一部制度認(rèn)知、選擇和演變的歷史”[1]，“制度變遷決定了人類(lèi)歷史中的社會(huì)演化方式，因而是理解歷史變遷的關(guān)鍵”[2]。緣此，本文從制度變遷的視角對(duì)我國(guó)內(nèi)地高校港澳臺(tái)考試招生的歷史演變進(jìn)行回顧梳理，把握該制度變遷的動(dòng)力、規(guī)律、軌跡，考察該制度建設(shè)所取得的成果，并結(jié)合當(dāng)下面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，就考試招生的制度優(yōu)化進(jìn)行展望，以期為新時(shí)代內(nèi)地高校港澳臺(tái)考試招生工作創(chuàng)新提供鏡鑒。

一、內(nèi)地高校港澳臺(tái)考試招生制度的變遷

（一）發(fā)展脈絡(luò)

1949-1976年：?jiǎn)诬壷鲗?dǎo)、局部探索的制度萌芽期。該時(shí)期是我國(guó)從民國(guó)考試招生制度向新中國(guó)考試招生制度轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期。這一時(shí)期的主要特征是：內(nèi)地高校港澳臺(tái)考試招生制度包含于高考制度之中，尚未形成獨(dú)立的制度安排，同時(shí)國(guó)家允許并鼓勵(lì)以廣東為代表的局部地區(qū)結(jié)合具體情況進(jìn)行港澳臺(tái)考試招生制度的初步探索。新中國(guó)建立伊始，為保障國(guó)家建設(shè)所需人才，同時(shí)也為確保各項(xiàng)事業(yè)的平穩(wěn)過(guò)渡，1949年，中央人民政府決定“沿用新中國(guó)成立前的高校單獨(dú)招考方式選拔新生”[3]。1950年，為克服單獨(dú)招考引發(fā)的考試不公問(wèn)題，“東北、華北、華東三大區(qū)73所學(xué)校聯(lián)合考試招生”[4]。1951年，全國(guó)149所高校參加統(tǒng)一招考。1952年7月8日，教育部《關(guān)于實(shí)現(xiàn)一九五二年培養(yǎng)國(guó)家建設(shè)干部計(jì)劃的指示》正式將統(tǒng)一招考作為政治任務(wù)，高考制度正式確立，同時(shí)成立全國(guó)高等學(xué)校招生委員會(huì)，負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)高校招生工作。1953年，高等教育部和教育部《關(guān)于今年辦理港澳高中畢業(yè)學(xué)生回廣州升學(xué)問(wèn)題的幾點(diǎn)意見(jiàn)》指出，“為了更嚴(yán)重地打擊帝國(guó)主義，應(yīng)有組織地、主動(dòng)地采取各種各樣宣傳方式，爭(zhēng)取更多的港澳學(xué)生回來(lái)升學(xué)”，要求成立“港澳高中畢業(yè)生回廣州升學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)”，專(zhuān)門(mén)辦理港澳學(xué)生升學(xué)事宜，對(duì)港澳學(xué)生生活上盡量照顧，政治上務(wù)必嚴(yán)查，同時(shí)要“保證質(zhì)量”。1953-1965年，我國(guó)內(nèi)地高校港澳臺(tái)考試招生實(shí)行單軌主導(dǎo)的模式，港澳學(xué)生同樣參加高考，成績(jī)達(dá)到錄取標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，同等條件下優(yōu)先錄取。需要特別指出的是，1956年，中央批準(zhǔn)華僑事務(wù)委員會(huì)、高等教育部、共青團(tuán)中央《關(guān)于香港、澳門(mén)學(xué)生回內(nèi)地升學(xué)問(wèn)題的請(qǐng)示報(bào)告》，進(jìn)一步降低了港澳學(xué)生的高考錄取標(biāo)準(zhǔn)。1966-1976年文革爆發(fā)，主要招收港澳學(xué)生的暨南大學(xué)和華僑大學(xué)被迫停辦，文化考試被群眾推薦替代，“讀書(shū)無(wú)用論”“唯成分論”大行其道，內(nèi)地高校港澳臺(tái)考試招生制度建設(shè)由此中斷。

