公立高校招生權的可訴性分析

摘要：高考頂替案背后涉及高校招生權的可訴性問題，通過行政訴訟審理高校招生行為可以較為有力地保障考生的受教育權。在現有法律制度中，高校具備法律法規授權組織和事業單位法人的復合性法律主體資格。未來，學術界應對高校法律地位理論進行重塑，使其成為得以容納法律法規授權組織、行政相對人、學術自治團體以及事業單位法人等不同主體資格的定位理論。招生權屬于高校作為法律法規授權組織時行使的權力，是為行政權力;高校的招生行為屬于外部行政行為，具備可訴性。對高校招生權進行司法審查應堅持有限審查原則、程序性審查與實質性審查并重原則。長遠地看，關于高校招生權可訴性命題的研討有助于為司法機關審理高校行為提供統一的標準與扎實的理論支撐。

關鍵詞：高校招生權;法律地位;可訴性;法律性質;司法審查

一、問題的提出

隨著幾起山東高考頂替事件（假冒他人的姓名與學籍獲取上大學的資格）被媒體曝光以來，該省短期內被發現近幾十年來出現了兩百多起頂替事件，引發了社會的廣泛關注。高考頂替事件多發生于過去國家高考制度、戶籍管理制度不完善的時期，但由于受害者大多都是多年后甚至當下才發現這一行為，因此，受害者的權益保護路徑問題在當下依然值得重視。

在刑事方面，高考頂替事件的參與者涉嫌構成偽造國家公文和證件罪、偽造居民身份證罪、行賄罪、受賄罪、濫用職權罪、招收學生徇私舞弊罪、非法侵入計算機系統罪等罪名，責任種類相對容易被確認。在民事方面，高考頂替行為無疑侵犯了受害者的姓名權，侵權人應承擔賠禮道歉、賠償損失等責任，這已為最高人民法院所確認。但是，受害者更為關切的受教育權在最高院就齊玉苓案所做的《批復》于2008年被廢止后，基本已難以獲得民事救濟。從法教義學的角度來看，正如審理譚蘭莉一案的法官所指出的那樣，單純的受教育權既不屬于我國民法中的一般人格權，也不屬于具體人格權，由此產生的糾紛自然難以獲得民事司法救濟。[1]

在高考頂替事件中，受害者被侵犯得最為嚴重的權利無疑正是受教育權，這亦是全社會的關注焦點，因為受教育權能否獲得嚴格保障關系到教育公平甚至人人平等這一基礎性、底線性的正義問題。是以，在不保護受教育權的情況下保障受害者的姓名權，難免有捐本逐末之嫌。根據相關司法案例（如“劉燕文訴北京大學案”、“甘露訴暨南大學案”），近年來學生針對公立高校（以下簡稱“高校”）提起關于受教育權的行政訴訟的案件已較為常見，這就為高考頂替事件提供了更有制裁力度的解決方向，即盡管高考頂替案件的受害者無法針對個人提起關于受教育權的民事訴訟，但可以針對高校的招生權（本文僅指普通招生權，不包括自主招生權）提出關于受教育權的行政訴訟。

通過行政訴訟解決高校招生糾紛的優勢是顯而易見的。其一，民事訴訟采用“不告不理”的起訴方式，而諸多受害者往往因不知情或私下和解而最終未有起訴，導致部分侵權人沒有得到應有懲處;其二，民事責任的承擔方式有限，通常僅包括停止侵權、賠禮道歉、賠償損失等形式，針對侵權人的懲罰力度較為有限，如若侵權人賠償能力不足，則受害者幾乎得不到實質性賠償;其三，民事訴訟是針對個體的訴訟，難以維護公共利益。相比之下，對高校招生權及相關的招生錄取行為在行政訴訟中展開司法審查，將能夠以積極的方式為受害者提供多元化的救濟，對侵權人施加更為嚴苛的懲處，進而規范高校的招生工作。這不僅是對考生個體受教育權的維護，亦是對社會教育公平的保障。當然，上述目標的實現需要回答以下問題：高校招生權的性質為何，其是否為可訴的外部行政行為;如果答案是肯定的，那么后續的司法審查應如何具體展開;為了回答上述第一個問題，則必須首先明確高校的法律地位，厘清高校所擁有的權力和權利。這些問題構成了高校招生權可訴性問題的完整面向，需要學術界進行建構性的回應，滿足因時代發展而產生的教育實踐的變革訴求。

