土地流轉之效率與安全思考

摘要：二元經濟結構下以城市工業(yè)為主的現(xiàn)代部門與以農村農業(yè)為主的傳統(tǒng)部門鴻溝不斷加大，而農業(yè)的現(xiàn)代化與否直接關系全面社會主義建設。土地作為稀缺資源，一直是農業(yè)改革的重點要素。土地流轉作為中國土改歷史中的最新節(jié)點，不應只是平行的映襯農業(yè)生產效率、農民收入等問題，而是更應關注改革進程中縱向所帶來的影響，如剩余勞動力所引發(fā)的社會問題，資本引入糧食安全問題等。

關鍵詞：土地流轉;資本;剩余勞動力;糧食安全

一、土地流轉的大背景

20世紀80年代初開始的家庭聯(lián)合承包制開啟了中國人從有得吃到吃到飽的進步，但家庭聯(lián)合承包制度下的土地細碎化也限制了農業(yè)生產效率的進一步發(fā)展。同時期中國經濟全面改革開放的實施，沿海地區(qū)工業(yè)發(fā)展，勞動力的空缺吸引了大批務農人員進城務工。早期的農村勞動力大多以半農半工形式來彌補農業(yè)生產損失，隨著中國城鎮(zhèn)化不斷推進，農村青壯年勞動力優(yōu)先脫離農業(yè)生產。農業(yè)生產勞動力不斷缺失，土地撂荒現(xiàn)象不斷涌現(xiàn)。此外，隨著中國加入WTO，農業(yè)生產資料如種子、化肥及農業(yè)的市場化，加上外圍農業(yè)競爭，農業(yè)生產收益不斷下降。2003年中國農業(yè)稅取消，進一步加劇農民農業(yè)生產意愿。因此，以土地流轉形式的土改進而對農業(yè)生產資料重新配置是應對土地撂荒、農業(yè)生產收益下降以及農村勞動力缺失大前提下的優(yōu)選。

二、土地流轉現(xiàn)狀

截至2018年底，土地流轉面積已達5.39億畝，占家庭承包耕地面積35%，意味著全國已有超過1/3的耕地發(fā)生流轉?；仡櫸覈恋亓鬓D發(fā)展歷史，2007年，土地流轉面積為6400萬畝，僅占家庭承包土地總面5.2%。之后土地流轉速度不斷上升，2012年流轉比例達到21.5%，并于2014年流轉比例超過30%， 2015年后土地流轉增速降低，但數(shù)據(jù)一直保持增長。

土地流轉主要流向農戶、專業(yè)合作社、企業(yè)，其中超過一半的土地流轉到農戶手中，流入專業(yè)合作社的土地增速為最快，2011年流轉入專業(yè)合作社的面積占家庭承包耕地的比例為13.4%，于2016年已達到21.58%。對于企業(yè)而言，其流轉土地增速較為緩慢，近年來一直維持在10%左右。數(shù)據(jù)顯示，2017年底，我國家庭承包耕地流轉面積為5.12億畝，流入農戶、專業(yè)合作社、企業(yè)的土地面積分別為2.94億畝、1.16億畝、0.5億畝。其中，流轉出承包耕地農戶數(shù)達7070.55萬戶，簽訂耕地流轉合同份數(shù)為5535.96萬份，簽訂流轉合同的耕地流轉面積為3.5億畝。由此可以看出，土地流入方不再只局限于農民，專業(yè)合作社與企業(yè)等大型機構也逐漸向土地流轉市場轉移【1】。

三、土地流轉所引申的問題

（一）農民利益保障

首先我們回顧中國近60年土改歷程，無論從最初的集體經營，到家庭聯(lián)產承包，還是到如今的土地流轉，整個改革的歷史可以看作是國家、集體、農民博弈的過程。整個博弈過程政府主要處以主導地位，農民在博弈過程中的劣勢地位不能忽視。整個博弈過程如果從產權方面理解也就是從最初的權能合一到如今的三權分離【2】。21世紀之后，《土地承包法》和《物權法》雖然提出土地流轉堅持“平等協(xié)商、自愿、有償”原則，承包方作為土地承包經營權流轉的主體，有權自主決定其是否進行流轉及土地流轉的方式。但我國法律對于農村土地歸屬未作出明確要求和規(guī)定，般都是直接劃歸農村土地歸勞動群眾集體所有，主體的模糊和定義不清晰，為未來土地流轉埋下隱患【3】。此外，因為地方政府/集體在制度變遷過程中既處于中間擴散型和需求誘致型雙重角色，導致相關部門對于工作職能和定位不明確，過分追求經濟指標而進行的行政干預可能錯誤推動土改的發(fā)展發(fā)向。