1977-1997年：雙輪驅(qū)動(dòng)、加權(quán)賦能的制度成型期。這一時(shí)期的主要特征是：內(nèi)地高校港澳臺(tái)考試招生制度逐漸從高考制度中獨(dú)立出來(lái)，初步形成了“兩校聯(lián)招考試”“全國(guó)聯(lián)招考試”雙輪驅(qū)動(dòng)的制度模式，大大擴(kuò)大了高校招生自主權(quán)，提高了港澳臺(tái)地區(qū)青年升讀內(nèi)地高校的比率。1977年，鄧小平同志發(fā)表《關(guān)于科學(xué)和教育工作的幾點(diǎn)意見(jiàn)》，要求立即恢復(fù)高考，我國(guó)高等教育戰(zhàn)線(xiàn)的撥亂反正正式拉開(kāi)序幕，在此背景下，內(nèi)地高校港澳臺(tái)考試招生制度迅速恢復(fù)重建。教育部《關(guān)于一九七七年高等學(xué)校招生工作的意見(jiàn)》首次提出“要注意招收一定數(shù)量的臺(tái)灣省籍青年”。1980年，內(nèi)地高校港澳臺(tái)考試招生制度正式從高考制度中獨(dú)立出來(lái)，成為一種全新的、承擔(dān)獨(dú)特任務(wù)的考試招生制度，開(kāi)始單獨(dú)命題、考試和錄取。1983年，中宣部、教育部、國(guó)務(wù)院僑辦《關(guān)于進(jìn)一步辦好暨南大學(xué)和華僑大學(xué)的意見(jiàn)》提出，“允許華僑大學(xué)和暨南大學(xué)兩校單獨(dú)招生”，此后，暨南大學(xué)、華僑大學(xué)聯(lián)合招收港澳臺(tái)僑及外籍學(xué)生入學(xué)考試（簡(jiǎn)稱(chēng)“兩校聯(lián)招考試”）迅速確立。1985年以后，經(jīng)過(guò)“七校聯(lián)考”“九校聯(lián)考”試點(diǎn)，越來(lái)越多的內(nèi)地高校開(kāi)始聯(lián)合舉行港澳臺(tái)考試招生，并于20世紀(jì)90年代拓展為覆蓋全國(guó)的普通高等學(xué)校聯(lián)合招收華僑、港澳臺(tái)學(xué)生考試（簡(jiǎn)稱(chēng)“全國(guó)聯(lián)招考試”）。至此，“兩校聯(lián)招考試”與“全國(guó)聯(lián)招考試”正式成為內(nèi)地高校港澳臺(tái)招生制度的固定模式。在此期間，高校的招生自主權(quán)不斷擴(kuò)大，可以根據(jù)自身實(shí)際需求和辦學(xué)特點(diǎn)招收港澳臺(tái)學(xué)生，積極性和主動(dòng)性得到進(jìn)一步激發(fā)。

1998-2011年：接軌互認(rèn)、強(qiáng)化支撐的制度鞏固期。這一時(shí)期的主要特征是：內(nèi)地高校港澳臺(tái)考試招生制度開(kāi)始與港澳臺(tái)地區(qū)各類(lèi)制度接軌，一些地方政府開(kāi)始組織高校單獨(dú)面向臺(tái)灣招生。同時(shí)，與考試招生制度配套的獎(jiǎng)學(xué)金制度相繼出臺(tái)，強(qiáng)化了對(duì)考試招生工作的支撐和保障作用。隨著香港順利回歸和澳門(mén)回歸步伐的臨近，港澳學(xué)生升讀內(nèi)地高校的意愿更加強(qiáng)烈，黨和國(guó)家對(duì)港澳學(xué)生的愛(ài)國(guó)主義教育愈加重視，在此背景下，1999年，教育部、國(guó)務(wù)院港澳辦《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)澳門(mén)教育交流迎接澳門(mén)回歸工作的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)做好招收澳門(mén)學(xué)生工作，避免只重?cái)?shù)量，不重質(zhì)量。2004年，《內(nèi)地與香港關(guān)于相互承認(rèn)高等教育學(xué)位證書(shū)的備忘錄》順利簽署，兩地學(xué)歷互認(rèn)取得突破。2011年，時(shí)任中共中央常委、國(guó)務(wù)院副總理李克強(qiáng)訪(fǎng)問(wèn)香港，宣布中國(guó)內(nèi)地承認(rèn)香港新高中學(xué)制與文憑考試資歷，兩地入學(xué)考試接軌取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。與此同時(shí)，內(nèi)地高校臺(tái)灣學(xué)生招生制度也在迅速變革。1999年，教育部宣布“允許除軍事院校以外的所有高校面向臺(tái)灣學(xué)生招生”，《福建省招收臺(tái)灣學(xué)生若干規(guī)定》正式出臺(tái)，福建師范大學(xué)和原福建中醫(yī)學(xué)院支持單獨(dú)招收臺(tái)灣學(xué)生。2005年，兩岸經(jīng)貿(mào)論壇提出15項(xiàng)措施，臺(tái)灣教育主管部門(mén)核準(zhǔn)的臺(tái)灣高等學(xué)校學(xué)歷正式獲得大陸認(rèn)可。2010年，教育部宣布“自2010年起大陸高等學(xué)校可依據(jù)臺(tái)灣地區(qū)大學(xué)入學(xué)考試學(xué)科能力測(cè)驗(yàn)（簡(jiǎn)稱(chēng)‘學(xué)測(cè)）成績(jī)招收臺(tái)灣高中畢業(yè)生”，123所大陸普通高校獲準(zhǔn)免試招收臺(tái)灣學(xué)生。此外，教育部、財(cái)政部于2005年、2006年相繼出臺(tái)了港澳臺(tái)僑學(xué)生入讀內(nèi)地高校的獎(jiǎng)學(xué)金制度，實(shí)現(xiàn)了從“適當(dāng)照顧優(yōu)先錄取”到“根據(jù)成績(jī)擇優(yōu)獎(jiǎng)勵(lì)”的轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步提高了配套優(yōu)惠政策的科學(xué)性和針對(duì)性，對(duì)港澳臺(tái)學(xué)生形成了追求卓越、向上向?qū)W的正向激勵(lì)，從而保證了招生質(zhì)量。同時(shí)，教育部等五部門(mén)于2005年先后出臺(tái)文件，就內(nèi)地高校招收港澳臺(tái)學(xué)生收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)作出調(diào)整，確保港澳臺(tái)學(xué)生與內(nèi)地學(xué)生同等收費(fèi)，進(jìn)一步增強(qiáng)了港澳臺(tái)學(xué)生對(duì)內(nèi)地高校港澳臺(tái)考試招生制度的滿(mǎn)意度和認(rèn)同感，從而有力推動(dòng)了該制度與港澳臺(tái)考試制度的順利接軌。

