政府購買社會體育場館公共服務存在的風險及對策

廖梓岑 李芳鳳 林婧

摘 要：廣東省廣州市政府購買社會體育場館公共服務已經進入第5個年頭，作為第一批向社會力量購買體育場館公共服務的城市，廣州市政府取得了較大成效。目前，廣州市政府通過“群體通”App或其公眾號建立雙邊市場，消費者通過平臺能獲得惠民價格或免費的體育公共場地服務。本文根據政府招標的8批次體育場館服務商的情況，對廣州市政府購買社會體育場館公共服務的現狀進行調查分析，提出政府在購買服務過程中所存在的風險，并提出應對意見和建議。

關鍵詞：體育場館；公共服務；政府購買

基金項目：本文的研究得到2016年廣東省特色重點學科“公共管理”建設項目的資助。

2013年9月，國務院發布了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。《指導意見》的出臺，為政府購買體育公共服務提供了指導方向，在此后的幾年，政府購買體育場館公共服務作為一種“時髦”的方式推向市場。廣州市是最早一批“摸著石頭”過河的先行城市，在推行過程中取得了較大成效，也為其他城市提供了很多寶貴經驗，但同時也存在一些風險。本文將以廣州市政府購買體育場館公共服務為例，了解政府購買社會體育場館公共服務的現狀，探討政府如何正確識別購買體育公共服務中存在的風險和問題，并為規避政府購買體育公共服務可能遇到的風險，以及提升服務質量和效率，滿足廣大群眾對體育公共服務的需求提出幾點建議。

一、廣州市政府購買社會體育場館公共服務的過程

詹國彬在《政府購買公共服務的風險及其防范對策》一文中提及政府向社會組織購買公共體育服務實質上是一個共贏的雙向購買過程[1]。這個購買過程共有3個主體參與，即消費者、企業和政府。其中，政府作為“中介”，一方面將企業的服務指引給消費者，使企業增加產品服務的產出；另一方面，消費者以低于市場的價格購買到多樣化的體育服務。當然，政府不僅僅只是扮演著“中介”的角色，還要平衡其他兩方之間的權利與義務關系，最終實現消費者和企業雙贏。同時，政府也履行了其公共事業職能，給居民帶來了更多的福利。

目前，廣州市政府購買社會體育場館公共服務采用的是招投標的方式，招收一部分有資質、有能力的社會組織及企業為廣州市居民提供體育場館服務。政府通過建立“群體通”平臺，形成雙邊市場效應。一方面，中標的社會組織及企業通過“群體通”發布場地信息及預訂通道，政府提供一定量的優惠券、免費劵；另一方面，消費者通過“群體通”平臺進行場地預訂，且可以使用優惠券、免費券抵消部分金額，具體如圖1所示。

二、廣州市政府購買社會體育場館公共服務的現狀

（一）政府購買社會體育場館公共服務的現狀

廣州市政府購買體育場館公共服務是于2015年開始的，截至2020年已購買了8次服務，除了第一批和第三批的采購預算低于1000萬元，其他批次的采購預算都高于1000萬元；政府購買的每一批次的服務商數量不定，最多一次為203個，最少的為40個，但以年度作為計量單位，同年內最多有271家社會體育場館（館）服務商同時提供體育公共場地服務。除此以外，政府與社會體育場館服務商簽訂的服務時間也并不固定，短期有1年，長期有2年，具體情況如表1所示。

雖然每年都有大批社會組織或企業向市民提供體育公共場地服務，但根據廣州市政府計劃購買社會體育場館公共服務商的愿景，即每年有超過300家以上的社會組織提供場地服務，目前沒有一年能實現預期目標。