二、高校法律地位的理論澄清與重塑

在我國，司法審查特指司法機關對行政行為進行審查的活動。[2]明確高校的法律地位是以符合法理的方式判斷高校招生權可訴性的理論前提，因為司法機關能否對高校招生權展開司法審查的關鍵是判斷高校是否具備行政主體資格。目前，學術界關于高校法律地位的觀點各有側重，尚未形成統一的高校法律地位理論，這是導致對部分高校行為性質的判斷意見不一的重要原因。

（一）高校法律地位的不同言說指向

當下，關于高校的法律地位，學術界產生了法律法規授權組織、公法人（公務法人）、事業單位法人、行政主體、準政府組織、行政相對人、第三部門、社會公權力組織等不同的言說指向。其中，討論最多與認可度最高的是如下三類主張：

首先，高校是法律法規授權的組織。該學說是我國行政法學界的通說，這一學說主張，盡管高校并不屬于國家行政機關，但是，法律法規及其他規范性法律文件授權或行政機關委托了高校來行使部分教育行政職權，此時，高校作出的行為在本質上屬于行政行為。[3]“王炳森訴新疆農業大學案”的判決書就指出，《教育法》第29條“賦予學校教育行政管理的職能”;[4]《最高人民法院公報》針對“田永訴北京科技大學案”（現為指導案例38號）亦指出：“在我國目前情況下，某些事業單位、社會團體雖然不具有行政機關的資格，但是法律賦予它行使一定的行政管理職權。這些單位、團體與管理相對人之間不存在平等民事關系，而是特殊的行政法律關系”。[5]所以，除國家機關外，被授權組織也具備行政主體的資格，它們根據授權作出的行為符合行政權力的特征，在性質上就是行政行為。

其次，高校是公務法人。傳統大陸法系國家將國家或社會公共團體依法設立的以社會公共利益為目的并行使國家職權的組織稱為公法人，其又具體分為公法團體、公務法人以及公法財團。其中，公務法人是指國家權力機關以外的為實現特定行政目的而設置的組織，如公立學校、醫院、圖書館等。法國與德國過去就曾長期將高校界定為公務法人，并使其接受公法的監督。[6]可見，公務法人說并不是對我國法律制度的具體闡釋，而是對大陸法系公法人理論的本土適用，其目的在于維護高校自治，減少國家控制并增強高校競爭力，確保高校的學術責任和公共責任。[7]

最后，高校是事業單位法人。我國民法將法人分為企業法人、機關法人、事業單位法人以及社會團體法人。其中，社會團體法人是指具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的社會組織，而事業單位法人則是指被賦予民事主體資格的從事公益事業的社會組織，如公立高校、醫院等。因此，事業單位從本質上說屬于民事主體，但其與社會團體的不同之處在于，事業單位由國家設置，接受政府領導，所需經費由公共財政支出。

實際上，對高校法律地位的界定不能使用非黑即白的模式，因為實踐中高校顯然既在事實上行使著部分公權力，也具備著民事權利能力。法人理論無法全然概括高校法律地位的應然面貌，單一屬性的地位界定只會不當地限制高校的實踐運作及理論拓展。因此，在現有的法律框架下，作為行政主體的法律法規授權組織，與作為民事主體的事業單位法人，同時構成了高校法律地位的重要面貌。

一方面，高校部分行為的行使呈現出單方性與強制性的特質[8]，即權力的行使無需征求學生意見，這顯然屬于非平等主體之間的行政法律關系。[9]同時，高等教育具有公共性與社會性，這實際上又要求國家也必須在一定程度上針對高校事務予以必要的介入和監管。[10]法律法規授權組織的定位就賦予了高校以行政主體的資格，對其承擔部分政府公務的必要性與合理性進行了規范詮釋。另一方面，根據《高等教育法》第30條的規定，高等學校在民事活動中依法享有民事權利，承擔民事責任。事業單位法人的定位可以解決高校在其必然會參與的民事領域中遇到的責任問題。因之，高校具備“‘復合的法律主體資格”[11]，其與有關主體之間形成了以隸屬性為特質的縱向行政法律關系，以及以平等性為特質的橫向民事法律關系。