2012年以來(lái)：重點(diǎn)突破、鼓勵(lì)創(chuàng)新的制度豐富期。這一時(shí)期最主要的特征有兩點(diǎn)：一是教育部免試政策迅速發(fā)展，得到越來(lái)越多高校的支持，港澳地區(qū)招生獲得重點(diǎn)突破;二是內(nèi)地高校港澳臺(tái)考試招生制度迎來(lái)了重大歷史機(jī)遇期，有關(guān)高校在招生制度方面的創(chuàng)新得到越來(lái)越多的鼓勵(lì)和支持。2011年，教育部出臺(tái)《2012年內(nèi)地部分高校免試招收香港學(xué)生辦法（試行）》，內(nèi)地高校免試招收香港學(xué)生作為一項(xiàng)制度最終確立下來(lái)。從2012年到2019年，擁有免試招收香港學(xué)生資格的內(nèi)地高校從63所增長(zhǎng)至109所，大大增加了內(nèi)地高校招收香港學(xué)生的規(guī)模（2012-2016年累計(jì)有超過(guò)6400名香港學(xué)生通過(guò)教育部免試被內(nèi)地高校錄取），為不同層次的香港學(xué)生提供了多種選擇。與此同時(shí)，2014年，香港特區(qū)政府推出“內(nèi)地大學(xué)升學(xué)資助計(jì)劃”，對(duì)在內(nèi)地指定院校學(xué)習(xí)學(xué)士學(xué)位課程并通過(guò)審查的香港學(xué)生提供資助。2016年，香港特區(qū)政府教育局推出“香港副學(xué)位畢業(yè)生升讀華僑大學(xué)銜接學(xué)位課程試行計(jì)劃”，規(guī)定畢業(yè)于香港17所指定院校的副學(xué)位學(xué)生可升讀華僑大學(xué)的11個(gè)學(xué)士專(zhuān)業(yè)。2018年，《教育部辦公廳關(guān)于在部分高校開(kāi)展采用澳門(mén)“四校聯(lián)考”成績(jī)錄取澳門(mén)學(xué)生試點(diǎn)工作的通知》批準(zhǔn)10所內(nèi)地高校采認(rèn)澳門(mén)“四校聯(lián)考”（澳門(mén)大學(xué)、澳門(mén)理工學(xué)院、旅游學(xué)院及澳門(mén)科技大學(xué)四所高校聯(lián)合入學(xué)考試）成績(jī)錄取澳門(mén)學(xué)生，為內(nèi)地高校聯(lián)合澳門(mén)高校進(jìn)行招生制度創(chuàng)新提供了保障。至此，相互支撐、各有側(cè)重、因地制宜的內(nèi)地高校港澳臺(tái)考試招生制度體系初步形成。