資本的引入，農業(yè)模式由資源農業(yè)轉為資本農業(yè)，雖然從一定程度上解決農業(yè)生產資金缺乏問題，但由于農戶主體地位弱化，弱勢農戶難以與資金雄厚的企業(yè)抗衡，最終造成農戶失業(yè)或淪為工商資本的雇用。

農民對于土地流轉、相關法律法規(guī)認知的匱乏，加上不夠完善的流轉市場以及相應的保障機制，農民在土地流轉過程中利益保障沒有從根本上解決。隨著土地流轉規(guī)模不斷擴大以及流轉本身周期較長緣故，未來土地流轉的矛盾也將不斷出現(xiàn)。

（二）剩余勞動力

剩余勞動力的問題，首先是中國特色地理環(huán)境導致，我們一直引以為傲的世界7%的耕地養(yǎng)活世界22%的人口，間接也反應了我們耕地不足以及人口眾多的事實。根據(jù)中國統(tǒng)計局2017年鑒，中國可耕種面積為134.9萬平方公里。而事實上，由于城鎮(zhèn)化發(fā)展建設用地需求、退耕還林、土地退化等因素，實際可耕種面積還會更少，小農戶經營可耕種面積不過10畝。那么農村勞動力冗余將是剩余勞動力的第一個因素。其次，隨著土地流轉改革的進行，農村耕地碎片化逐步整合，資本、技術等新生產要素引入農村，規(guī)?；N植又再一次釋放了更多勞動力。

雖然同時期改革開放沿海城市工業(yè)快速發(fā)展勞動力空缺，以及后期中國城鎮(zhèn)化進程吸收了相當大一部分農村勞動力，但近年來由于中國制造業(yè)逐步由勞動密集型轉向技術密集型，以及全球制造業(yè)供應鏈的生產轉移，受勞動力水平和務工市場發(fā)展的影響，大批勞動力又從原本被吸收的企業(yè)釋放出來。

大量農村務工人員極大促進了城市經濟的增長，但是因為戶籍制度、福利制度等限制，這個群體很大程度上被排斥在城鎮(zhèn)福利體系之外，無法完全享受當?shù)氐墓卜蘸蜕鐣Ｕ?。最后變成城市進不去農村回不去【4】。

這部分剩余勞動力成為土地流轉后急需考慮的問題，因為它不僅僅涉及流動人口管理、勞動力就業(yè)，往深層次講還涉及社會的穩(wěn)定。

（三）糧食安全

討論糧食安全問題前，首先我們應理清土地流轉的內在動因。從開始農民自發(fā)性流轉到后面政府出臺文件明確并鼓勵農村土地流轉，甚至鼓勵企業(yè)進入農業(yè)生產的大前提為家庭單位小農經濟生產效率低，收益低，應對風險能力低;工農業(yè)發(fā)展巨大鴻溝下的工業(yè)勞動力空缺和城鎮(zhèn)務工收益大于農業(yè)，共同推進了農村勞動力減少出現(xiàn)土地撂荒;現(xiàn)代化農業(yè)發(fā)展需要提升農業(yè)生產效率，產生規(guī)模效益。因此土地流轉被賦予了多種功能，包括但不限于減少土地撂荒、提高農民收入、促進農村勞動力轉移、推動城鎮(zhèn)化發(fā)展等。

土地流轉的模式一般分為兩類，一是一般農戶將土地流轉至種田大戶手中經營，二為農戶將土地流轉至企業(yè)經營。對于農業(yè)生產，主要成本除開土地租賃外，農業(yè)生產資料如種子、化肥、農藥等都是較大開銷。但是糧食作物的市場需求屬性已經界定了糧食種植即便是規(guī)?；仓荒芙o農戶帶來微薄的收益，甚至負收益，因為谷賤傷農的道理已經被論證過了。