（二）高校法律地位的理論重塑

高校法律地位理論最為重要的實踐功用就在于解決高校特定行為的可訴性問題。盡管根據法律法規的規定以及教育法律實踐，我國高校的法律地位可以從法律法規授權組織和事業單位法人的角度來加以審視，但是，這種理論是一種描述性的理論，較為籠統粗糙，缺乏規范性、建構性與可操作性。例如，盡管法律法規授權組織說可以確認高校行為具備行政可訴性的可能，但這一學說并未具體明確司法審查的范圍，即究竟哪些高校行為具備行政可訴性，同時也沒有明確司法審查的強度。因之，高校的法律地位亟需一種包容性、復合性、整合性的理論來進行建構性闡釋，從而超越公、私法劃分的思維限制，并為后續的立法工作提供理論基礎。

近幾十年來大陸法系和英美法系國家高校法律地位的變革趨勢為我國構建統一的高校法律地位理論提供了良好借鑒。一方面，大陸法系國家公立高校制度開始融入私法契約的內容，高校與政府之間形成了“契約治理”的基本框架。在德國，公立大學的公法人形態已經完全放開，一些州開始將本州大學定位于公法財團法人，競爭與效率開始成為各州高等教育改革的目標;在法國，《高等教育法》和《高等教育方向指導法》將大學定位于科學文化和職業公務法人[12]，尤其是2007年《大學自治與責任法》重塑了大學與政府的關系，政府開始從監督的角色轉變為宏觀調控者的角色。另一方面，英美法系國家“普通法與成文法的持續發展，形塑出高等學校作為自治機構、公共當局、非營利性機構以及貿易實體或法人等不同類型甚至富有‘張力的法律地位”，[13]如英國、美國等國家都開始將公立大學界定為“公共機構”（publicinstitution），其行使公共職能的行為被認定為“政府行為”（stateaction）;[14]而新加披2006年的《新加坡國立大學公司化法案》則將新加坡國立大學的性質界定為“非營利性公司”（non-for-profitcompany）。[15]

可以看到，兩大法系的國家在關于高校法律地位的定位方面都呈現出了公法與私法秩序相互交融的局面，高校的混合法律地位氣質日益凸顯。對我國而言，單純的公法人或私法人的制度設計已經難以滿足高校多元化的價值訴求，[16]尤其是在《民法典》已經頒布的情況下，試圖設置獨立的“高校法人”的觀點已不切實際，因之，我國高校法律地位理論的重塑需要綜合考慮高校的組織特質、功能指向等多重因素，超越非“公”即“私”或“公”“私”對立的改革思路[17]，并立足于功能導向，通過司法解釋的方式融合相關公、私法律規定，形成得以容納高校各類特質的綜合性定位理論。在筆者看來，我國高校法律地位的理論應當包含法律法規授權組織、行政相對人、學術自治團體以及事業單位法人等關于高校法律地位的不同定位，更重要的是，應明確高校以上述每一種地位出現時所具體具備的權力與責任，從而確保高校法律地位理論的可操作性。

第一，通過法律法規授權組織的定位可以合理解釋高校行使部分教育行政權力的事實，而如若將高校直接界定為國家行政機關則顯然不符合世界高校法人化改革的趨勢，也限制了高校功能的擴展。在具體內容方面，根據“授權明確”原則，《教育法》（第21、22、23、29條）、《高等教育法》（第16、22條）、《學位條例》（第8、10、17條）、《普通高等學校學生管理規定》（第13、15、18、30、33、51、56條）對高校掌握的教育行政權力進行了細致規定，并形成了學籍管理與學位授予兩類權力內容。指導案例38號確認了上述行政類法律規范規定的內容屬于行政授權，并指出由此形成的關系乃行政法律關系。[18]綜合上述法律條款及司法判決的有關內容，高校被授予的針對學生的教育行政權力主要包括：招生、重修或補考、課程考核成績記為無效、留級或降級、警告、嚴重警告、記過、留校察看、取消入學資格、取消學籍、退學、開除學籍、不授予學歷證或學位證、撤回學位。