（二）變遷的動(dòng)力、模式與特征

1.變遷動(dòng)力：國(guó)家需求與多方訴求疊加

國(guó)家需求是內(nèi)地高校港澳臺(tái)考試招生制度變遷的根本動(dòng)力。根據(jù)我國(guó)學(xué)者廖平勝的觀(guān)點(diǎn)，“凡成文法規(guī)性考試的創(chuàng)建與實(shí)施，都是國(guó)家意志的體現(xiàn)”[5]，因此，內(nèi)地高校港澳臺(tái)考試招生制度作為承載國(guó)家意志的重要載體，必然要隨著國(guó)家需求的變化而不斷變遷。建國(guó)初期，鞏固國(guó)家政權(quán)，打擊帝國(guó)主義囂張氣焰，消除西方敵對(duì)勢(shì)力對(duì)國(guó)內(nèi)意識(shí)形態(tài)安全的威脅是國(guó)家的首要需求，在此背景下，國(guó)家大力支持廣東地區(qū)面向香港招生，爭(zhēng)取香港人民對(duì)國(guó)家政權(quán)的擁護(hù)。20世紀(jì)70年代末，中美、中日先后建交，維護(hù)海峽兩岸和平，促進(jìn)祖國(guó)統(tǒng)一成為國(guó)家需求，在此背景下，教育部大力支持內(nèi)地高校開(kāi)啟招收培養(yǎng)臺(tái)灣學(xué)生的先河;香港、澳門(mén)相繼回歸后，增強(qiáng)港澳青年的國(guó)家認(rèn)同，促進(jìn)港澳人心回歸上升為國(guó)家需求，內(nèi)地高校港澳考試招生制度迅速與港澳考試招生制度接軌;與此同時(shí)，作為聯(lián)系港澳臺(tái)地區(qū)與祖國(guó)的重要紐帶，內(nèi)地高校港澳臺(tái)考試招生制度必須盡可能地回應(yīng)港澳臺(tái)社會(huì)各界對(duì)公平的訴求，必須盡可能契合港澳臺(tái)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、教育、科技等事業(yè)發(fā)展的實(shí)際，同時(shí)也要考慮內(nèi)地各界對(duì)高等教育效率的要求，因此，港澳臺(tái)以及內(nèi)地社會(huì)各方的需求共同構(gòu)成了內(nèi)地高校港澳臺(tái)考試招生制度變遷的重要?jiǎng)恿ΑＲ韵愀蹫槔?009年香港地區(qū)推行教育改革，以中學(xué)文憑考試取代中學(xué)會(huì)考及高級(jí)程度會(huì)考，使得香港學(xué)生升學(xué)壓力增加，為滿(mǎn)足香港青年的升學(xué)訴求，自2012年起，部分內(nèi)地高校獲批將香港中學(xué)文憑考試成績(jī)作為錄取香港學(xué)生的標(biāo)準(zhǔn)，專(zhuān)門(mén)面向香港學(xué)生的教育部免試規(guī)模逐步擴(kuò)大。

2.變遷模式：“自上而下”與“自下而上”結(jié)合

一方面，“中國(guó)政體的突出特點(diǎn)是以中央政府為中心的一統(tǒng)體制”[6]，在這種體制下，中央政府通過(guò)“自上而下”的制度供給推動(dòng)政策方針在各地的貫徹落實(shí)，確保上下一心、令行禁止，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)國(guó)家的治理。同時(shí)，根據(jù)學(xué)者盧現(xiàn)祥的研究，“中國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代和改革之初，均選擇的是‘自上而下的供給主導(dǎo)型制度變遷方式”[7]。在具體的實(shí)踐過(guò)程中，1979年之前，內(nèi)地高校港澳臺(tái)考試招生制度包含于高考制度之中，從測(cè)試制度到錄取制度，再到管理制度的變遷，無(wú)不體現(xiàn)“自上而下”推動(dòng)的實(shí)踐邏輯，由教育部訂立具體規(guī)則，各省市各高校負(fù)責(zé)具體貫徹落實(shí)。另一方面，內(nèi)地高校港澳臺(tái)考試招生制度作為一項(xiàng)承擔(dān)特殊政治使命、面向特殊人群、接軌特殊地區(qū)的制度設(shè)計(jì)，又有其靈活性的一面。鑒于港澳臺(tái)地區(qū)歷史和現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性，地方政府和高校需要更多的權(quán)力，以便更加靈活地針對(duì)港澳臺(tái)地區(qū)開(kāi)展招生工作，取得港澳臺(tái)生源的認(rèn)同。在這種前提下，中央政府通常會(huì)給地方政府和高校一定的行動(dòng)自主權(quán)，以便其探索更加符合實(shí)際情況的制度安排。例如，允許華僑大學(xué)、暨南大學(xué)探索對(duì)港澳臺(tái)自主招生，鼓勵(lì)福建省、廣東省發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢(shì)和僑鄉(xiāng)優(yōu)勢(shì)，探索制定接軌港澳臺(tái)地區(qū)的招生政策和港澳臺(tái)學(xué)生升入內(nèi)地高校的優(yōu)惠政策。一旦地方高校和政府認(rèn)識(shí)到新制度安排具有潛在收益時(shí)，便會(huì)主動(dòng)進(jìn)行制度創(chuàng)新，即形成“自下而上”的誘致性制度變遷。