（二）政府購買的社會體育場館服務商的情況分析

首先，廣州市體育局公開發布的招標數據顯示，政府購買的體育場館服務商所提供的服務項目主要為羽毛球場館、乒乓球場館、網球場館等5類場館，但這5類場館的數量或占地面積皆不平均，如第一批社會體育場館服務商中以羽毛球場地為主，共有65家企業，占企業總數的54.62%，每個行政區至少有5家企業，其他的如乒乓球場地、網球場地、籃球場地和游泳場的數量都基本是個位數，有些行政區甚至除羽毛球項目外沒有其他項目的場館服務商提供服務，如表2所示。

其次，在社會體育場館公共服務商中，大部分提供商都有多次中標的情況，如第一批羽毛球項目的提供商廣州市番禺區橋南新羽智羽毛球館、廣州市白云區石井新羽財智羽毛球館都分別在之后的第四、第六和第八批中再次中標。調查顯示，從第一批到第八批參與投標的社會體育場館服務商，基本每批次的中標率都非常高，且參與招標的服務商數量基本都未達到政府每年計劃的數量。

再次，廣州市政府購買的社會體育場館服務商所分布的區域并不均衡，以第六批203家企業的行政區分布為例，最多的行政區是番禺區，總共提供服務的社會組織有32家，最少的是從化區，僅有3家，具體如表3所示。

三、廣州市政府購買體育場館公共服務存在的風險

分析廣州市政府購買體育場館公共服務的現狀，發現政府在進行采購的過程中會存在一定的不足及可能引發多方風險，而風險識別是政府對購買體育公共服務中的風險進行控制與防范的首要任務，只有提前識別存在風險的環節，才能降低風險的發生率，減少政府和人民的損失[2]。結合廣州市政府購買體育場館公共服務的決策，本文將存在的風險歸納如下：

（一）社會體育場館服務提供商甄選過程中的風險

目前，我國尚未頒布政府購買體育公共服務的統一法律法規，那么對于廣州市政府購買社會體育場館公共服務而言便是“無規矩可依”的一次大膽嘗試，是一個摸索和完善的過程，致使甄選政府購買體育公共服務項目的隨意性比較大。

廣州市政府發布的招標公示顯示，每次招標過程中專家的選擇人數在10人左右，而面對大量的投標企業，專家的甄選任務十分繁重，不僅數據眾多，而且評判標準不一，這就為甄選結果的優劣增加了更多的不確定性。

（二）資金管理缺位的風險

政府在購買社會體育場館服務的過程中，成本及資金管理是一項十分重要的工作。廣州市政府購買社會體育場館公共服務的形式主要是發放優惠券（惠民價格）及支付服務商低于市場報價的差價金額（包括免費提供場館服務），在成本的預算中，從五年的資金投入情況看，政府能較好地了解市場價格及市場需求，提前做好市場預測，從而規劃好成本預算，但在實施成本控制及資金管理過程中，仍存在多方不確定性：

第一，對于資金成本的控制，政府目前能掌握的更多是這項服務中資金成本的顯性成本[3]，但對其他隱性成本無法進行監督及預測。比如：沒有相應的制度或組織監督優惠券使用者使用的合法性，對惡意轉賣或倒賣優惠券沒有約束力，導致該部分福利沒有真正惠及市民，且政府仍需為該部分服務支付費用。第二，對于政府支付服務商低于市場報價的差額，目前并沒有相關可以及時發現違規操作或違反市場競爭秩序的規則，也尚未建立相關機制對違規或違反行為進行處罰，因此，政府會因為管理的缺位而導致資金管理存在很大的隱性風險。

（三）服務提供商競爭程度不足的風險

根據目前招投標情況分析，每批次參與投標社會組織及企業平均通過率都達到90%以上，最低一次招標通過率的是第七批，參與投標的社會組織及企業共有75家，最后中標的企業是60家，通過率為80%，除此之外，其他批次的通過率都能達到95%及以上。由此可以看出，政府想要通過招投標的方式達到甄選優質服務提供商的目的并不能實現，企業通過提供更優質服務獲得中標的競爭并不激烈。這主要是由于政府對服務商的需求過多，而參與投標的服務商數量過少，明顯“供不應求”，導致服務提供商不需要怎么篩選就能夠中標的現狀。這就使得消費者想要獲得更優質的服務的愿望較難實現，市場中必定會出現服務提供商“濫竽充數”的風險。