第二，當政府對高校展開行政管理時，高校即處于行政相對人的位置。但同法律法規授權組織相比，作為行政相對人的高校所享有的權利與義務在現有法律制度中更為不明朗，這顯然違背了行政法治的原則。目前，我國相關法律法規并沒有針對高校的辦學自主權展開規定，相關內容散見于規章以下的行政規范性文件之中，這導致教育主管部門在對高校進行管理的進程中沒有顯豁的制度性約束，行為的隨意性較大，信賴利益保護原則、比例原則、正當程序原則等重要的行政法治原則經常被違反。甚至，教育主管部門在很多情況下僅僅將高校視為其“內部組織”。高校法律地位的理論重塑工作需要對高校作為行政相對人時所具備的權利義務予以明確規定，同時附之以程序性法治原則的保障，避免教育行政部門的“任性”。

第三，學術自治團體是高校獨具特色的法律地位，它意味著高校將因學術自由而獲得一定程度上的自治地位。其內在機理在于，作為專門從事探究高深學問的社會組織，唯有學術上的自由以及不依賴于公權力的自治，才能確保高校的學問探究與知識傳承成為可能。[19]日本憲法學家蘆部信喜認為，學術研究的自主性，尤為要求承認大學中的大學自治。[20]學術自治團體法律地位的實踐指向在于限制司法權力對高校純粹學術性事務的審查，這即為學術決定的司法遵從（JudicialDeferencetoAcademicDecisions）或“學術遵讓”原則。換言之，在純粹的學術性問題上，法院對之僅能采取程序或形式審查。[21]“何小強訴華中科技大學案”（指導案例39號）就確認了這一點，最高人民法院案例指導工作辦公室在對該案的裁判要點進行釋明論證時，進一步指出：“在不違反上位法規定的情況下，學校有權決定具體的學術標準要求;法院不是學校管理的專家，應當對高校的學術自治保持尊重?！盵22]因此，一份合理的教育行政訴訟判決必然會在行政管理與大學自治之間達成良性的平衡。[23]根據立法及教育實踐，高校中的這種純粹學術問題通常包括純粹學術研究活動，以及關于學位授予的語言標準、計算機標準、論文標準和學分（課程）標準。

第四，作為事業單位法人即民事主體時，高校究竟享有哪些民事權利能力，相關教育立法并未做出明確規定，這在實踐中導致了部分高校濫用民事權利現象的發生。具體來說，在民事主體的定位方面，高校法律地位的理論重塑工作需要重點聚焦于高校經營活動的合理限制問題，遏制其無度的商業性貸款，避免高校過度商業化。在高校中引入過多的商業機制將導致實用主義思維過度侵占高校的學術空間，這既不利于對學生品德的塑造，也有損于高校的學術品格與獨立氣質。[24]對此，日本《國立大學法人法》就規定：“每個國立大學法人都可擁有自身主要建筑、土地等資產，原則上在政府嚴格的約束條件下可借貸、發行債券、或投資其他實業?！盵25]借鑒這一經驗，我國法律對高校的貸款應施行政策性貸款為主的方略，嚴格控制高校的商業性貸款。2015年新修訂的《高等教育法》規定：“高等教育實行以舉辦者投入為主，受教育者合理分擔培養成本、高等學校多種渠道籌措經費的機制?！绷⒎C關未來應細化該條規定，確保上述條款的明晰化與可操作性。

當然，上述對高校權力責任及權利義務的分類厘清僅僅是高校法律地位理論重塑工作的初級目標。因為，在上述理論范式中，高校仍未獲得充分的獨立性，即高校是以各種不同的部門法所規定的身份出現的，而唯獨不是單純作為“高?！背霈F的，高校并非是一個獨立的法律概念。從長遠來看，立法機關應制定專門的《學校法》，促使包括高校在內的各級學校成為一個獨立的法律功能整合體，這一整合體融合上述各類身份的有關內容，并可以在高校糾紛中為問題的解決提供直接的規范依據與理論支撐，而無需人們去各個部門法中分別尋求立法支持。這是高校法律地位理論重塑工作的終極目標。

三、高校招生權的性質及司法審查路徑

通過上文可知，高校的法律地位呈現出多元性、復合性的特質。其中，法律法規授權組織的定位決定了高校的部分行為屬于行政行為。招生權就屬于高校被授予的行政權力之一，明確其可訴性并對其展開司法審查有助于規范這一權力的行使，踐行行政法治的核心要義。