3.變遷特征：漸進(jìn)變遷與路徑依賴(lài)交融

在諾斯看來(lái)，人類(lèi)歷史存在漸進(jìn)式變遷與突進(jìn)式變遷兩種制度變遷路徑，除去戰(zhàn)爭(zhēng)、災(zāi)難等極端事件引發(fā)的突進(jìn)式制度變遷外，絕大部分制度變遷是連續(xù)性、漸進(jìn)式變遷。與絕大部分制度一樣，我國(guó)內(nèi)地高校港澳臺(tái)考試招生制度的變遷亦遵循漸進(jìn)變遷的路徑。首先，這是由我國(guó)的國(guó)情決定的。作為一個(gè)幅員遼闊、地域特征多樣的大國(guó)，穩(wěn)定的局勢(shì)和共同的信念是實(shí)現(xiàn)有效治理的關(guān)鍵，這就決定了我國(guó)政府在推進(jìn)制度變遷時(shí)必然采取審慎的“摸著石頭過(guò)河”的態(tài)度，以免造成不同地區(qū)之間圍繞制度產(chǎn)生巨大的分歧而導(dǎo)致各類(lèi)矛盾激化。同時(shí)，內(nèi)地高校港澳臺(tái)考試招生制度作為一項(xiàng)承載著獨(dú)特政治使命的制度，要盡可能在中央統(tǒng)一制度和港澳臺(tái)地區(qū)獨(dú)特制度之間尋找契合點(diǎn)，并且最大程度地消弭制度和價(jià)值差異，因此，必然要保持一種審慎的理性。其次，這是多種利益主體博弈的結(jié)果。我國(guó)內(nèi)地高校港澳臺(tái)考試招生制度的形成，本質(zhì)上是中央政府與地方政府以及港澳臺(tái)政府、內(nèi)地高校與港澳臺(tái)政府和高校、內(nèi)地學(xué)生與港澳臺(tái)學(xué)生博弈的結(jié)果，參與博弈的各類(lèi)主體價(jià)值觀(guān)、思想觀(guān)念、利益訴求等各不相同，欲達(dá)成共識(shí)，盡量獲得多方認(rèn)可，必然要進(jìn)行長(zhǎng)久復(fù)雜的博弈，這也決定了這一制度設(shè)計(jì)必然要同時(shí)兼顧多種復(fù)雜利益主體，受到多方力量的制約，因此只能是漸進(jìn)式的變遷。再次，這也得到了70余年制度變遷實(shí)踐的印證。通過(guò)對(duì)70年來(lái)20余項(xiàng)核心制度的梳理可以得知，中央政府始終是制度變遷的主導(dǎo)者，同時(shí)，在具體實(shí)施過(guò)程中，除十年文革的中斷外，內(nèi)地高校港澳臺(tái)考試招生制度在1953年至1979年間始終采取高考制度，從1980年至今主要采取“兩校聯(lián)招考試”“全國(guó)聯(lián)招考試”和教育部免試等多種形式，其間并無(wú)間斷。此外，在具體內(nèi)容方面，1980年以來(lái)，我國(guó)關(guān)于“兩校聯(lián)招考試”和“全國(guó)聯(lián)招考試”的具體規(guī)定基本是連續(xù)的，只是在不同年份根據(jù)實(shí)際情況對(duì)考試科目、報(bào)考條件以及錄取標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行過(guò)簡(jiǎn)單修改，最大限度地保證了制度的連續(xù)性與穩(wěn)定性。

內(nèi)地高校港澳臺(tái)考試招生制度變遷之所以呈現(xiàn)漸進(jìn)式特征與其路徑依賴(lài)密不可分，根據(jù)諾斯的觀(guān)點(diǎn)，制度成本、學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)調(diào)效應(yīng)和適應(yīng)性期望四者共同形成了制度變遷的路徑依賴(lài)。首先，“制度最初設(shè)立時(shí)的初始成本是巨大的”[8]。因此，制度變遷主導(dǎo)者往往傾向于維護(hù)制度的穩(wěn)定性，以最大限度降低制度成本。其次，社會(huì)中的組織，如高校等，為了適應(yīng)最新的制度，往往需要一個(gè)學(xué)習(xí)的過(guò)程，以熟悉制度的內(nèi)容、程序和價(jià)值，而一旦高校完成了這一學(xué)習(xí)過(guò)程，便成為新制度的自覺(jué)遵循者和積極擁護(hù)者，這從越來(lái)越多的高校參與“全國(guó)聯(lián)招考試”和教育部免試可以得到驗(yàn)證。再次，制度確立后，制度相關(guān)者往往圍繞制度實(shí)施形成協(xié)調(diào)效應(yīng)，在這一過(guò)程中，相關(guān)者在制度的正式約束之下，圍繞各自的訴求和具體實(shí)踐的需求達(dá)成各種非正式契約，形成行動(dòng)共識(shí)。最后，一項(xiàng)制度一旦受到社會(huì)的歡迎，便會(huì)強(qiáng)化相關(guān)主體對(duì)該制度的適應(yīng)性期望，從而降低該制度施行的不確定性，增強(qiáng)制度的持久性，從而達(dá)到報(bào)酬遞增的效果。綜上，我國(guó)內(nèi)地高校港澳臺(tái)考試招生制度的漸進(jìn)變遷與路徑依賴(lài)是相互交融、彼此互補(bǔ)的，二者共同維持了這一制度的穩(wěn)定性和持久性。

二、內(nèi)地高校港澳臺(tái)考試招生面臨的挑戰(zhàn)