（四）服務提供商服務質量不均的風險

廣州市政府購買社會體育公共服務商的資質顯示，其中不乏一些優質的場館服務中心，如天河體育中心，但也有一些資質較弱的社會組織俱樂部。在政府招標的公告中，政府僅對服務商的場地數量作出要求，卻沒有對場地服務商的服務質量提出具體要求和標準，導致200多家場地服務商在提供服務的質量上存在諸多不均衡，卻都能獲得政府的采購。因此，為獲得政府的采購，服務提供商會疏于對服務質量的管控，而更注重招標公告提出的其他硬性條件，那么市民在享有公共服務過程中的服務質量便會參差不齊。

（五）政府監管不足的風險

政府購買體育公共服務的初衷是為市民提供更多的福利，但在現實中，政府常常僅作為一個“代購者”，只幫助市民支付“服務費”，而對于服務的質量、服務過程的監控疏于監管。這一方面是因為政府作為購買主體專業能力有限，對于服務質量無法做到準確且有效的評判與監督；另一方面，對于目前社會體育公共服務的標準化沒有一個明確的指示和參考標準，政府也無法做到全面監管。

四、建議和總結

針對廣州市政府購買社會體育場館公共服務的情況，提出以下建議：

一是建立健全規章制度，確保政府購買服務的規范化和標準化，為有效應對甄選過程中存在的風險提供政策保障和制度標準。具體而言，從頂層設計到基層規范，關于體育公共服務的購買機制、服務項目、服務邊界、企業資質等都要有嚴格的標準和要求，使政府有法可依，企業有法可循。

二是建立專項資金管理機制。資金的管理一方面要做到有理有據，另一方面要有相應的懲罰機制[4]。從經濟學角度分析，政府通過采購的方式為市民提供惠民，該行為能真正實施的前提有完善的管理及懲罰體系，政府可以充分發揮“群體通”第三方平臺的中介作用，對惡意倒賣或欺騙行為的社會組織及企業或者個人行為給予相應的懲罰處理。同時，建立舉報體系，對有傷害市場行為的個人或者組織進行通報，納入誠信黑名單。

三是建立第三方審核評估團隊，設置星級考核制度[5]。該團隊由兩部分組成：一方是專家組，主要負責專業的資格審核和資質考察；另一方為市民組，主要對中標的場地服務提供商進行星級考核。民眾滿意度較高的場地服務提供商給予較高的采購量；對于民眾滿意度較低的場地服務提供商進行降星處理，減少政府的采購量。通過定期的質量考核和服務反饋，提高場地服務提供商的服務質量，增強市場的競爭，彌補政府監管的缺位。

四是引入更多場地服務提供商，提高市場競爭程度，同時建立獎懲機制，對提供優質服務的場地服務提供商給予政府優惠政策支持，如減免稅收、減少租賃費用等，鼓勵更多場地服務提供商加入競標隊伍，提高競標的競爭程度，切實做到優勝劣汰。

參考文獻

[1]詹國彬.政府購買公共服務的風險及其防范對策[J].寧波大學學報（人文科學版），2014（6）：72-79.

[2]許文鑫，賴清蘇，薛慶云.政府購買體育公共服務風險的識別與防范[J].湖北體育科技，2019（4）：315-318.

[3]王洪光，鄒悅.我國政府購買公共服務風險與管控機制研究[J].法制博覽，2020（10）：74-75.

[4]許文鑫.回顧與前瞻：我國政府購買體育公共服務研究述評[J].福建安師范大學福清分校學報，2018（5）：77-86.

[5]王晉偉.政府購買社會組織體育公共服務的風險管理研究[J].石家莊學院院報，2017（6）：99-102.