（一）高校招生權的性質探析

前文已簡要提及，高校招生權屬于法律法規授權高校行使的教育行政權力。具體來說，高校招生工作的開展是國家各級教育行政部門的重要職責。但是，各類高校的招生工作在專業性、學術性方面的標準顯然差異過大。因此，國家在經過審查后通常會用法律法規授權高校具體實施招生行為，從而提升行政效率，促使高校的招生工作更為符合其辦學需求?！督逃ā返?9條第3款以及《高等教育法》第32條對此進行了確認。因之，高校招生權是國家通過法律法規授予高校行使的權力。這一權力的性質可以從以下三個方面獲得更為清晰的闡釋：

首先，在招生計劃方面，根據2004年《國務院辦公廳關于保留部分非行政許可審批項目的通知》的規定，全國普通高校研究生招生總量、本科生招生總量及分地區分部門招生計劃的審批屬于國家發改委和教育部的職責，所以，高校的招生計劃需要根據有關行政部門的決定來編制。此外，從教育部歷年發布的《普通高等學校招生工作規定》來看，高校招生進程中涉及的招生計劃及后續關于考試、志愿填報、思想政治品德考核、錄取等行為的規定都由教育部進行事先的宏觀規劃。因之，高校的招生權從本質上來說屬于行政權力，其并不是單純屬于高校的職責。

其次，在組織考試方面，根據教育部《2010年普通高等學校招生工作規定》的規定，“教育部授權教育部考試中心、省級招委會或高校承擔高校招生考試有關工作。全國統考（含分省命題）、省級統考試題的命制和答案及評分參考的制訂，分別由教育部考試中心、有關省級招委會負責。教育部授權有關高校自行命題的，按教育部有關規定辦理?！彼?，高校所承擔的部分招生考試工作本質上屬于行政機關的委托，其職責屬于行政職責。

最后，從招生簡章、志愿申請和錄取三個方面來看，招生權亦屬于行政權力。當然，有學者認為招生簡章和志愿申請決定了高校錄取是一種合同行為[26]，這顯然是一種誤讀。其一，高校招生簡章中的招生人數、錄取規則等內容都需要由教育主管部門審核備案后方可公布，招生簡章實際上是具有法律效力的章程性文件[27]，而非高校的自主性規定;其二，志愿申請有效的前提是考生分數達到了教育行政部門規定（而非高校規定）的分數線;其三，最為重要的是，在民事合同中一方可以拒絕完全符合要求的另一方當事人，但高校卻無權拒絕符合招錄條件的考生，因此，二者之間絕不是平等的民事法律關系。具言之，高校的錄取工作是在教育部統一領導、省教育考試院（或稱招生考試院、招生辦公室）統一組織及管理下運行的，各批次錄取分數線由省教育考試院予以確定，高校無權干涉;考生看似是被高校錄取，但高校實際上只能在省教育考試院投檔給高校的學生中進行選擇，高校確定的名單還需省教育考試院核準備案后方可正式確定，名單還需加蓋省教育考試院錄取專用章。總之，“學生進入公立學校是一種權利，學校董事會不能像私立學校董事會那樣，否定或恣意拒絕某一學生的入學申請，公立高校并不能自由地選擇契約相對人，（這）不符合契約關系的基本準則?！盵28]

綜合上述分析，我國高校的招生權涉及到教育公共資源的分配問題，其本質上屬于《教育法》《高等教育法》授予的行政職權。[29]不過，仍需追問的是，高校的招生行為究竟屬于內部行政行為還是外部行政行為，前者是行政主體對其內部機構或公務員所作的具體行政行為，內部行政行為不可訴，也不得被提起行政復議;后者是行政主體針對行政組織系統以外的公民、法人或其他組織等行政相對人所作的具體行政行為，相對人可以對其提起行政訴訟或申請復議。唯有確認招生行為屬于外部行政行為，高校的招生權方能接受司法審查。

《普通高等學校學生管理規定》第6條規定：“新生入學后，學校應在三個月內按照招生規定進行復查。經過注冊后復查合格，即獲得學籍。”因此，在招生錄取階段，高校與考生之間無論如何也不會形成內部法律關系，考生屬于高校的行政相對人。實際上，即便是入學后，學生與高校之間的關系依然不屬于內部行政法律關系，因為“學生并非高校的工作人員，學生具備的在學關系與公務員工作性質的隸屬關系顯然有著本質不同：前者以令學生接受教育為實踐指向，其主要受益主體是學生;而后者則以實現行政機關的功能為實踐指向，其主要受益主體為行政機關。”[30]包括指導案例38號在內的諸多行政案件判決書都指出，學生對高校而言只能是行政相對人，“高等學校與受教育者之間屬于教育行政管理關系，受教育者對高等學校涉及受教育者基本權利的管理行為不服的，有權提起行政訴訟，高等學校是行政訴訟的適格被告”[31]。