（一）本土主義思潮影響青年意識(shí)形態(tài)

近年來(lái)，特別是2008年金融危機(jī)以來(lái)，伴隨著逆全球化潮流的興起，民粹主義和本土主義在很多國(guó)家和地區(qū)受到追捧。港澳臺(tái)地區(qū)隨著經(jīng)濟(jì)增速的放緩、就業(yè)機(jī)會(huì)的減少、社會(huì)福利的遲滯以及收入差距的拉大，本土主義思潮開(kāi)始對(duì)青年的意識(shí)形態(tài)產(chǎn)生較為明顯的影響，同時(shí)，在西方泛化勢(shì)力和港澳臺(tái)“獨(dú)派”勢(shì)力的雙重誤導(dǎo)下，本土主義與極端主義和分裂主義逐漸融合，在廣大青年群體中加劇了本土意識(shí)與國(guó)家意識(shí)的對(duì)立沖突。在香港，“香港青年在朋輩效應(yīng)影響下默許或支持激進(jìn)社會(huì)運(yùn)動(dòng)，成為香港青年本土派政治崛起的主要支持者和參與者”[9]，本土主義逐漸演變成以“自決”和“獨(dú)立”為核心的分裂主義。[10]在臺(tái)灣，由本土主義所引發(fā)的青年對(duì)國(guó)家和民族的“離心力”也呈逐漸增強(qiáng)之勢(shì)。“臺(tái)獨(dú)”分子誘導(dǎo)臺(tái)灣青年提出“臺(tái)灣青年新態(tài)度”，弘揚(yáng)所謂“臺(tái)灣本土文化”[11]，特別是以“首投族”為代表的臺(tái)灣青年“中國(guó)意識(shí)”退化。[12]有鑒于此，如何將更多優(yōu)秀中華文化融入考試之中，提升中華文化對(duì)青年的吸引力與感召力，從而通過(guò)中華文化強(qiáng)化青年的國(guó)家意識(shí)，將是擺在內(nèi)地高校港澳臺(tái)考試招生制度設(shè)計(jì)者面前的重要課題。

（二）總體生源銳減，生源競(jìng)爭(zhēng)激烈

首先，受低生育率影響，香港高中畢業(yè)生人數(shù)銳減，這無(wú)疑加大了內(nèi)地高校吸引香港學(xué)生的難度。其次，港臺(tái)高校吸納港臺(tái)生源的意愿逐步增強(qiáng)。香港中文大學(xué)自2012年起，每年對(duì)臺(tái)招生不少于60人，香港科技大學(xué)對(duì)臺(tái)招生人數(shù)持續(xù)增加，香港浸會(huì)大學(xué)、香港教育大學(xué)則以不限名額、放寬獎(jiǎng)學(xué)金申請(qǐng)條件、降低學(xué)測(cè)分?jǐn)?shù)門(mén)坎等方式吸引臺(tái)灣學(xué)生。與此同時(shí)，臺(tái)灣定期在香港舉辦臺(tái)灣高等教育展，臺(tái)灣院校與香港中學(xué)結(jié)盟，優(yōu)先錄取經(jīng)個(gè)人申請(qǐng)方式報(bào)讀并獲校長(zhǎng)推薦的學(xué)生，更提供學(xué)費(fèi)減免。再次，歐美、日本等地區(qū)和國(guó)家積極搶奪港澳臺(tái)生源。臺(tái)灣官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，島內(nèi)高中職畢業(yè)生赴海外就讀人數(shù)大幅增加，其中大部分選擇歐美、日本的高校。與此同時(shí)，英美兩國(guó)高校則充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，爭(zhēng)取香港國(guó)際學(xué)校等傳統(tǒng)知名院校的優(yōu)秀生源。為了更好地爭(zhēng)取香港學(xué)生，美國(guó)有關(guān)部門(mén)還將作為申請(qǐng)美國(guó)高校重要參考的SAT考試的考點(diǎn)設(shè)在香港亞洲國(guó)際博覽館，每年都有大量香港學(xué)生踴躍參加。