為了提升農業(yè)收益率，農業(yè)種植范圍必然也將由低收益的糧食種植轉為經濟作物種植。尤其是資本介入農業(yè)生產后，因為資本逐利的天性，短期內大量使用化肥、農藥造成耕地嚴重退化;又或者從事其它非農經濟活動，對農業(yè)基礎設施、農業(yè)資源造成難以恢復的影響。最終影響將是在農產品市場甚至糧食安全隱患。

四、土地流轉過程中引申問題建議

土地改革首先要明確的是土地所有制是國本之一，18世紀歐洲大陸以英國為代表的圈地運動能夠給予我們強烈的警示，在資本主義體制下的土地私有化，農民將完全淪為資本的附庸。因此，中國土地改革尤其如今的土地流轉，我們應該謹慎對待土地集中、權利集中等問題。此外，對于農村土地主體定位需要更加完善法律法規(guī)，產權的明晰化是市場經濟的保證。不斷完善土地流轉的法律和保障體系，為更大規(guī)模土地流轉做好鋪墊。

地方政府應該更加明確自身工作定位與職責，加強對土地流轉的推廣，建立相關平臺，做好土地流轉的中間人，在保障農民利益的前提下合理引入企業(yè)資本進入農業(yè)生產。

土地流轉規(guī)模不斷擴大后農村勞動力釋放和再吸收，我們需要從根本上解決勞動力素質。完善農村的教育，將農村勞動力壓力變?yōu)槿肆Y源優(yōu)勢。隨著中國城鎮(zhèn)化進程推進，逐步取消二元戶籍制度，改革社會保障制度，通過市場競爭實現(xiàn)農村勞動力在城市的優(yōu)勝劣汰而非人為設置轉移障礙。跟隨中國產業(yè)升級和轉移的節(jié)奏，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，實現(xiàn)農村勞動力“就地轉移”。

對于糧食安全問題，首先我們應該保證糧食安全生產紅線。在社會主義市場經濟框架下，糧食作為商品之一，其本身商品屬性沒有辦法無限提高銷售價格以拉到農戶種植意愿，這樣只會推動物價上漲。按照目前農戶耕地規(guī)模和流轉情況，可以預見在相當長一段時間小農經濟模式仍然會占相當高比例，因此引導好家庭農業(yè)對于糧食種植信心至關重要，自然災害保障、合理的種植補助以及收購價格補貼是現(xiàn)階段較好方案。隨著土地流轉規(guī)模不斷擴大，國有農場或國有資本控制下的農業(yè)生產企業(yè)應該擔起糧食生產安全主要責任。嚴格把控糧食進口比例，中國人的飯碗應該掌控在自己手中。此外，國家糧食儲備嚴格把控與落實，堅決清理地方儲備虛報、瞞報，確?？傮w儲備在安全線以上。2020年疫情下恐慌性儲備糧食，我們應該更加明確糧食安全對于社會穩(wěn)定的重要性。

五、結論

中國農業(yè)現(xiàn)代化進程是社會主義市場經濟體制下改革與發(fā)展的重要一環(huán)，土地作為農業(yè)之本，其改革不僅僅只是觸動農業(yè)本身，更是關系整個社會發(fā)展。頂層設計改革政策，不僅要考慮農業(yè)本身發(fā)展的問題，更需聯(lián)系整個社會。只有各個層面改革相輔相成，方能推動整個社會前進。隨著土地流轉改革不斷深入，農業(yè)與工業(yè)相互促進，農村與城市的互通，中國有限耕地資源有效配置及資源利用最大化將不斷提升，最終實現(xiàn)工農共同發(fā)展。

參考文獻：

【1】 高曉燕，趙宏倩. 工商資本下鄉(xiāng)“非糧化”現(xiàn)象的誘因及長效對策[J].經濟問題，2021，（03），92-99

【2】 張曙光，程煉. 復雜產權論和有效產權論——中國地權變遷的一個分析框架[J]. 經濟學（季刊）， 2012，11（04）

【3】 程雪娟. 城鄉(xiāng)一體化進程中農村土地流轉問題研究[J]. 山西農經，2021，（02），43-44

【4】 張丹丹，李力行等. 最低工資、流動人口失業(yè)與犯罪[J]. 經濟學（季刊）， 2018，17（03）

中國人民大學彭磊