通過上述論證可知，高校招生權不僅屬于法律法規授予高校行使的行政職權，高校依據招生權作出的招生行為亦屬于外部行政行為?？忌鷮Ω咝Ｗ鞒龅恼猩鷽Q定不服當然可以提起行政訴訟。

（二）高校招生權的司法審查路徑

根據現代法治理念，有權利必有救濟，其中，司法救濟是眾多救濟機制中最為可靠的路徑。司法權具備程序性、公開性、中立性、職業性以及終局性的特質，這決定了在現代法治國家，唯有司法權才能令糾紛獲得最為公正且終局性的處理，這即是司法最終裁判原則。在明確高校招生行為屬于可訴的外部行政行為的基礎上，司法審查可以為高校招生糾紛提供兜底性的解決機制，規范高校日后的招生程序。司法機關對高校招生權展開審查應主要遵循如下兩個原則：

一方面，堅持有限審查原則。司法機關應盡可能地優先對那些侵犯考生權益較為嚴重的招生行為展開司法審查，如高校公開或明顯違反國家的招生制度、政策安排或招生簡章，通過暗箱操作、違背意愿等方式招錄學生，諸如高考頂替事件就屬于上述情形。其目的在于令較為嚴重的案件率先得到司法審查，其他案件則盡可能地交由其他矛盾糾紛解決渠道?？稍V性的命題“只是表明該糾紛可以通過司法解決，并不表明它只能通過司法解決。”[32]司法固然是現代法治國家化解糾紛的最為權威的路徑，但其并非是成熟法治狀態下的唯一糾紛化解途徑。實際上，法治追求矛盾解決方式的多樣化，并要求矛盾能夠首先在社會的層面或行政的層面得到解決，對于那些社會與行政機關無法處理的問題，則由司法機關進行兜底處理。但實踐中，“法院已經被推到社會矛盾的最前沿陣地”[33]，這顯然窄化了法治的意涵，加重了司法機關的負擔，損害了司法的權威性與終局性。

所以，明確糾紛的可訴性并展開司法救濟并不是解決糾紛的一勞永逸的方法，司法之外多元化的糾紛解決渠道同樣值得培育。高考招生糾紛中的輕微受害者可以首先選擇向教育行政部門提出監督的請求，或者提出行政復議，通過非訴的方式解決爭議;如果行政渠道無法解決，受害者可以以此為由提起行政訴訟。當然，這種類似于行政復議前置的方式還需要立法的明確規定，否則其可操作性將大打折扣。

另一方面，堅持程序性審查與實質性審查并重的原則。高校招生行為基本不涉及學術性問題，而是以程序性問題為主，所以在這一非學術性領域法院與高校具有同等的審查能力。[34]所謂程序性審查，是指司法機關審查高校的招生錄取行為是否符合法律法規的程序性規定。因為嚴格依據法律法規規定的程序從事是行政行為正確實施的前提條件，程序不合法必然帶來實體上行政行為侵犯相對人利益的局面。[35]程序性審查的重點在于明確高校的招生簡章是否按照規定經過了主管部門的審核與備案，并及時向社會予以發布;高校是否嚴格根據招生簡章的規定進行招生，在對考生作出明顯不利的決定時，高校是否采取了充分的說明、告知措施;高校是否存在違背信賴利益保護原則的狀況;高校招生人員是否存在濫用職權、超越職權或其他違反法定程序的行為。所謂實質性審查，是指司法機關審查高校的招生錄取行為在內容上是否合法、合理，尤其是審查高校招生簡章的內容是否合法、合理，如招生簡章在非特殊情況下是否存在性別、年齡、外貌、體重歧視等違背平等原則的條款;以及，被訴招生行為所依據的事實是否真實存在，證據是否充足。