（三）校際差距拉大，港澳臺(tái)學(xué)生群體出現(xiàn)分化

隨著“雙一流”的持續(xù)深入實(shí)施，我國(guó)高等教育在校際層面形成了“一流大學(xué)”與非“一流大學(xué)”的區(qū)分，在高校內(nèi)部形成了“一流學(xué)科”與非“一流學(xué)科”的區(qū)別，在資金、政策、理念、制度、人才等因素的綜合作用下，高校之間、學(xué)科之間的差距逐漸拉大，高校因此在高等教育系統(tǒng)中被分置于不同層級(jí)，學(xué)科則在高校內(nèi)部面臨不同的發(fā)展命運(yùn)。在此前提下，不同高校和學(xué)科難免形成迥然不同的發(fā)展模式，隨之而至的是招生策略的分化與區(qū)分。一方面，“一流大學(xué)”和“一流學(xué)科”為保持其卓越地位必然采取“質(zhì)量為王”“優(yōu)中選優(yōu)”的策略，以極低的錄取率選拔港澳臺(tái)學(xué)生中的最優(yōu)者;另一方面，非“一流大學(xué)”和非“一流學(xué)科”為了爭(zhēng)取生源維持生存，不得不采取降分錄取、以量取勝的策略，盡可能降低對(duì)港澳臺(tái)考生綜合素質(zhì)的要求。當(dāng)兩類(lèi)高校和學(xué)科采取截然不同的招生策略時(shí)，全國(guó)聯(lián)招將不可避免地出現(xiàn)分化。此外，高校和學(xué)科的分化必然導(dǎo)致港澳臺(tái)學(xué)生群體的分化，一部分學(xué)生以追求卓越為目標(biāo)，選擇進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)激烈的“一流大學(xué)”“一流學(xué)科”，另外一部分學(xué)生以追求學(xué)歷為目標(biāo)，選擇進(jìn)入門(mén)檻較低的非“一流大學(xué)”和非“一流學(xué)科”，這在一定程度上將強(qiáng)化社會(huì)對(duì)教育分層和階層固化的擔(dān)憂(yōu)，動(dòng)搖其對(duì)內(nèi)地高校考試招生制度的認(rèn)同。如何為持有截然不同價(jià)值觀(guān)的港澳臺(tái)學(xué)生群體量身設(shè)計(jì)不同的考試招生模式，將是未來(lái)內(nèi)地高校港澳臺(tái)考試招生制度建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

三、內(nèi)地高校港澳臺(tái)考試招生的未來(lái)展望

（一）加強(qiáng)考試?yán)碚撗芯?/p>

從實(shí)踐層面來(lái)看，面向港澳臺(tái)地區(qū)招生是國(guó)家賦予內(nèi)地高校的重要使命，始終受到黨和國(guó)家的高度重視和社會(huì)各界的密切關(guān)注，得到內(nèi)地高校的積極響應(yīng)，例如香港特別行政區(qū)全國(guó)政協(xié)委員戴希立、華僑大學(xué)全國(guó)政協(xié)委員徐西鵬等均曾圍繞內(nèi)地高校面向港澳臺(tái)招生問(wèn)題提交專(zhuān)門(mén)提案;從理論層面來(lái)看，目前關(guān)于我國(guó)內(nèi)地高校港澳臺(tái)考試招生制度的專(zhuān)門(mén)研究仍屬“冷門(mén)”，現(xiàn)實(shí)的情況常常是“新聞報(bào)道多、理論研究少，一般議論多、深入探討少”[13]。由此可見(jiàn)，我國(guó)內(nèi)地高校港澳臺(tái)考試招生明顯表現(xiàn)出理論研究與實(shí)踐操作的“冷熱對(duì)立”。這種理論與實(shí)踐的脫節(jié)，難免會(huì)導(dǎo)致理論的停滯和實(shí)踐的盲目，阻礙內(nèi)地高校港澳臺(tái)考試招生制度的創(chuàng)新和優(yōu)化。當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)通過(guò)理論研究等方式鼓勵(lì)高校學(xué)者投身內(nèi)地高校港澳臺(tái)考試招生的研究探索中，確立理論研究先行的思路。

（二）推動(dòng)高校交流合作

一方面，積極推動(dòng)內(nèi)地高校交流合作。以2018年為例，內(nèi)地高校經(jīng)過(guò)免試計(jì)劃錄取香港學(xué)生的人數(shù)為1556人，通過(guò)港澳臺(tái)僑聯(lián)招考試錄取香港學(xué)生的人數(shù)為2084人，而2018年參加教育部免試招收香港學(xué)生計(jì)劃的內(nèi)地高校有103所，參加港澳臺(tái)僑聯(lián)招考試的內(nèi)地高校有316所。即2018年平均每所內(nèi)地高校通過(guò)免試錄取計(jì)劃招收香港學(xué)生不足16人，通過(guò)港澳臺(tái)僑聯(lián)招考試招收香港學(xué)生不足7人，這在一定程度上不利于內(nèi)地高校招生合力的形成和招生資源的共享，不利于發(fā)揮招收香港學(xué)生的規(guī)模集成優(yōu)勢(shì)。因此，可以鼓勵(lì)內(nèi)地高校充分發(fā)揮地理位置接近、學(xué)科專(zhuān)業(yè)特色互補(bǔ)等優(yōu)勢(shì)，結(jié)成招收港澳臺(tái)學(xué)生的同盟，通過(guò)集中招生、專(zhuān)業(yè)互補(bǔ)、資源共享形成規(guī)模優(yōu)勢(shì)。另一方面，通過(guò)跨境合作打造港澳臺(tái)招生核心示范區(qū)。一是以粵港澳大灣區(qū)建設(shè)為契機(jī)，推動(dòng)粵港澳高校加強(qiáng)交流合作，通過(guò)共同招生、聯(lián)合培養(yǎng)、合作開(kāi)展考試招生研究等方式打造港澳招生及學(xué)生培養(yǎng)示范品牌，圍繞招收港澳學(xué)生培育粵港澳核心區(qū)。二是發(fā)揮閩臺(tái)合作傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)閩臺(tái)高校開(kāi)展臺(tái)灣學(xué)生考試招生聯(lián)合試點(diǎn)，形成彼此呼應(yīng)、相互配合的考試招生格局，從而進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)港澳臺(tái)生源的吸引力，形成對(duì)內(nèi)地其他區(qū)域高校招生合作的示范效應(yīng)。

（三）堅(jiān)持借鑒與創(chuàng)新結(jié)合

一方面，積極學(xué)習(xí)借鑒歐美、日本等地的大學(xué)招生錄取考試經(jīng)驗(yàn)。如美國(guó)SAT考試由美國(guó)大學(xué)委員會(huì)主辦，其成績(jī)是世界各國(guó)高中生申請(qǐng)美國(guó)名校及獎(jiǎng)學(xué)金的重要參考。該項(xiàng)考試共有批判性閱讀、數(shù)學(xué)和寫(xiě)作三個(gè)科目，主要考查學(xué)生在大學(xué)階段所必需具備的閱讀和寫(xiě)作能力。SAT考試打破了“一考定終生”的限制，給予考生更多的機(jī)會(huì)，同時(shí)主要考查學(xué)生運(yùn)用知識(shí)、分析知識(shí)的能力，而非記憶知識(shí)的總量，因而更加符合學(xué)生和高校的需求。另一方面，給予內(nèi)地高校更多的自主權(quán)，鼓勵(lì)高校結(jié)合自身專(zhuān)業(yè)設(shè)置、辦學(xué)目標(biāo)、人才培養(yǎng)模式選擇合適的港澳臺(tái)學(xué)生。政府有關(guān)部門(mén)可以發(fā)揮監(jiān)督考核作用，定期對(duì)不同高校的考試制度及其實(shí)效進(jìn)行考評(píng)。

（四）堅(jiān)持考試與教育融合

首先，將港澳臺(tái)考試招生視為港澳臺(tái)學(xué)生教育培養(yǎng)過(guò)程的起始環(huán)節(jié)，著重發(fā)揮港澳臺(tái)考試招生制度的教育功能。改革港澳臺(tái)僑聯(lián)招考試內(nèi)容，在現(xiàn)有“語(yǔ)文、數(shù)學(xué)、英語(yǔ)+X”的模式下，增設(shè)國(guó)情國(guó)史國(guó)粹綜合測(cè)試，通過(guò)潛移默化的方式培育港澳臺(tái)學(xué)生的愛(ài)國(guó)精神和家國(guó)情懷。其次，探討單科考試模式，支持“一流大學(xué)”結(jié)合其特色優(yōu)勢(shì)專(zhuān)業(yè)對(duì)人才的要求自主設(shè)立特色試卷，為專(zhuān)業(yè)建設(shè)選擇特色人才。再次，支持暨南大學(xué)、華僑大學(xué)等僑校探索港澳臺(tái)學(xué)生特色培養(yǎng)模式，開(kāi)發(fā)特色優(yōu)質(zhì)教材，為港澳臺(tái)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展培養(yǎng)優(yōu)質(zhì)人才，打造港澳臺(tái)學(xué)生培養(yǎng)的金質(zhì)品牌，以此提升港澳臺(tái)考試招生制度的吸引力和感召力。

（五）堅(jiān)持掐尖與兜底并舉

作為承擔(dān)重要政治使命的制度安排，內(nèi)地高校港澳臺(tái)考試招生制度既要保持權(quán)威性，也要兼具親和性;既要為精英學(xué)生追求卓越鋪設(shè)階梯，也要為普通學(xué)生升學(xué)受教搭建平臺(tái);既要成為吸引港澳臺(tái)杰出青年的引力場(chǎng)，也要成為緩解港澳臺(tái)青年發(fā)展壓力的減壓閥。因此，在進(jìn)行內(nèi)地高校港澳臺(tái)考試招生制度設(shè)計(jì)時(shí)，必須堅(jiān)持掐尖與兜底并舉的理念。一方面，從專(zhuān)業(yè)性、規(guī)范性、嚴(yán)謹(jǐn)性等維度統(tǒng)籌考慮，創(chuàng)設(shè)嶄新的港澳臺(tái)優(yōu)秀杰出青年鑒別甄選機(jī)制，暢通優(yōu)秀青年升入一流高校、選讀一流學(xué)科的渠道。另一方面，從廣泛性、便利性、公平性等維度綜合發(fā)力，盡可能擴(kuò)大受教育機(jī)會(huì)，降低升學(xué)考試門(mén)檻，為港澳臺(tái)青年升學(xué)就業(yè)搭建廣闊平臺(tái)。

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（責(zé)任編輯 陳春陽(yáng)）