此外，對高校招生行為展開司法審查還需注意以下三點：

其一，如若司法機關認為高校招生權的行使存在合法性問題，基于行政審判的傳統，司法機關不宜直接代替高校作出決定，而應通過判決的方式撤銷高校原先針對特定考生的招生行為，并責令高校重新作出決定。

其二，考生對高校招生行為進行起訴有時會涉及到對高校的招生簡章附帶提起訴訟，根據行政訴訟附帶審查制的要求，司法機關對招生簡章的審查應遵循“非普遍性適用原則”。申言之，法官可以在本案中拒絕適用相關招生簡章，但這一決定并不產生普遍否定效果，即法官無權直接裁定招生簡章無效或撤銷招生簡章。同時，被拒絕適用的招生簡章僅在本案中無法生效，日后高校仍可以根據這一招生簡章再次作出招生行為，考生不服時需要再次申請附帶審查。所以，為避免司法資源的浪費，高校應主動對法官拒絕適用的招生簡章展開修改，維護招生簡章的合法性與合理性。

其三，高考頂替案件大多發生于十幾年前，因此實踐中存在的高考頂替案件已過追溯時效的主張。筆者認為，由于高考頂替行為所造成的影響持續至今，以及被害人知悉其權利被侵犯也大多發生于近期，因此該類案件并不存在超過訴訟時效的問題。實際上，在齊玉苓案中，被告曾以超過訴訟時效為由提出抗辯，但法院未予支持。

四、余論：高校招生權可訴性命題的法治意涵

高考頂替案件對受害者的姓名權、教育權造成了嚴重侵害，改變了受害者的人生軌跡，并對教育公平這一全社會普遍關注的基礎性正義問題造成了較大的沖擊。這折射出長期以來我國高考招生錄取工作中存在的制度性瑕疵。目前，涉及對高考頂替行為進行行政處罰的規范性文件僅有《普通高等學校招生違規行為處理暫行辦法》，其對高校、招生考試機構以及相關工作人員的責任進行了宏觀性的規定。但是，《辦法》的有關內容過于簡單與籠統，可操作性不強，懲罰力度也較弱。為此，教育類立法應進一步完善我國高校招生制度。一方面，應確立招生信息公開的制度，這可以盡可能地促使高校的招生工作接受社會監督，避免暗箱操作，確保招生工作的公平公正[36];另一方面，應細化《普通高等學校招生違規行為處理暫行辦法》的內容，對各類人員、各個機構的責任予以明確規定，提升行政處罰的力度，避免規范性法律文件的虛置，甚至可以通過《治安管理處罰法》等位階較高的法律文件進行詳細規定。

實際上，自2009年起，高校錄取的學生的信息（包括照片等重要的顯著識別信息）都可以從網上下載，這顯然有助于高校對其錄取的學生進行全面核查，盡量避免高考頂替事件的發生。因此，在應對高考頂替案件的問題上，司法審查是作為一種兜底性的機制而存在的，這與司法權的終局性特質有關。這種兜底性的機制可以“倒逼”相關人員依法招生，盡可能地從源頭及過程中規范高校的招生行為。

不過，對高校招生權可訴性命題進行探討的意義顯然并不止于此。正如上文所述，對高校招生權的可訴性進行研討須首先界定高校的法律性質，以及高校在每一種法律身份中所具體具備的職責或權利，而高校法律地位理論的澄清及重塑將直接有助于推動我國依法治教事業的開展。近幾十年來，隨著我國高等教育體制改革的不斷深化，高校的辦學自主權得以被廣泛地承認與鞏固，高校在招生、教學、管理以及學位授予等方面展示出了更為積極的作為。與此同時，高校學生就上述問題針對高校提起訴訟的案件也不斷發生。但由于我國關于高校法律地位的理論始終沒有在學界以及司法實務界形成共識，導致人們對高校特定行為的性質總是持有不同的觀點，這不僅影響或阻礙了相關行為接受司法審查的可能性，也導致依法治教事業缺乏統一的司法判準。例如，常見的高校教育懲戒及學位授予行為的可訴性至今在學理上以及實務中仍然存有較大爭議。所以，對高校招生權可訴性問題的研究必然推動學界關于高校法律地位理論的深入研討，進而明晰高校各類行為的法律性質，為司法權審理高校行為提供統一的標準與扎實的理論支撐。這顯然是在“全面依法治國”背景下對依法治教事業的有益回應與理論拓展。

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（責任編輯 賴佳）